А. В. СИГАРЕВ

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Курс лекций

для студентов всех форм обучения

по направлению подготовки 38.04.04 Государственное и муниципальное управление

степень: магистр

программа: Управление государственными и муниципальными финансами; государственное и муниципальное управление в субъекте РФ

Новосибирск, 2016

Издается в соответствии с планом учебно-методической работы СИУ-филиала РАНХиГС

Рецензенты:

Осипов А.Г. - заведующий кафедрой правовых и социальных наук Сибирского университета геосистем и технологий, доктор исторических наук, профессор;

Маркеев А.И. - профессор кафедры конституционного и муниципального права СИУ - филиала РАНХиГС, к.ю.н, доцент.

Сигарев, А. В. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления: курс лекций. / А.В.Сигарев; СИУ-филиал РАНХиГС. - Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2016.

В курсе лекций рассматриваются основные вопросы правового регулирования государственного и муниципального управления: понятие государственной власти и государственного управления, принципы правового регулирования государственного и муниципального управления, система источников правового регулирования государственного и муниципального управления. Подробно рассматривается правовое регулирование деятельности Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, судебной власти, органов Прокуратуры РФ, а также органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Предназначен для студентов магистратуры всех форм обучения по направлению подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление».

ПРЕДИСЛОВИЕ.. 6

ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ.. 8

РАЗДЕЛ I. 11

Введение в правовое обеспечение государственного и муниципального управления 11

ГЛАВА 1. Предмет, принципы, система и источники правового обеспечения управленческой деятельности. 11

1.1. К вопросу о понятии государственного управления 11

1.2. Государственное и муниципальное управление как предмет правового регулирования 14

1.3. Система источников правового регулирования государственного и муниципального управления 20

1.4. Принципы правового регулирования государственного и муниципального управления 31

ГЛАВА 2. Основы правового регулирования деятельности государственных органов 45

2.1. Понятие и признаки государственной власти. 45

2.2. Понятие и признаки государственного органа. 47

2.3. Правовой статус государственного органа. 50

2.4. Система государственных органов в России. 53

ГЛАВА 3. Понятие, принципы, система и формы местного самоуправления в РФ 61

3.1. Понятие и политико-правовая природа местного самоуправления 61

3.2. Источники муниципального права. 67

3.3. Правовые основы муниципальной демократии. 75

3.4. Правовой статус органов местного самоуправления 89

ГЛАВА 4. Понятие, принципы и виды государственной службы в РФ. Муниципальная служба в РФ 101

4.1. Понятие и признаки государственной службы.. 101

4.2. Служебное право: понятие, источники, система. 105

4.3. Правовое регулирование государственной гражданской службы 109

4.4. Правовое регулирование муниципальной службы.. 112

РАЗДЕЛ II. 122

Основные институты государства и права в правовом обеспечении государственного и муниципального управления. 122

Глава 5. Президент РФ и главы субъектов РФ в системе государственного управления 122

5.1. Правовой статус Президента РФ как главы государства 122

5.2. Порядок избрания Президента РФ.. 124

5.3. Полномочия Президента РФ, его взаимоотношения с иными органами государственной власти 128

5.4. Прекращение полномочий Президента РФ.. 137

5.5. Правовой статус глав субъектов РФ.. 142

Глава 6. Законодательная власть в системе управления государством. 150

6.1. Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации 150

6.2. Правовой статус Государственной Думы.. 153

6.3. Правовой статус Совета Федерации. 157

6.4. Основы федерального законодательного процесса. 159

6.5. Законодательные органы субъектов Российской Федерации 163

ГЛАВА 7. Исполнительная власть в системе управления государством 168

7.1. Понятие и виды органов исполнительной власти. 168

7.2.. Правовое положение Правительства РФ в системе исполнительной власти 171

7.3. Федеральные органы исполнительной власти. 174

7.4. Органы исполнительной власти субъектов РФ.. 180

ГЛАВА 8. Суд и прокуратура в системе управления государством 186

8.1. Судебная власть и правосудие. 186

8.2. Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции. Судебный департамент при Верховном Суде РФ 189

8.3. Арбитражные суды.. 193

8.4. Конституционный Суд РФ.. 194

8.5. Правовой статус судей. 199

8.6. Прокуратура. 201

ПРЕДИСЛОВИЕ

Данный курс лекций представляет собой попытку в достаточно краткой форме раскрыть очень обширную тему правового обеспечения государственного и муниципального управления. Причем государственное управление в данном случае понимается в самом широком смысле - как деятельность всех органов и звеньев в системе публичной власти.

