Органы наделенные властными полномочиями. Государственные органы, не являющиеся органами государственной власти. Конституционные основы органов государственной власти в Российской Федерации
При всей теснейшей взаимосвязи и взаимопроникновении этих неравнозначных явлений от избирательного права данной страны следует отличать ее избирательную систему, хотя в обыденном сознании эти понятия чаще всего отождествляются.
Понятие избирательной системы. В науке конституционного права в понятие «избирательная система» вкладывается двоякое содержание - узкое и широкое.Избирательная система в узком смысле - это лишь определенный способ подведения итогов голосования и распределения на этой основе депутатских мандатов. Именно в этой связи избирательные системы различных стран подразделяются прежде всего на два типа - мажоритарная избирательная система и пропорциональная избирательная система, которые подробно характеризуются ниже.
Избирательная система в широком смысле - это весь организм формирования выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления, включая организацию и проведение выборов, а также определение их результатов и соответствующее распределение депутатских мандатов. Ясно, что по своему содержанию понятие избирательной системы в узком смысле охватывает лишь часть содержания понятия избирательной системы в широком смысле. Это последнее включает в себя, помимо первого, также характеристику всего избирательного процесса на различных его этапах, органов, ответственных за организацию и проведение выборов, и их деятельности, отношений между другими субъектами избирательного процесса (избирателями, кандидатами, политическими партиями и иными объединениями) и их избирательного статуса и т.д., а не только способа подведения итогов голосования и распределения депутатских мандатов.
Основные типы избирательных систем. Различают два основных типа избирательных систем по порядку определения результатов голосования - пропорциональная и мажоритарная избирательные системы.Пропорциональная избирательная система предполагает, что в соответствии с принципом пропорциональности депутатские мандаты распределяются в соответствии с количеством и долей голосов, поданных на выборах за список кандидатов данной партии или блока партий и иных объединений (избирательного блока). Понятно, что такая избирательная система в принципе достаточно справедлива, ибо позволяет, например, иметь своих представителей в парламенте тем малым партиям и частям общества, идущим за ними, которые собирают на выборах сравнительно небольшое число голосов. Она применяется в условиях создания многомандатных избирательных округов; при этом чем больше по своим размерам такие округа, тем полнее реализуется принцип пропорциональности (идеальной здесь создается ситуация, когда вся страна (например, Израиль) представляет собой единый многомандатный избирательный округ). Но это последнее возможно лишь в небольших по размеру государствах, да и то далеко не всегда. Вместе с тем такая избирательная система связана с возникновением немалых трудностей и проблем, особенно если в стране нет такой крупной и влиятельной партии или блока партий, которые и при этой избирательной системе способны завоевать устойчивое абсолютное большинство голосов, что бывает в жизни наиболее часто. С одной стороны, в рамках пропорциональной избирательной системы избиратели голосуют не столько за конкретных кандидатов, сколько за партии, их блоки и в лучшем случае за нескольких их лидеров, которые обозначаются в бюллетенях для голосования; а с другой - в результате выборов чаще всего образуется парламент, в котором ни одна партия не имеет абсолютного большинства, а наличие относительного большинства требует создания межпартийных коалиций при создании правительства, что, естественно, может порождать его неустойчивость и недолговечность.
Мажоритарная (от франц. majorite -большинство)избирательная система означает, что в соответствии с принципом большинства избранным считается только тот кандидат (при одномандатном округе) или ряд кандидатов (при многомандатном округе), которые представляли избирательный список, получивший большинство голосов в данном округе. Поскольку большинство может быть относительным, абсолютным и квалифицированным, в рамках мажоритарного типа избирательной системы различают такие три его разновидности, как мажоритарные избирательные системы относительного, абсолютного и квалифицированного большинства в зависимости от того, требуется ли по закону для победы на выборах получение кандидатом (списком кандидатов) соответственно - либо больше, чем любой другой кандидат (список); либо хотя бы на один голос больше, чем половина всех голосовавших (или зарегистрированных) избирателей, либо установленный законом процент голосов, обычно более или менее существенно превышающий половину проголосовавших или зарегистрированных избирателей (например, несколько меньше или больше двух третей голосов).
Совершенно очевидно, что мажоритарная избирательная система выгодна и обычно поддерживается сравнительно крупными партиями и серьезными блоками партий и иных политических объединений, сумевших договориться о выдвижении единых избирательных списков. Достоинством этой системы является то, что избиратель непосредственно знает, за какого или каких именно кандидатов он голосует. Практика применения мажоритарной избирательной системы показывает, что она способна обеспечить более успешное формирование парламентов с устойчивым (однопартийным) большинством и меньшим числом разнородных партийных фракций, что немаловажно для стабильности правительств. Не случайно, что мажоритарная избирательная система имеет в целом большее распространение в мире, нежели пропорциональная. Она действует в США, Великобритании, Франции, Австралии и еще в нескольких десятках стран. В то же время нельзя не видеть, что мажоритарная избирательная система серьезно сужает возможности на парламентском уровне отражать широкий спектр интересов меньшинства, особенно мелких и даже средних партий, часть из которых часто остается без парламентского представительства, хотя в совокупности они могут вести за собой очень значительную, а то и большую часть населения. В условиях мажоритарной системы относительного большинства при наличии большого числа кандидатов (списков) победу на выборах может одерживать кандидат, набравший лишь десятую часть голосов избирателей.
Все сказанное о пропорциональной и мажоритарной избирательных системах порождает и усиливает, особенно в современных условиях, поиски сочетания преимуществ той и другой путем их гибридизации на различной основе. Так появился и такой тип избирательной системы, как смешанная избирательная система, при которой часть депутатов избирается по пропорциональной системе, а другая часть - по мажоритарной. Эта система, несомненно, производна от двух рассмотренных основных типов избирательных систем и поэтому было бы вряд ли правомерно ставить ее на один уровень с ними. Но это не означает, что смешанная избирательная система не может выделяться в качестве особого, самостоятельного типа такой системы, поскольку она не укладывается в каждую из указанных основных систем. Наглядным примером такой избирательной системы является избирательная система современной России, где половина депутатов Государственной Думы избирается по избирательным (партийным) спискам, т.е. на пропорциональной основе, а половина - в одномандатных округах по мажоритарной системе. В своеобразных формах смешанная избирательная система используется в ФРГ при выборах депутатов Бундестага - нижней палаты парламента, в Италии, Венгрии, Болгарии, Грузии, Литве и др. странах. Соотношение между принципами пропорциональности и мажоритарности в смешанной избирательной системе может быть различным: в одних случаях они сочетаются в равной пропорции; в других - преобладает принцип пропорциональности; в третьих - в большей мере применяется принцип большинства.
В характеристике избирательной системы важное место занимает проблема заградительного барьера (пункта), вводимого при использовании пропорциональной, а отчасти смешанной системы в целях избежания чрезмерно дробной партийно-фракционной структуры парламента и создания в нем достаточно крупных партийных фракций. Заградительный барьер (пункт) - это определенный законом минимальный процент голосов избирателей, который должна собрать данная партия или избирательный блок партий и иных объединений в масштабах всей страны, чтобы получить доступ в парламент и принять участие в распределении депутатских мандатов. Высота такого барьера существенно отличается в различных странах: в Израиле он достаточно низок - всего один процент; в Дании - два; в Аргентине - три; в Италии, Швеции, Венгрии и Болгарии - четыре; в Египте - восемь; в Турции - даже десять процентов. В ряде стран при создании избирательных блоков партий вводится особый, повышенный заградительный барьер (например, в Словении не 5, а 7 процентов).