Государственное и муниципальное управление в России осуществляется целой системой органов, разделенных на ветви и уровни. Порядок формирования и деятельности каждого органа, его компетенция регулируется отдельным нормативным правовым актом, а нередко и несколькими такими актами. В этой связи данный курс лекций очень насыщен правовым материалом, он базируется на изучении нескольких десятков законов и подзаконных актов.

Более того, в представленном издании широко используются акты Конституционного Суда РФ, поскольку без них невозможно полное раскрытие темы. В актах Конституционного Суда РФ дается толкование многих конституционных принципов и норм, дается ответ на многочисленные спорные вопросы правотворчества и правоприменения.

С учетом того, что данный курс лекций адресован магистрантам и предполагает углубленное изучение материала, в издании затрагиваются различные проблемные вопросы. По ним автор высказывает свою точку зрения, но не навязывает ее, а предлагает читателям подумать и сформулировать свое мнение.

Данное учебное пособие не никоим образом не претендует на исчерпывающее изложение всего теоретического и юридического материала по теме, это было бы невозможно даже в рамках целой монографии. Как известно, чем шире предмет исследования, тем более поверхностно его изучение. Это пособие является скорее отправной точкой для дальнейшего изучения проблематики государственного и муниципального управления, своего рода «дорожной картой», на которой обозначены основные ориентиры.

В тексте курса лекций читатель встретит многочисленные отсылки к нормативным правовым актам. Это сделано специально для того, чтобы ориентировать обучающихся на изучение первоисточников. Для более полного и качественного изучения дисциплины необходимо обращаться непосредственно к изучению соответствующих правовых актов. Кроме того, после каждой главы содержится список основной и дополнительной литературы, к этим источникам тоже следует обращаться для более полного изучения темы.

Нужно учесть, что законодательство нашей страны постоянно меняется. Принимаются новые нормативные акты вместо ранее действовавших, вносятся многочисленные поправки. Данное пособие написано с учетом законодательства по состоянию на 1 мая 2016 года. С учетом возможных дальнейших изменений, читателю рекомендуется самостоятельно использовать компьютерные правовые базы «Гарант», «Консультант», «Кодекс», в которых нормативные правовые акты представлены в актуальной редакции.

При работе с данным курсом лекций рекомендуем придерживаться определенной последовательности действий. Прежде всего, нужно ознакомиться с изложенным в соответствующей главе лекционным материалом. Затем, для углубления знаний, следует изучить дополнительно рекомендованную литературу и нормативные правовые акты. После изучения каждой темы необходимо ответить на контрольные вопросы. Если при ответе на них возникли затруднения, следует вернуться к соответствующему разделу темы и более внимательно его изучить.

ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ

Цель дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» состоит в формировании компетенций конструктивного взаимодействия с гражданами и институтами гражданского общества, другими организациями, способности и готовности к диалогу на основе ценностей гражданского демократического общества, владения технологиями управления персоналом и кадрового аудита, умения вырабатывать решения, учитывающие правовую и нормативную базу.

Для этого решаются следующие задачи:

Изучение государственного и муниципального управления как правового феномена, своеобразия форм организации власти народа, содержания государственных и муниципальных правовых отношений;

Представление важнейших принципов, сущности, содержания и форм основ правового обеспечения административной деятельности (менеджмента) в Российской Федерации;

Раскрытие сущности и своеобразия местного самоуправления как формы организации власти народа, соотношения власти местного самоуправления (муниципальной власти) и государственной власти;

Развитие студентами навыков толкования и применения законодательства в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц;

Приобретение навыков применения судебной, административной и хозяйственной практики в области менеджмента, принятия на их основе правовых решений и совершения иных юридических действий в точном соответствии с законом, а также установления фактов правонарушений, определения меры ответственности, наказания виновных и восстановления нарушенных прав.