Избирательный процесс - это нормативно урегулированная деятельность политических субъектов (органов, партий и иных объединений, избирателей и их групп) по организации и проведению выборов в государственные органы и органы местного самоуправления. Он имеет свои основные этапы (стадии): назначение выборов; определение избирательных округов и организация избирательных участков; создание избирательных органов (комиссий и др.); регистрация избирателей; выдвижение и регистрация кандидатов; предвыборная агитационная кампания; голосование; подсчет голосов и определение результатов голосования, итогов выборов. Не все эти стадии обязательны для всех видов выборов.
Избирательный процесс начинается с назначения выборов. Оно может постоянно и жестко закрепляться в конституции или ином законодательном акте (например, как в США, Мексике, Коста-Рике, Латвии и др.) и поэтому не требовать каждый раз перед очередными выборами издания специального нормативного правового акта. Так, в США законодательно установлено, что всеобщие парламентские выборы, а также выборы в государственные органы и органы самоуправления проводятся в первый вторник после первого понедельника ноября месяца каждого четного года, а президентские выборы в тот же день каждого високосного года. Но в большинстве стран выборы назначаются каждый раз путем издания специального акта, в котором и определяется их дата. Часто в конституциях хотя и не устанавливается точная дата выборов, но указывается, что они проводятся в определенный срок до или после истечения полномочий соответствующего органа или после его роспуска. Вопрос о праве назначения выборов решается неоднозначно в различных странах, но чаще всего парламентские выборы назначаются главой государства, а президентские - парламентом.
Избирательные округа - это избирательные единицы, охватывающие совокупность имеющих право голоса лиц, проживающих на определенной территории (территориальные округа) или входящих в производственные коллективы (производственные округа) или иные объединения избирателей (например, профсоюзы). Производственные округа создаются сегодня достаточно редко (например, в КНР). В отдельных случаях избирательные округа создаются по этническому принципу (например, в Сингапуре и Фиджи). Учитывая то, что определение избирательных округов способно существенно влиять на результаты голосования, оно чаще всего устанавливается при парламентских выборах законом, в ряде случаев (например, в Италии) постановлением правительства или особой комиссией (например, в Великобритании, ФРГ, Канаде), а при выборах в органы местного самоуправления - решениями самих этих органов. С тем чтобы обеспечить принцип равенства избирательного права путем создания примерно равных по численности населения (или избирателей) округов, нередко численность всего населения страны делится на количество депутатских мандатов и таким образом определяется примерный средний размер одномандатного избирательного округа. Сами округа в зависимости от того, сколько депутатов от них избирается в парламент, могут быть одномандатными и многомандатными (два и более депутата). В реальной политической жизни принцип равного избирательного права здесь соблюдается далеко не всегда, и поэтому нарезка избирательных округов часто является объектом политиканских злоупотреблений приверженцев так называемой избирательной географии или избирательной геометрии.
Избирательные участки - это места для голосования тех избирателей, которые проживают в непосредственной близости от него, и первичного подсчета поданных голосов. В избирательном округе обычно насчитывается несколько и даже много избирательных участков, каждый из которых чаще всего охватывает даже на парламентских выборах от нескольких сот до нескольких тысяч жителей (избирателей), хотя могут создаваться в особых условиях участки для нескольких десятков жителей (избирателей). В избирательных участках создаются участковые избирательные комиссии, осуществляющие первичный подсчет поданных голосов и на итоги которого опираются все вышестоящие избирательные комиссии, прежде всего и непосредственно окружные.
Избирательные органы - это избирательные комиссии (бюро, советы, президиумы, трибуналы и др.), осуществляющие организационное руководство и управление избирательным процессом. Они не только организуют и проводят сами выборы, но и контролируют соблюдение всеми участниками избирательного процесса избирательного законодательства и иных правовых норм, в том числе и особенно ход избирательных кампаний, определяют и публикуют итоги выборов, включая признание их состоявшимися или несостоявшимися, действительными или недействительными По своему уровню избирательные комиссии подразделяются на: а)участковые, действующие в масштабах избирательных участков; б)окружные, действующие в масштабах избирательного округа, осуществляющие регистрацию кандидатов по данному округу и определяющие итоги голосования в нем;территориальные, образуемые в масштабах административно-территориальных единиц и обобщающие и публикующие итоги выборов в этих масштабах;центральные, действующие в масштабах всей страны (в федеративных государствах и в масштабах субъектов федерации). В одних странах избирательные комиссии носят постоянный характер, а в других временный, ибо создаются лишь на время выборов. Участковые и окружные комиссии обычно образуются на временной основе, территориальные бывают и постоянными, и временными, а центральные чаще всего постоянными. Но центральные избирательные комиссии создаются не во всех странах, поскольку во многих из них (например, во Франции, в Великобритании, Италии, Мексике и др.) их функции выполняет министерство внутренних дел, а в США она не создается в связи с тем, что все практические вопросы выборов, в том числе и федеральных, решаются на уровне штатов. Центральная избирательная комиссия создается либо президентом, либо парламентом, либо правительством, а в ряде случаев - верховным судом.
Регистрация избирателей означает, как правило, включение имеющего избирательные права лица в список избирателей, на основании которого оно допускается к голосованию. Такие списки составляют либо местные органы власти, либо специальные службы (гражданский регистр), либо органы министерства внутренних дел, либо налоговые органы и т.д., которые передают их участковым избирательным комиссиям для проверки, уточнения и проведения голосования. Сама регистрация может носить обязательный и необязательный, добровольный характер. В первом случае (например, в ФРГ, Италии, Великобритании, Индии, Швеции, Швейцарии и др.) в списке избирателей оказываются все установленные регистраторами лица, имеющие право голоса, вне зависимости от их желания. Во втором (например, в США, Франции, Испании, Мексике и др.) - только те, кто сам выразил желание принять участие в голосовании. Списки избирателей могут быть постоянными, которые уточняются перед каждыми новыми выборами, и временными, составляемыми каждый раз заново к новым выборам.
Иногда (например, в Сирии) списки избирателей перед голосованием не составляются, а голосование осуществляется на основе простого предъявления удостоверения личности, в котором делается соответствующая отметка. В странах с высоким уровнем неграмотности голосование также может проходить без списков избирателей путем оставления своего отпечатка большого пальца, окрашиваемого несмываемой краской.
Выдвижение и регистрация кандидатов - очень важный этап избирательного процесса, в ходе которого четко определяется круг избираемых лиц и в этом смысле проясняются первые, пусть и самые общие контуры его результатов. Хотя о тех или иных претендентах на пост президента или депутата парламента может немало говориться и задолго до назначения выборов, но только после назначения выборов и официального выдвижения и регистрации (или оглашения акта) они становятся кандидатами, могут начинать предвыборную агитацию и получать финансовую поддержку. Кандидатами могут быть лица, обладающие пассивным избирательным правом для занятия соответствующей должности (например, должности президента) или получения депутатского мандата согласно действующему в данной стране избирательному законодательству.
Выдвижение кандидатов может происходить различным образом. Широко распространенным является выдвижение кандидатов политическими партиями или другими общественными объединениями (например, в ФРГ, Японии, Египте, Австрии, Португалии, Украине, Беларуси, Финляндии и др.). Разновидностью такого способа выдвижения является и использование первичных выборов (праймериз), на которых сторонники различных партий проверяют уровень популярности своих кандидатур (в США). Другой способ - выдвижение кандидатов более или менее крупной группой избирателей - от двух человек (в Бельгии и Канаде) до нескольких десятков (в Дании и Нидерландах), нескольких сотен (в Бельгии) и даже тысяч человек (в Польше). В ряде стран выдвижение может осуществить и каждый отдельный избиратель (например, во Франции, Японии, Индии, Вьетнаме), в том числе в форме самовыдвижения, при котором обычно требуется поддержка подписями некоторого числа (чаще всего небольшого) избирателей и/или внесение избирательного залога. Указанные способы не исключают друг друга, а, как правило, сочетаются, хотя имеют место случаи, когда право выдвигать кандидатов предоставляется только партиям (например, Австрия, Португалия, Египет) или партиям или иным общественным объединениям (Украина, Беларусь). Институт избирательного залога имеет место не во всех странах, хотя и не так уж редок (он введен во Франции, Великобритании, Канаде, Австралии, Нидерландах, Ирландии, Шри-Ланке и др.). Залог обычно возвращается, если данный кандидат получает установленный процент поданных голосов избирателей (чаще 4-5 процентов, а иногда и 12-15 процентов). После выполнения этих и других необходимых условий и процедур выдвинутый кандидат регистрируется назначенным для этого избирательным органом и с этого момента (или с момента оглашения этого акта) получает официальный статус кандидата.
Предвыборная агитационная кампания обычно начинается после регистрации кандидатов и прекращается за сутки до дня выборов. В этот период кандидаты получают возможность выступать не только на предвыборных митингах и собраниях, но и в средствах массовой информации, включая бесплатные выступления в государственных средствах массовой информации. Законодательство различных стран более или менее жестко регулирует эти и другие вопросы предвыборной агитации, стремясь прежде всего обеспечить равенство возможностей в этом для всех кандидатов. Это относится не только к равному использованию государственных средств массовой информации, но и к равенству ассигнований из государственного бюджета на избирательные расходы для кандидатов или их партий (хотя такие ассигнования предусмотрены не во всех странах), установлению пределов финансовых расходов на избирательную кампанию, максимальных размеров пожертвований, запрещению участия в предвыборной агитации части должностных лиц, к запрету агитации в армии и т.д. В некоторых странах (например, Франция, Венгрия и др.) за несколько дней до голосования не допускается опубликование итогов опросов общественного мнения с тем, чтобы не оказывать давление на избирателя непосредственно перед его выбором.
Голосование - главная стадия избирательного процесса, на которой осуществляется волеизъявление избирателей. В голосовании принимают участие избиратели, включенные в соответствующие списки и представившие удостоверения личности или избирательные карточки, выдаваемые в ряде стран при регистрации. Голосование, как правило, происходит очно, но в некоторых странах (во Франции, ФРГ и др.) оно может осуществляться и заочно, по доверенности. Иногда (в Великобритании, ФРГ, Дании и др.) допускается голосование по почте. Чаще всего голосование происходит традиционным путем - избирательными бюллетенями, но сегодня все шире используется голосование с помощью специальных машин, позволяющих более оперативно подводить итоги голосования и решать ряд других проблем. Как правило, голосование происходит за один день, что направлено на сокращение возможностей для фальсификаций результатов выборов.
Подсчет голосов и определение результатов голосования начинаются непосредственно после истечения срока голосования на избирательных участках. Открыто и гласно определяется число поданных голосов, действительных и недействительных бюллетеней. Закон определяет условия признания бюллетеней недействительными. Итоговые документы участковых избирательных комиссий направляются в окружные избирательные комиссии, которые и определяют результаты голосования по данному избирательному округу. Им также принадлежит право решать вопрос о действительности выборов, а при определенных условиях - о проведении второго тура голосования или новых выборов. В масштабах страны в целом или ее составных частей итоги выборов подводятся центральными и иными территориальными избирательными органами, которые официально опубликовывают их. В зависимости от установленного в стране типа избирательной системы итоги голосования могут приводить к различным результатам выборов.
Представительство и выборы
Важнейшая часть политического процесса в демократической стране - выборы. Выборы выгодны с экономической точки зрения. Если их нет, то альтернатива одна - содержание огромного репрессивного аппарата.
Воля народа должна изъявляться путем периодичных нефальсифицированных выборов. Свободные и честные выборы - обязательное условие и элемент демократии . Если общество признает результаты выборов, то это демократичное общество.
Выборы - это процедура, с помощью которой граждане выдвигают нужных им людей для осуществления своих интересов.
Функции выборов:
1. Передача власти мирным путем через волеизъявление граждан ;
2. Участие граждан в управлении страной (путем формирования представительных органов власти);
3. Контроль населения за властью (перед выборами власть часто меняет политику, чтобы стать ближе к народу.Трудно править без легитимности );
4. Обществополучает реальную возможность выбрать и сменить тот или иной политический курс (выборы - это политический рынок. Нам претенденты предлагают свои качества, программы, опыт, в обмен наших голосов они получат властные полномочия).
Избирательная система - это совокупность установленных законом правил, принципов, норм, приемов, с помощью которых определяются результаты голосования и распределяются депутатские мандаты .
Избирательное право - совокупность норм, которые определяют процедуру выборов.
В мире существует 3 основных вида избирательных систем:
1. Мажоритарная (система (принцип) большинства) . Она применяется по отношению к отдельным кандидатам на государственные должности, а также к политическим партиям, которые желают избраться в состав представительного органа. При мажоритарной системе избранным на государственную должность считается субъект, который набрал большинство голосов избирателей. В условиях мажоритарной системы победителем может быть только один субъект. В Беларуси используется именно мажоритарная система, но она применяется только в отношении отдельных кандидатов, но не политических партий. Существует несколько разновидностей мажоритарной системы:
a. Система абсолютного большинства : избранным считается лицо, которое получило более половины голосов избирателей (50% +1) от явившихся избирателей. Избирательные округа являются одномандатными. Второй тур проводится через 2 недели; Они способствуют формированию стабильных партийных блоков.
b. Система относительного большинства: избранным считается лицо, которое получило большее число голосов, чем любой из его конкурентов (40% и 30% и 20%); избирательные округа являются одномандатными. Используется в Великобритании и ее бывших колониях, в США. Эта система более результативна, экономна, дает результат уже в первом туре. Если кандидаты набрали одинаковое количество голосов, то используется жребий, смотрят на возраст кандидата. Эта система формирует двухпартийность.
c. Система квалифицированного большинства : в данном случае для избрания необходимо набрать еще большее число голосов, чем при системе абсолютного большинства, например 2/3 голосов или иной процент. До внесения изменений в Конституцию Казахстана, она гласила, что избранным считается кандидат в Президенты, который набрал более 60% голосов.
В Беларуси на выборах Президента и на выборах в Парламент используется мажоритарная система абсолютного большинства. Однако на выборы в местные советы депутатов несколько лет тому назад введена мажоритарная система относительного большинства.
Мажоритарная избирательная система предусмотрена законодательством большинства стран мира (США, Великобритания, Франция).
Достоинством является:
Ø учет мнения большинства;
Ø формирование стабильного Правительства;
Ø такая система персонифицирует выборы, избиратели голосуют не только за партию, но за личность;
Ø позволяет участвовать на выборах независимым кандидатам;
Ø стимулирует укрупнение партий;
Ø легче контролировать процесс.
Мажоритарная система имеет свои недостатки:
Ø не полностью выражает политическую волю населения;
Ø проигравшие не получают мест вообще;
Ø нарушается принцип всеобщности;
Ø не обеспечивает соотношение между количеством голосов, которые получит партия в стране в целом и числом ее представителей в Парламенте.
2. Пропорциональная избирательная система. Она применяется только в отношении политических партий. Избранными в данном случае могут быть несколько политических партий, число мест которых в представительном органе (Парламенте) будет зависеть (являться пропорциональным) от количества поданных за них голосов избирателей. Мандаты распределяются между партиями в соответствии с числом поданных за них голосов.
(избирательная квота: сколько стоит одно место)
Чем больше избирательный порог , тем меньше будет партий в Парламенте. Порогом можно регулировать их количество.
Достоинства:
Ø учитывает различные интересы избирателей;
Ø отражает реальную расстановку сил;
Ø повышает политическую культуру избирателей;
Ø стимулирует интерес населения к деятельности партий.