Дисциплина «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» относится к базовой части профессионального цикла (М2.Б), предназначенной для магистрантов, обучающихся по направлению подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление».

Изучение данной учебной дисциплины осуществляется после изучения «Правоведения» («Право») и призвана закрепить у студентов уже полученные навыки логического мышления, умения выявлять закономерности и особенности государственно-правового и экономико-правового процесса, государственного воздействия на экономику, правовое обеспечение управленческой деятельности и процессов администрирования, причинно-следственные связи, закладывает основы мировоззрения, формирует профессиональное правосознание и гражданскую позицию.

«Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» также логически связано с другой дисциплиной - «Правовые основы Российского государства», изученной на первой ступени высшего профессионального образования по различным направлениям бакалавриата, и в процессе изучения которой формировались основные общекультурные компетенции, направленные на овладение культурой мышления, способностью к анализу и синтезу.

Входные знания являются базой для дальнейшего углубленного изучения права, понимания закономерностей и причинно-следственных связей, выработки умения анализировать факты и прогнозировать последующее развитие отечественного законодательства. Необходимость и значимость изучения данной учебной дисциплины обусловлена как теоретическими, так и практическими факторами. Для решения тех сложных и масштабных задач, которые стоят в настоящее время, и буду стоять в течение всего обозримого будущего перед отечественными управленцами, требуются не только глубокие знания и умение профессионально работать на основе позитивного права, но и способность ориентироваться в многообразии институтов публичной власти в современном мире, с реализацией деятельности которых руководители неизбежно вступают в различного рода взаимосвязи.

Изучение правового обеспечения государственного и муниципального управления помогает глубже познать свою национальную правовую систему, способствует не только расширению общего кругозора выпускника соответствующего профиля магистратуры, но и выработке критического подхода к различным явлениям правовой жизни, умение видеть тенденции правового развития в рамках не только собственной правовой системы РФ, но и основных правовых систем современности.

РАЗДЕЛ I.

Введение в правовое обеспечение государственного и муниципального управления

Учебник предназначен для формирования у студентов целостного представления о современном состоянии системы правового обеспечения государственного и муниципального управления, знаний действующего законодательства в указанной сфере, а также навыков его анализа и применения.
Содержание учебника соответствует актуальным требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования.
Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям «Государственное и муниципальное управление «Юриспруденция», «Политология» слушателей курсов повышения квалификацию государственных и муниципальных служащих, а также широкого круга граждан, интересующихся путями совершенствования системы правового обеспечения государственного и муниципального управления.

Объект, предмет, методы, цели и задачи учебной дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления».

Предмет любой дисциплины определяется кругом тех основных вопросов и проблем, которые изучаются в ее рамках. Предметом изучения учебной дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» являются действующее российское законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере государственного и муниципального управления, правоприменительная практика в изучаемой сфере, а также доктринальные положения о правовом обеспечении государственного и муниципального управления. В связи с этим мы разделяем научную позицию Р. А. Ромашова, отмечающего, что «при помощи норм права регулируются наиболее важные общественные отношения. Поэтому правила, закрепляемые при помощи норм, являются общезначимыми». Как видим, автор четко поясняет свое понимание того, что наиболее важные общественные отношения являются предметом правового регулирования. Объект, предмет, методы, цели и задачи учебной дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления».

Любая учебная дисциплина имеет свой объект и предмет изучения. Объект показывает, что изучает данная дисциплина. Объектом изучения рассматриваемой учебной дисциплины являются общественные отношения, связанные с формированием системы правового обеспечения государственного и муниципального управления, ее состояние и тенденции развития.

Бесплатно скачать электронную книгу в удобном формате, смотреть и читать:
Скачать книгу Правовое обеспечение государственного и муниципального управления, Осейчук В.И., 2016 - fileskachat.com, быстрое и бесплатное скачивание.