Пропорциональная избирательная система сегодня введена примерно в 60 странах мира, включая Россию, Израиль, Данию, Туркменистан.
Недостатки:
Ø при множестве партий может наступить несогласованность;
Ø способствует росту числа партий, которые, как правило, нестабильны (его можно регулировать через избирательный порог);
Ø возрастает роль мелких партий;
Ø партии начинают перерождаться;
Ø не оцениваются личные качества кандидатов.
Политический результат - появление и развитие мелких партий. Эта система стимулирует многопартийность
· Закрытый партийных список. У избирателей есть право голосовать только за партию. Избиратели не могут его менять;
· Открытый список. Избиратели могут изменить преференцию (нумерацию) кандидатов;
· Полужесткий список. Первое место всегда отдается лидеру партии, а остальные места назначаются народом (Нидерланды, Дания, Австрия);
· Панаширование . Блокирование кандидатов от разных партий (Швейцария, Люксембург). У избирателей несколько голосов (например, 5).
Смешанная избирательная система. Для того чтобы избежать некоторых недостатков мажоритарной и пропорциональной систем некоторые государства применяют смешанную избирательную систему: часть мест в представляемом органе заполняется в рамках мажоритарной системы, а другая часть в рамках пропорциональной системы, например в Грузии.
Основные понятия:
государственный орган; компетенция; система органов управления; полномочия президента; правительство; Совет министров; Президиум; министерство; государственный комитет; исполнительный комитет; местное управление; государственный аппарат; аппарат управления; структура; штаты .
Органы государственного управления (исполнительной власти) - это разновидность органов государственной власти. Поэтому понятие и черты этих органов производны от признака разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти. Им, следовательно, прежде всего, присущи основные черты, свойственные органам государственной власти. Исходя из этого, необходимо выяснить признаки органа государства.
Государственный орган - это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции.
Поэтому орган государства можно характеризовать, прежде всего, как "организацию" , коллектив, управляемую группу людей.
Но для органа государства характерно то, что он является организацией "политической", т.е. наделенной государственной властью. Органы государства призваны выступать от его имени, выполнять его функции.
Это предполагает наделение их специфического рода полномочиями, которые по своей природе являются государственно-властными. Наличие государственно-властных полномочий - главный юридический признак любого государственного органа.
В чем состоит содержание государственно-властных полномочий?
Во-первых , в праве органов государства издавать юридические акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы. Эти юридически обязательные акты издаются органами государства от имени последнего. Акты государственных органов могут быть адресованы другим органам государства, должностным лицам, учреждениям, организациям, предприятиям, гражданам, а также в ряде случаев и общественным организациям (если государственные органы осуществляют руководство ими).
Во-вторых , специфической особенностью государственно-властных полномочий органов государства является то, что их веления могут выходить за рамки данного государственного органа и распространяться на ту область или отрасль хозяйственного, социально-культурного или административно-политического строительства, с которой связано функционирование данного органа.
При этом акты органов государства могут распространяться не только на непосредственно подчиненных должностных лиц, работающих в подведомственной данному органу области, но во многих случаях и на граждан. Этот внешний фактор не является универсальным, тем не менее, наиболее четко и ярко выражает сущность властных полномочий органов государства.
Сфера действия велений органов государства определяется конкретным местом, занимаемым каждым из них в системе государственного аппарата, и характером задач, стоящих перед соответствующим органом.
Для государственно-властных полномочий характерно право органов государства на обеспечение реализации принимаемых ими актов путем использования от имени государства соответствующих мер воспитания, убеждения, поощрения.
Для государственно-властных полномочий характерно также право органов государства на осуществление от его имени надзора (наблюдения) за исполнением требований правовых актов. Это закономерно, ибо власть выражается не только в установлении определенных обязанностей и т. п., но и в обеспечении их реального выполнения и соблюдения государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами.
Для государственно-властных полномочий характерно право органов государства в необходимых случаях и в целях обеспечения выполнения требований издаваемых ими правовых актов применять установленные меры принуждения.
Все указанные действия органов государства обязательны, ибо подкрепляются авторитетом и силой государства.
Таким образом, основными признаками органа государства являются следующие:
1. орган государства - это часть аппарата государства;
2. орган государства есть организация, т.е. ячейка человеческого коллектива, в определенной степени оформленного;
3. орган государства является организацией политической;
4. он осуществляет от имени государства его задачи и функции;
5. обладает государственно-властными полномочиями;
6. имеет определенную компетенцию, структуру и территориальный масштаб деятельности;
7. образуется в порядке, установленном законом, осуществляет возложенные на него задачи посредством одного из видов государственной деятельности;
8. несет ответственность перед государством за свою деятельность. Понятие органа государственного управления (исполнительной власти) в основном совпадает с понятием органа государства, но это совпадение не является полным. Понятие органа государства является более широким.
Каждый орган государственного управления (исполнительной власти), как и любой орган государства, имеет свою компетенцию, организационную структуру, территориальный масштаб деятельности.
В то же время органы государственного управления (исполнительной власти) обладают и специфическими признаками, отличающими их от иных видов государственных органов . Эти признаки определяются своеобразием стоящих перед органами исполнительной власти задач и методов их осуществления, особым характером их государственной деятельности.
1. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность - государственное управление.
2. Представляют собой субъекты исполнительной власти и в то же время специальный субъект государственного управления. Их обычно именуют исполнительно-распорядительными органами; в этом смысле данные органы олицетворяют собой исполнительный аппарат государства.
В Конституции Республики Беларусь термин «исполнительно-распорядительные органы» употребляются применительно к местным органам государственного управления (статьи 117, 119, 120, 122). Но следует отметить, что эта деятельность однотипна, идет ли речь о Совете Министров, министерствах, ведомствах, исполкомах.
Необходимо также уяснить, что орган исполнительной власти всегда орган государственного управления, в то же время не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный механизм, в том числе управленческие органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной власти. Так, администрация государственного объединения, предприятия, учреждения, выполняя управленческие функции, является органом внутреннего управления, или, как еще ее называют, внутреннего самоуправления, и к органам исполнительной власти не относится.
1. Они осуществляют свою деятельность на основе и во исполнение закона, используя в этих целях юридические средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (юрисдикционного) характера.
2. Деятельность органов государственного управления в пределах предоставленных государственно-властных полномочий направлена на осуществление общего, непосредственно, повседневного оперативного руководства объектами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.
Таким образом: орган государственного управления (исполнительной власти) представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, призвана, в порядке исполнительно-распорядительной деятельности, осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственно-властных полномочий повседневное и непосредственное руководство объектами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.
Правовое положение органов управления находит свое конкретное выражение в их компетенции. В ней закрепляются цели, задачи, функции, нрава и обязанности, формы и методы деятельности этих органов, т.е. их административная правоспособность и дееспособность.
Компетенция органов государственного управления закрепляется в Конституции Республики Беларусь, законах, декретах и указах Президента Республики Беларусь, положениях о конкретных ведомствах.
1
.
Государственный аппарат
.
1.1.
Что такое государственный аппарат
?
Государственный аппарат
(лат
. apparatus – оборудование) – это комплекс государственных органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственная власть и государственное управление.
1.2. Классификация
:
1) центральный, федеральный государственный аппарат;
2) аппарат субъектов федерации;
3)
аппараты политических партий, общественных организаций и движений, а также органов местного самоуправления.
1.3. Функции государственного аппарата
.
1) Государственный аппарат осуществляет решения руководства, политических элит и тем самым связывает их с населением.
2) Через государственный аппарат проходит обратная связь населения с институтами государственной власти.
Подобная роль, относительная независимость аппарата подчеркивают его особую значимость и необходимость в процессе государственного управления и руководства всех ветвей государственной власти. Особо важное место занимает аппарат в системе органов исполнительной власти, поскольку в ней реализуются решения законодательной и судебной ветвей государственной власти.
2
. Структура государственного аппарата
.
Первичной ячейкой государства выступают его органы и учреждения.
Государственный аппарат
= государственные органы
+ государственные учреждения
.
2.1.
Государственный орган
(от
греч
. organon – орудие, инструмент) – относительно самостоятельная часть государства, создаваемая для осуществления определенного вида государственной деятельности и наделенная государственно-властными полномочиями (компетенцией).
Специфические черты (признаки) государственного органа
, которые отличают его от иных объединений людей:
1) наличие самостоятельной компетенции, т.е. совокупности государственно-властных полномочий и предметов ведения;
2) каждый орган государственной власти образуется в установленном посредством закона или указа Президента РФ порядке;
3) каждый государственный орган действует в установленном государством порядке.
Компетенция
(от
лат
. competo – добиваюсь; соответствую, подхожу) – круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу.
Компетенция государственного органа
= 1) властные полномочия + 2) предметы ведения.
1) Государственно – властные полномочия
– это совокупность прав и обязанностей, установленных Конституцией РФ и законами, на основе которых орган государственной власти решает в пределах его ведения поставленные перед ним цели и задачи.
2) Предметы ведения
– те сферы государственной и общественной жизни, в пределах которых действует конкретный орган государства.
Орган законодательной власти наделяется правом заниматься законотворческой деятельностью, принимать законы. Компетенцию органов исполнительной власти составляют правомочия, вытекающие из их основной задачи – обеспечивать неукоснительное действие законов, создавать необходимые условия для их реализации в конкретных отношениях.
В каких формах выражаются государственно – властные полномочия государственного органа
?
1) Издание правовых актов, обязательных для исполнения, 2) непосредственное действие, обеспечивающее исполнение этих актов.
Реализация компетенции является обязанностью государственного органа. Каждый орган государства может действовать только в рамках предоставленных ему полномочий. Выход за их пределы признается правонарушением, а принятые решения или действия за пределами предоставленных полномочий подлежат незамедлительной отмене.
Государственный орган состоит из
1) подразделений, осуществляющих полномочия органа, и 2) вспомогательного аппарата.
Классификация государственных органов
.
№ 1 (в соответствии с ветвями власти
): 1) законодательные органы (парламенты: Федеральное собрание в России, Конгресс в США, Национальное собрание во Франции); 2) исполнительные органы (глава государства + правительство); 3) судебные органы; 4) органы прокуратуры.
Координирующую роль в системе государственного аппарата играют высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Это Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Верховный суд РФ. Главная координирующая роль в государственном аппарате принадлежит главе Российского государства – Президенту РФ.
№ 2. (в соответствии с исполняемыми функциями
): 1) экономические (Федеральное правительство, различные министерства, Центральный банк РФ, Государственное казначейство, органы государственной статистики и стандартов, налоговые инспекции, контрольно-ревизионные органы); 2) социальные (Министерство труда и социального развития, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования, службы занятости населения, дома инвалидов, дома престарелых, детские дома и дома ребёнка и др.); 3) правоохранительные (судебные органы, прокуратура, органы внутренних дел, исправительно-трудовые учреждения, Федеральная служба безопасности, санитарно-эпидемиологические инспекции).
2.2.
Государственные учреждения
.
Государственное учреждение
- а
ппарат государственного органа, оказывающий содействие его деятельности, но не обладающий властными полномочиями
.
Государственные учреждения
: образовательные и научно-исследовательские учреждения, библиотеки, почты, телеграфы, вокзалы, иные учреждения связи и транспорта.
Основное отличие государственных учреждений от органов государства
: результаты их деятельности выражаются не в принятии управленских решений, а в непосредственном создании материальных или духовных благ.
Государственное учреждение характеризуется
1) наличием штатного персонала сотрудников, являющихся государственными служащими; 2) внутренней структурой и субординацией; 3) сметой расходов, включаемой в соответствующий бюджет, 4) дисциплиной и правилами внутреннего распорядка; 5) наличием прав юридического лица; вхождением в соответствующую отраслевую систему с подчинением ее вышестоящему звену.
!!!
В широком смысле слова
государственными учреждениями являются органы исполнительной и судебной власти, осуществляющие соответственно управление и разрешение дел по своей сфере ведения, в том числе по обращениям граждан – любые министерства, комитеты, департаменты, суды, прокуратуры и т. д.
3.
Государственная служба
.
Государственная служба
– профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Государственная служба осуществляется на профессиональной основе и является для служащего основной деятельностью, требующей специальной профессиональной подготовки и квалификации.
В зависимости от полномочий
государственные служащие делятся на три вида
:
1) лица, занимающие должности, связанные с непосредственным исполнением полномочий государственного органа. Это президент страны, глава правительства, депутаты представительных органов, министры и др.;
2) лица, занимающие должности для непосредственного обеспечения полномочий вышеуказанных лиц: помощники, консультанты, советники;
3) лица, занимающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий этих органов: референты, специалисты, руководители структурных подразделений аппарата и др.
В разных странах действует разная система найма на госслужбу
.
Во Франции, например, госслужба – особая, отличная от других профессиональная деятельность. Она требует особых качеств и полной отдачи. Чиновник, назначенный на госслужбу, остаётся там всю свою трудовую жизнь, продвигаясь по ступенькам карьеры. Ему запрещено заниматься другой профессиональной деятельностью. Поэтому во Франции государственный аппарат стабилен.
В США, наоборот, действует открытая система найма госслужащих. В управленческой сфере развитых стран Западной Европы (ФРГ, Испания, Италия) занято примерно 6 – 7% всех работников. Среди них есть должностные лица (руководители, начальники), которые в силу занимаемой должности наделены большими, чем рядовые сотрудники, полномочиями. В отличие от должностных лиц высшего ранга (президентов, министров, депутатов) рядовые сотрудники (государственные служащие) не зависят от выборов и правительственных кризисов, и поэтому составляют стабильный костяк государственного аппарата. От профессиональных качеств госслужащих, соблюдения ими дисциплины, правовых и этических норм зависит как разработка, так и реализация политических решений, эффективность государственного управления.
4
.
Государственная служба в России
.
Государственная служба в России строится по номенклатурному принципу
. Подбор кадров производится в основном закрыто, открытые выборы – конкурсы – не проводятся. Согласно Закону «О государственной службе» (июль 2004 г.) граждане РФ, которые исполняют обязанности по государственной службе, получают денежное вознаграждение за счёт средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Государственная служба
– это профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти.
Деятельность госслужбы связана не с прямым (непосредственным) осуществлением полномочий государственных органов или высших должностных лиц, а с обеспечением этих полномочий. Например, в Администрации Президента РФ насчитывается около двух десятком управлений, в которых профессионалы подготавливают проекты президентских указов и распоряжений, материалы для ежегодных посланий и пр.
Госслужба включает 1) гражданскую, 2) военную и 3) правоохранительную. Государственные служащие осуществляют свою профессиональную деятельность на определённых должностях, включённых в соответствующие реестры – списки, содержащие перечень должностей госслужбы. Все должности подразделяются на категории. Внутри категорий предусматривается существование должностей различных групп и классных чинов. Высшим классным чином в России является действительный государственный советник первого класса. Самый низший чин – секретарь гражданской службы третьего класса. Человек, который ушёл с военной службы на гражданскую, будет иметь тот же ранг (категорию) и соответствующий оклад, пенсию и пр.
Законодательно закреплённые принципы госслужбы
: 1) признание и соблюдение прав человека; 2) профессионализм и компетентность.