• Гражданское право, Методические указания, Асташкин Р.С., 2019
• Налоговые споры, Проблемы, анализ, решение, Караханян С.Г., Баталова И.С., 2008
• Введение в систему математического образования России, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», Лебедева С.В., 2014

Государственное управление, как уже говорилось, может быть исследовано с различных точек зрения: исторической, политологической, экономической, организационной, психологической, социологической, этической и др. С юридической - это достаточно сложная система правовых отношений, складывающихся между государством и обществом, органами государственной власти и гражданами, должностными лицами, государственными служащими и населением. Именно эта система правоотношений в данном случае нас интересует в первую очередь, ибо говорить о правовом обеспечении государственного управления вне исследования правовых государственно-управленческих отношений невозможно. Это будет беспредметный разговор.

Не следует также отождествлять понятия «правовые основы государственного управления», «правовое обеспечение государственного управления», «правовое регулирование государственно-управленческих отношений», «механизм правового регулирования государственного управления». Они близки по смыслу, тесно связаны между собой, но по ряду позиций все-таки существенно различаются.

Правовые основы - это совокупность принципов, норм и институтов, определяющих содержание правового регулирования определенного круга общественных отношений.

Правовое обеспечение - базовый ресурс государства. В широком смысле - это а) создание правовой базы для функционирования того или иного субъекта правоотношения, б) оказание соответствующих правовых услуг тому или иному субъекту; в) научное и кадровое обеспечение юридической работы по определенному направлению.

Правовое регулирование - это воздействие государства на общественные отношения посредством издания соответствующих правовых норм и индивидуальных правовых предписаний, исполнение которых обеспечивается не только организационно, но и государственным принуждением. Его методы - а) централизованное, императивное регулирование, при котором субъективные права и юридические обязанности жестко предопределяются законом, и б) децентрализованное, диспозитивное, при котором нормы закона применяются, если иное не установлено договором равноправных субъектов.

Эффективность правового регулирования - это мера позитивного воздействия права на поведение и деятельность субъектов правовых отношений, которая воплощается в конкретных социальных изменениях, которые произошли в результате реализации соответствующих норм права и правовых институтов.

Механизм правового регулирования - система (совокупность) правовых средств, с помощью которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения. Механизм включает в себя правовые нормы; правовой статус юридических и физических лиц; юридические факты, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений; правовые гарантии и формы юридической ответственности; правосознание, правовые установки и мотивы.

А теперь остановимся на вопросах правового регулирования государственного управления более конкретно. Правовое регулирование государственно-управленческой деятельности - это юридическая функция государства, реализуемая в процессе его воздействия на общественные отношения и посредством которой деятельность субъектов этих отношений приводится в соответствие с требованиями, дозволениями и запретами, содержащимися в нормах права. Легитимность и обязательность исполнения установленных требований поддерживается обществом, обеспечивается авторитетом власти и ее непререкаемым правом на применение (в случае необходимости) принудительной силы.

Правовое регулирование представляет собой единство трех аспектов - социологического, нормативного и организационно-практического.

Социологический аспект заключается в том, что такое регулирование начинается тогда, когда назревшая общественная потребность нуждается в правовом упорядочении, когда общество самостоятельно, без помощи государства не в состоянии реализовать эту потребность, когда в сознании людей сформировалось убеждение в необходимости правового разрешения проблемы. Государство же, осознав эту проблему, принимает соответствующее решение и предпринимает соответствующие организационно-управленческие усилия по его реализации.

Сердцевину правового регулирования составляет его нормативный аспект. Это «воздействие правовых норм и индивидуальных правовых предписаний на общественные отношения». Цель же такого регулирования - защита законных интересов субъектов государственно-управленческих отношений, оптимизация управленческой правоприменительной, правоохранительной практики и воспитательной деятельности, обеспечение неотвратимости ответственности тех, кто нарушает законы.