5
.
Бюрократия
.
14.5.1. Государственное управление осуществляется
1) политическими руководителями и 2) чиновниками.
С деятельностью чиновничества связано понятие бюрократии. Чин
– служебное звание в государственном аппарате.
Бюрократия
(от франц
. bureau – бюро, канцелярия и греч
. kratos – власть, букв. господство канцелярии) – 1) это организация профессиональных государственных чиновников, предназначенная для квалифицированного исполнения общественной политики; 2) слой профессиональных управленцев, деятельность которых основана на разделении ролей и функций посредством чётких правил и процедур.
Макс Вебер рассматривал бюрократию как естественное и положительное явления. Он разработал классическую модель бюрократии, согласно которой политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, а вторые исполняют их.
Признаки бюрократии
(Макс Вебер
): 1) личная свобода и подчинение только служебному долгу; 2) наличие устойчивой служебной иерархии; 3) твёрдо определённая компетенция; 4) работа по контракту (на основе свободного выбора); 5) работа в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждение постоянными денежными окладами; 7) служба как единственная или главная профессия; 8) предвидит карьеру; 9) работа в полном «отрыве» от средств управления и без присвоения служебных мест; 10) соблюдение строгой служебной дисциплины и подконтрольность.
Бюрократия в этом смысле является скорее недостижимым идеалом, чем эмпирической реальностью. В обыденном сознании многих россиян бюрократия обычно связывается с такими негативными явлениями, как коррупция, взяточничество, формализм, бездушное отношение к людям и пр. Деятельность бюрократов не раз ярко и образно критиковали в своих художественных произведениях великие русские писатели (Гоголь, Салтыков-Щедрин). И в наши дни в среде чиновничества процветает коррупция, достигшая за последнее десятилетие небывалых размеров.
5.2
.
Коррупция
(от
лат
. corruptio – подкуп) – 1) это преступная деятельность в различных сферах общественной жизни, совершаемая чиновниками разных рангов в целях личного обогащения; 2) прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения.
5.3. Бюрократизм
– отрыв чиновничества от народа и превращение его в замкнутую касту, главным правилом которой становится собственное сохранение и воспроизводство.
В чём заключаются причины бюрократизма
?
1) Чиновники работают на постоянной основе. Они в отличие от должностных высшего ранга (президентов, депутатов, министров) не зависят от выборов. Постоянство корпуса бюрократии может вести к порокам – снобизму, формализму, инертности.
Талкотт Парсонс
: дисфункции бюрократии
– перенос чиновниками акцента с целей организации на её средства, в результате чего средства управления – иерархия, дисциплина, инструкции и т.п. – превращаются в самоцель.
2) Чиновник является экспертом определённого профиля. Он накапливает большой объём информации и опыт работы. Большинство политиков знают главным образом то, что им сообщают чиновники. Поэтому чиновники становятся скрытыми, негласными политиками.
3) Бюрократия зачастую вступает в тесный контакт с различными социальными группами (предпринимателей, финансистов). Если бюрократия попадает под влияние этих групп и контролируется ими, то возникают олигархические явления.
6
. Закон Паркинсона
.
Государственный аппарат в России чрезвычайно раздут и трудно управляем. Неоднократно предпринимались попытки сократить его, но численность чиновников только растёт, с 882 тысяч в 1993 г. до более миллиона в настоящее время.
Закон Паркинсона
– эмпирический закон, гласящий, что любая работа увеличивается в объёме, чтобы заполнить всё отпущенное на неё время. Сформулирован историком Сирилом Норткотом Паркинсоном в его сатирической статье, напечатанной в британском журнале «The Economist» в 1955 году и позднее издан вместе с его другими статьями в книге «Parkinson’s Law: The Pursuit of Progress» (1958).
7
. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в РФ
.
7.1. Законодательная власть
.
Федеральное собрание
– парламент Российской Федерации – является законодательным органом Российской Федерации.
Парламент Российской Федерации имеет двухпалатную структуру: Федеральное собрание
= 1) Совет Федерации
+ 2) Государственная Дума
.
Полномочия Государственной Думы
:
1) выдвижение законопроектов и их утверждение;
2) утверждение бюджета;
3) дача согласия президенту на назначение главы правительства;
4) решение вопроса о доверии правительства;
5) назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка;
6) назначение на должность и освобождение от должности председателя Счётной палаты;
7) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;
8) объявление амнистии;
9) выдвижение обвинения против президента для отрешения его от должности.
Полномочия Совета Федерации
:
1) разработка законопроектов;
2) одобрение законопроектов, принятых ГД;
3) решение вопроса о возможности использования вооружённых сил за пределами страны;
4) назначение выборов Президента;
5) назначение на должности судей КС, ВС, ВАС;
6) назначение на должность и освобождение от должности генерального прокурора РФ;
7) утверждение указов Президента о введении чрезвычайного и военного положений;
8) утверждение изменений границ между субъектами РФ.
7.2. Исполнительная власть
.
Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти. Правительство возглавляет его председатель. В состав правительства входят также заместители председателя правительства (вице-премьеры), федеральные министры.
Полномочия Правительства РФ (ст. 114)
:
1) разработка бюджета;
2) обеспечение единой финансовой, кредитной и денежной политики РФ;
3) проведение единой политики в культуре, науке, образовании, здравоохранении;
4) управление федеральной собственностью;
5) защита прав и свобод, собственности, охрана правопорядка;
6) обеспечение обороны страны, государственной безопасности, внешняя политика РФ.
7.3. Судебная власть
.
Судебная защита в РФ осуществляется всеми судами, создание которых предусмотрено Конституцией и Федеральным конституционным законом «О судебной системе в Российской Федерации»:
1) суды общей юрисдикции (Верховный суд РФ, верховные суды республик, входящих в Федерацию, областные суды, суды автономных областей, автономных округов, Московский и Санкт-Петербургский городские суды, районные (городские) суды);
2) арбитражные суды (Высший арбитражный суд, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ), рассматривающие споры, возникающие в процессе предпринимательской и иной экономической деятельности;
3) конституционные суды (РФ и некоторых субъектов Федерации).
8
. Институт президентства
.
Правовой статус Президента РФ установлен Конституцией РФ.
Согласно статье 80 президент
:
1) глава государства;
2) гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованную работу органов государственной власти;
3) определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
4) обладает неприкосновенностью, может быть отрешён от должности лишь за измену Родине или иное тяжкое преступление.
Приступает к исполнению своих полномочий с момента принесения присяги (ст. 92).
Одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд.
Полномочия Президента РФ
:
1) 84 ст.: реализация законодательной
власти (назначение выборов Государственной Думы и её роспуск, назначение общенационального референдума, подписание и обнародование федеральных законов, обращение к ФС с ежегодными посланиями);
2) 83 ст.: реализация исполнительной
власти (назначение и освобождение от должности членов правительства РФ, полномочных представителей Президента РФ в территориальных округах, дипломатических представителей, а как Верховный Главнокомандующий назначает и освобождает высшее командование Вооружённых сил РФ);
3) реализация судебной
власти: представляет СФ кандидатуры для назначения на должности судей КД РФ, ВС РФ, ВАС РФ, кандидатуру Генерального прокурора, назначает судей других федеральных судов.
Иные полномочия:
1) вводит чрезвычайное положение;
2) награждает государственными наградами;
3) осуществляет помилование.
Полномочия Президента могут быть прекращены досрочно в случае его добровольной отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Выборы Президента должны состояться не позднее трёх месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ.
§ 1. Понятие и элементы властного полномочия
Одной из отличительных черт публично-правовой деятельности является участие в ней субъектов с властными полномочиями. Любой вид организованного воздействия, будь то функционирование государственной власти, управления или самоуправления, связан с отношениями «команда – подчинение». Конечно, это упрощенная схема публично-правовых отношений, но она точно выражает их смысл и природу. Властвование, повеление всегда означают, что одна сторона отношений вправе и реально в состоянии обеспечить поведение другой стороны в нужных рамках. Способность определять поведение последней предопределяется двумя факторами: выражением публичного интереса и осуществлением властного полномочия.
Разумеется, публичный интерес далеко не всегда предполагает использование только властных полномочий. Применяется, как будет показано ниже, много других средств его реализации. Но в любом случае именно наличие властных полномочий обеспечивает эффективность всех средств выражения публичного интереса, служит его пружиной, организующим началом как самой публично-правовой деятельности, так и других видов деятельности – экономической, социальной, школьной, экологической и т.д.
Генетические корни властного полномочия уходят в природу государственной власти, которая как бы материализуется в огромном множестве властных актов и деяний, раскладывается на общие и конкретные веления, которые формируют и выражают их носители. Субъекты властных отношений всегда выступают субъектами публично-правовых отношений. Но не всегда объемы прав последних совпадают с объемом властных полномочий, которые присущи органам государства. Это своего рода первичные властные полномочия. И государственная власть в лице своих органов и с помощью права определяет границы, меру и объем властных полномочий других субъектов – общественных организаций, органов самоуправления и др. Для них властные полномочия являются вторичными, производными от полномочий органов государственной власти.
Властное полномочие, с одной стороны, является прямым выражением государственного властвования, с другой – служит специфическим признаком государственного органа, аппарата государства в целом.
В трудах Лаванда, Г. Еллинека, Н.М. Коркунова, М.М. Ковалевского и других отчетливо выявлена природа властвования как осуществления признанной принудительной власти. Само властвование не сводится к разовым актам. Это длящийся процесс, состояние установившееся, признанное, мирное, означающее со стороны властвующего признанное право на власть и повеление, со стороны подвластных – добровольное в общем ему подчинение. Для русской государствоведческой мысли конца XIX – начала XX в. подобные взгляды были типичны.
Абстракция государственного властвования связывается с реальностью его воплощения. Теория дает возможность понять, как государство осуществляет свою власть через органы. А. И. Елистратов писал в 20-х гг., что государство может олицетворять в своих органах определенные взаимно расчлененные проявления своего существа. Выступая субъектом прав, государство передает множество компетенции своим органам. При всей противоречивости волевых актов органов они призваны в своей совокупности выражать государственную волю. Для этого им передаются административные полномочия. И все административные учреждения различаются, по его мнению, по составу, компетенции и порядку деятельности. Компетенция определялась как единство их обязанностей и прав .
Указанная позиция оказалась довольно устойчивой, хотя смешение понятий «компетенция», «права и обязанности», «предметы ведения» и «полномочия» создавало трудность в правотворческой и правоприменительной деятельности. Наиболее фундаментальной разработкой указанных проблем в 50-х гг. явилась книга Ц.А. Ямполъской «Органы советского государственного управления в современный период» . В книге даны точные характеристики органа советского государства как его составной части, решающей стоящие перед государством задачи и выполняющей его функции, наделенной для
Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 137
этого властным полномочием, обладающей соответствующей компетенцией, имеющей определенную структуру и характеризующейся правовым характером связей, соединяющих личный состав органа в единое целое.
Властное полномочие выделено как и один из специфических признаков государственного органа и охарактеризовано как особая форма организующей деятельности государства. Оно складывается, в свою очередь, из связанных между собой элементов. К их числу отнесены: издание государством велений – правовых актов, обязательных для всех граждан и должностных лиц, защита этих велений от нарушений при помощи принудительной силы государства, обеспечение выполнения велений государства мерами воспитания, убеждения, поощрения, материальное обеспечение выполнения государственных велений путем распоряжения единым фондом государственной собственности.
Приведенные характеристики властного полномочия оказались весьма устойчивыми и широко применялись в научной литературе и правовой практике 50–70-х гг. Причем они применимы к властному полномочию в широком смысле, и к органу государственной власти, и к органу государственного управления, и к судебно-прокурорским органам . С их помощью можно разграничивать столь важные понятия, как государственный орган, предприятие, учреждение и организация, связывая властные полномочия только с деятельностью администрации последних. (Между тем в цивилистической литературе были попытки рассмотрения предприятия как органа государства, как организованного государством коллектива рабочих и служащих во главе с ответственным руководителем .)
Не менее существенно для правотворческой и правоприменительной практики найти границы размежевания и совпадения понятий «компетенция», «функции» и «полномочия». Б.М. Лазарев разработал теоретические основы компетенции органа, характеризуя ее как систему полномочий органа по осуществлению государственной власти. Компетенция включает в себя обязанность (перед государством) и право (по от-
Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 138
ношению к управляемым объектам) выполнять определенные функции (планирование, регулирование, контроль и др.). Подчеркивается, что управленческие функции и управляемые объекты не являются сами по себе элементами компетенции, поскольку главное в ней составляют права и обязанности осуществлять указанные в законе функции применительно к определенным объектам .
В ряде научных трудов сделан акцент на функциях управления, а разработанный классификатор функций позволяет связывать наборы полномочий с выполнением управленческих задач, функций, подфункций и операций . И все-таки более распространенной является оценка компетенции как совокуп-ностй властных полномочий, с указанием подведомственности.
Итак, что же такое властное полномочие? Властное полномочие есть обеспеченное законом ориентирующее требование уполномоченного субъекта определенного поведения и действий, обращенное к физическим и юридическим лицам.
Здесь важно выделить несколько элементов Во-первых, наличие уполномоченного субъекта, т.е. органа, организации или должностного лица. Представляя официально государственную власть и выполняя возложенные на них задачи и функции, эти субъекты наделены правами и иными средствами выражать и проводить в жизнь государственные интересы Именно для их реализации они обладают набором властных полномочий.
Во-вторых, властное полномочие представляет собой повеление (команду, требование), обращенное к другой стороне публично-властных отношений Это своего рода команда, выраженная как юридический императив. Нельзя ослушаться или отступить от требований, связанных с выполнением властных полномочий. Их нужно исполнять добросовестно и последовательно. В публично-правовых отношениях субъект властных полномочий вправе требовать от другой стороны должного поведения или действий Его властные веления поддерживаются другими аналогичными субъектами государства в целом. За неисполнение велений следуют санкции, меры ответственнос-
Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 139
ти, применяемые этим органом или другим органом (судом, вышестоящим органом, контрольно-надзорной инспекцией и т.д.).
В-третьих, обеспечение властного полномочия законом. Здесь выделяется элемент, который раскрывает его источник, т.е. закон. Закрепление и регламентация властных полномочий в законодательстве означает их связанность правом Властные полномочия регулируются прежде всего в конституциях и законах. Наиболее полный их набор содержится в статутных законах и иных актах типа положений об органах. Закон препятствует произвольному, субъективному пониманию и применению. Усмотрение должностных лиц имеет свои легальные пределы, очерчивая в то же время для них сферу самостоятельных решений и действий .
Сами требования облекаются в правовую форму. Придание им нормативного характера связано с принятием субъектом властных полномочий правовых актов, обязательных для исполнения Издаются нормативные акты для введения правил подведения длительного действия и индивидуальные акты для решения конкретных задач и оперативного распорядительства.
В-четвертых, для властного полномочия характерно прочное обеспечение. Речь идет о системе гарантий, способствующих реализации полномочий и устойчивой деятельности органов и лиц.