Многое зависит и от того, как сформулированы юридические нормы, насколько они ясны, точны и обоснованы. Являются ли они надуманными, бюрократически-умозрительными или нормами реального действия. Причем, не важно, нравятся они кому-то или нет, будут ли исполнители ими руководствоваться добровольно или в принудительном порядке. Эффективность правового регулирования определяется только их практической реализуемостью, реальным влиянием на сознание, поведение и деятельность людей.

Предметное содержание такого регулирования составляет правовое закрепление целей, функций, принципов и других социально-правовых институтов государственного управления; упорядочение государственно-управленческих отношений по их уровню, направленности, внутреннему содержанию и внешним проявлениям; юридическое определение средств, форм, методов, стадий, процедур, операций и других элементов, характеризующих государственно-управленческую деятельность.

Структурировать тематику правового регулирования можно по разным основаниям.

По уровню управленческих отношений правовому регулированию подвергаются: а) отношения между государством (его органами), различными социальными сообществами (социальными группами, коллективами, производственными единицами) и гражданами; б) отношения внутри государства, между его органами и учреждениями по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений и др.; в) отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.

По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне - на основе норм федерального законодательства, и на региональном - на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.

По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы публичного права, регулирующие отношения, основанные на властных полномочиях одной стороны и подчинении другой. Это нормы международного, конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, уголовного, арбитражного права. Субсидиарно это регулирование обеспечивается нормами некоторых отраслей частного права, например, трудового, предпринимательского, земельного и жилищного.

Конституционное право закрепляет базовые принципы правового регулирования основных сфер общественной жизни - основы общественного и государственного строя, конституционного устройства государства и его политики, экономики, социальных отношений, положения личности в обществе, компетенцию высших органов государственной власти и порядок их формирования, принципы построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуру, полномочия и организационные формы их деятельности.

Административное право регулирует отношения в сфере государственного и муниципального управления. Нормы административного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граждан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры административной ответственности.

Финансовое право регулирует отношения в области денежно-финансовых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе. Это отрасль права, состоящая из норм, с помощью которых регулируются отношения в процессе создания, распределения и использования денежных фондов государства. В состав финансового права входят некоторые его подотрасли - бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регулирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, выплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регулирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну.

Земельное право регулирует отношения, связанные с ведением земельного кадастра, регулированием выделения и использования земель различных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон), куплю-продажу земельных участков, отношения землевладельцев и пользователей и т.д.

Экологическое право распространяется на отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы; работой экологически вредных предприятий, их строительством, привлечением к ответственности нарушителей экологического законодательства.

Уголовное право регулирует отношения, связанные с совершением уголовно-наказуемых деяний - преступлений, в частности, связанных с коррупцией, взяточничеством, предательством государственных интересов.

Международное публичное право действует в сфере межгосударственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные органы. Оно не входит в национальную систему права, тем не менее, ни одно государственное управленческое решение не должно противоречить нормам международного права, содержащихся в уставах, договорах, конвенциях, которые ратифицированы государством.

Приведенный перечень отраслей права свидетельствует о том, что по характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государственного управления преимущественно сосредоточено на:

Защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;

Разработке правовых механизмов реализации государственной внутренней и внешней политики, закрепленной в соответствующих законодательных актах, ежегодных парламентских посланиях Президента страны; государственных доктринах; общефедеральных и региональных целевых программах и приоритетных национальных проектах;

Правовом закреплении и правовом обеспечении реализации предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, закреплении правового статуса субъектов государственного и муниципального управления с четким а) установлением места каждого из них в целостной системе государственного управления, б) закреплением полномочий каждого органа власти, в) определением организационно-кадровой структуры, форм и процедур их функционирования;

Установлении правовых основ государственного регулирования хозяйственной деятельности, в частности, государственного стимулирования предпринимательства, охраны прав собственника, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;

Формировании правовых основ социально-хозяйственной деятельности - налогового, таможенного, финансового, валютного, кредитного, инвестиционного и других видов государственного регулирования;

Обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц, осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых.