Гарантии властных полномочий весьма разнообразны и включают в себя:
а) наличие кадров служащих и работников в широком смысле, которые способны правильно оценить ситуацию, принять верные решения и выполнить другие управленческие действия. Профессиональная квалификация кадров имеет первостепенное значение, ибо только высокий профессионализм гарантирует высокий уровень властвования и управления. К сожалению, на практике немало случаев осуществления властных полномочий на низком уровне из-за невысокого уровня кадров, как принимающих решения, так и реализующих их,
б) выделение материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для осуществления властных полномочий. Государственные органы и должностные лица обладают, с одной
Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 140
стороны, сооственными материально-техническими средствами (здание, помещение, оргтехника, средства связи и т.д.) и материальными, денежными и иными ресурсами, выделяемыми для решения управленческих и иных задач, – с другой.
в) возможность применения принуждения для реализации властных полномочий. Принуждение – одно из наиболее специфических элементов властных полномочий, поскольку в нем выражается принудительное воздействие на адресатов. Оно может выражаться в способах жесткого понуждения к выполнению определенных действий или воздержанию от запрещаемых действий. Например, снятие с должности руководителя и назначение нового лица, отмена или приостановление актов, принятие решений вопреки воле их адресатов, изъятие или перераспределение бюджетных средств, ресурсов, упразднение и реорганизация органов и организаций.
Принуждение связывается с возможностью применения санкций и мер ответственности к лицам, не -выполняющим властные требования. Как известно, существует дисциплинарная, административная, материальная, экономическая, уголовная ответственность. Так, в связи с ростом преступности в июле 1994 г. в Уголовный кодекс внесены изменения. Они касались института необходимой обороны, преступлений, совершенных группой лиц по предварительному сговору или организованной группой. Запрещен выпуск в обращение должностными лицами органов власти субъектов Федерации любых денежных знаков, отличающихся от официальной денежной единицы. Введена статья о незаконных сделках с валютными ценностями и исключена статья о нарушении правил о валютных операциях.
Добавим политико-управленческую ответственность в виде реорганизации органов, снятия с должности руководителей, отзыва депутатов.
Приведем два примера. 22 апреля 1994 г. Государственная Дума приняла постановление «О выборах в Санкт-Петербургское Городское Собрание». Выражая озабоченность результатами выборов в Санкт-Петербургское Городское Собрание, которые не привели к избранию указанного органа представительной власти, а также имевшими место нарушениями избирательных прав граждан, принимая во внимание Обращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об обеспечении избирательных прав граждан при
Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 141
выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления от 25 февраля 1994 г., Государственная Дума постановила обратиться в прокуратуру Российской Федерации и к Центральной избирательной комиссии с предложением рассмотреть вопрос о соблюдении законодательства и выполнении судебных решений мэром города Санкт-Петербурга при выборах в Санкт-Петербургское Городское Собрание в марте 1994 г.
Предложено Президенту Российской Федерации пи результатам рассмотрения указанного вопроса принять необходимые меры в отношении должностных лиц города Санкт-Петербурга.
22 июня 1994 г. Государственная Дума приняла постановление «О защите конституционных прав и свобод граждан при осуществлении мер по борьбе с преступностью». В нем отмечается, что подписанный 14 июня 1994 г. Президентом Российской Федерации Указ «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», предусматривая меры по борьбе с организованной преступностью, во многом, и без достаточных основании, ограничивает конституционные права и свободы граждан – равенство их прав перед законом и судом, право на личную неприкосновенность и другие – и находится в прямом противоречии со статьями 4, 10, 17, 19, 22, 30, 50, 55 Конституции Российской Федерации, а также с целым рядом статей действующего Уголовно-процессуального кодекса РСФСР. Тем самым дезорганизуется система правосудия. В связи с этим и учитывая, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью и не могут быть ограничены, обращено внимание Верховного Суда Российской Федерации на необходимость при рассмотрении конкретных уголовных дел соблюдения Конституции Российской Федерации и действующего законодательства.
Подтверждено: нормы уголовно-процессуального законодательства продолжают действовать в Российской Федерации в полном объеме.
Комитетам Государственной Думы поручено представить на рассмотрение Государственной Думы проекты федеральных законов: «О борьбе с организованной преступностью», «О борьбе с коррупцией», «О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству», «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», «Об органах контрразведки Российской Федерации», «О чрезвычайном по-
Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 142
ложении», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О государственной службе».
Таковы основные характеристики властного полномочия Поясним еще один важный аспект, а именно природу и смысл самих полномочий. В законодательстве нередко закрепляются отдельно права и обязанности органа, часто используется понятие «полномочие» как слитное. Следует ли резко различать эти понятия? Ученые-юристы рассматривают полномочия органа как права, которые он обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах. Орган получает возможность самостоятельной оценки ситуации и принятия решений и осуществления управленческих действий Правообязанность лучше всего выражает связь прав и обязанностей, поскольку права Предоставляются субъекту публично-властных отношений для обязательной реализации. Если гражданин может не воспользоваться своими правами, то властный субъект не должен предавать их забвению. Он обязан осуществляв предоставленные ему права для обеспечения и защиты публичных интересов. И в этом смысле понятие «полномочие» субъекта точнее выражает органическое единство возложенных на него прав и обязанностей и полнее характеризует отношения субъектов
Статус государственных служащих, включая руководителей разных уровней и должностных лиц, предполагает четкое определение их обязанностей и прав, оснований и видов ответственности. Кроме КЗоТ имеются и специальные правовые акты, например Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1933 г. Готовятся законы о государственной службе, муниципальной службе.
Назовем основные обязанности государственных служащих. Это: осуществление полномочий в пределах предоставленных прав и в соответствии с должностными обязанностями; исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, за исключением явно незаконных; поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения должностных полномочий; соблюдение служебного распорядка и норм служебной этики; сохранение государственной, служебной и иной охраняемой законом тайны
Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 143
Служащий несет ответственность за правомерность своих действий, за неисполнение и ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей
Ввиду значимости властных полномочий повышенные меры ответственности служащих государственных и муниципальных органов и особенно должностных лиц приобретают дополнительный смысл. Соблюдение государственной дисциплины и иерархических распорядков работы как общее требование сочетается со строгой ответственностью каждого служащего за принятие и непринятие решений, за действия и бездействие Своего рода предупредительное воздействие подобных средств не исключает строгих «наказательных» мер вплоть до снятия с должности .
Думается, по этой же причине постоянно обсуждается вопрос об ответственности носителей властных полномочий – должностных лиц. Мера их усмотрения – широка, социальная значимость полномочий – очевидна, высокая степень ответственности – бесспорна. Есть нормы конституционного, административного, трудового, экологического законодательства о высокой ответственности должностных лиц. В Уголовном кодексе содержатся статьи, регулирующие составы должностных преступлений – злоупотребление служебным положением, превышение власти или служебных полномочий и др.
И не случайно в первой половине 1994 г. в Государственной Думе при рассмотрении законопроектов о борьбе с коррупцией и о государственной службе было уделено внимание пределам ответственности должностных лиц. В частности, предлагалось установить, что за правонарушения, связанные с коррупцией, несут ответственность и лица, уполномоченные на выполнение государственных функций Обсуждался вопрос о том, какова их ответственность в случае передачи части своих функций.
Уместно заметить, что в зарубежных государствах более четко и дифференцирование, чем у нас, регулируются «категории ответственности» должностных лиц и находящиеся на верхней ступени иерархической пирамиды не могут произвольно уходить с должности, а обязаны отчитываться о результа-
Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 144
тах деятельности. В США Закон «О реформе гражданской службы»; (1978 г.), «Кодекс этики правительственной службы» (1958 г.) поддерживают высокий уровень ответственности должностных лиц и государственных служащих.
Как мы видим, понятие «властные полномочия» служит ярким отличительным признаком публичной деятельности в обществе. В них отчетливо выражается статус, особенность организации и функционирования их носителей, соответствующих субъектов, и прежде всего органов государства и должностных лиц.