В правовом регулировании используются различные методы. Последние определяются как совокупность приемов средств, способов, с помощью которых государство, его органы и должностные лица, руководствуясь нормами материального и процессуального права, воздействуют на управляемый объект. В государственном управлении выделяют два основных метода правового регулирования: диспозитивный (автономный), характеризуемый взаимной независимостью и равноправием сторон, и императивный (категорический, властный), основанный на подчинении одних участников правоотношения другим.

Существуют также и другие методы: централизованного и децентрализованного управления; регулятивного, охранительного и специализированного воздействия на общественные отношения; предписывающие - дозволяющие или запрещающие, поощрительные - стимулирующие социально полезное поведение путем поощрений, и рекомендательные - предлагающие субъектам наиболее целесообразные варианты поведения; дефинитивные, оперативные и коллизионные.

В зависимости от источника власти различают:

1) регулирование централизованное, императивное, субординационное, при котором управление осуществляется органами государственной власти на властно-волевых, принудительных началах.

Императивный метод характеризуется созданием отношений власти и подчинения. Примером может служить правовое

регулирование государственного управления федеральными органами государственной власти в пределах ст. 71 Конституции Российской Федерации, определяющей предметы исключительного ведения Российской Федерации;

2) регулирование децентрализованное, диспозитивное, координационное, при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу. Здесь правоотношения возникают на основе свободной воли равноправных субъектов общественных отношений.

3) регулирование субсидиарное (вспомогательное) применяется как дополняемое нормами другой отрасли права. Например, отношения между госслужащими и их работодателем - государством регулируются нормами административного законодательства. Но есть часть служебных отношений, которые регулируются нормами трудового законодательства, например, вопросы прохождения дипломатической службы за рубежом.

По способам правовое регулирование выступает как:

Позитивное обязывание, предписание - возложение прямой обязанности совершать определенные положительные действия. Такое регулирование занимает доминирующее положение в системе государственного управления. Это метод властного приказа. Тем самым обеспечивается высокая исполнительская дисциплина, иерархическая подчиненность, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих;

Запрещение - возложение обязанности воздерживаться от совершения действий и поступков определенного рода;

Дозволение - предоставление субъектам правовых отношений на собственные активные действия по своему усмотрению. Исторический опыт свидетельствует, что для государственного управления, даже в условиях самой широкой демократии, свободы и гласности, наиболее целесообразным и эффективным является обязывающее-правомочный порядок правового регулирования. В связи с этим важно понимать, что вся система государственного управления строится на принципах власти и долженствования. Свободная воля участников управленческих отношений хотя и играет важную роль, но все-таки уходит на второй план. Там, где речь идет о государственной власти и использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, исчерпывающе прописано и нормативно закреплено. Любые управленческие действия должны совершаться в рамках действующего законодательства, все принятые решения должны своевременно и качественно исполняться. Все субъекты управленческих отношений обязаны действовать строго определенным образом. Здесь принцип «разрешено все, что не запрещено законом» не действует. В государственном управлении «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все то, что им не разрешено». Границы свободных действий существенно ограничены. Доминируют дозволение, запрет, обязывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность.

Практика знает немало форм правового регулирования государственного управления. Основными из них являются нормативно-правовые акты, судебные прецеденты, правовые обычаи и нормативно-правовые договоры. В некоторых странах к ним относятся также религиозные тексты.

Нормативный правовой акт - это результат правотворческой деятельности органов государственной власти или всенародного референдума. Под нормативно-правовым актом понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права, действующие во времени, пространстве и кругу субъектов. Он содержит властное веление, выражает волю определенной социальной общности, является юридической основой регулирования, общественных отношений. Это изданный или санкционированный компетентным государственным органом (или органами) правовой акт, обладающий государственно-властным характером и имеющий официально-документальную форму, содержащий обязательные правила поведения и гарантированный принудительной силой государства.

Речь идет о законах (федеральных и субъектов РФ) и подзаконных актах - указах и распоряжениях Президента Российской Федерации; постановлениях, распоряжениях и инструкциях Правительства Российской Федерации; актах федеральных органов исполнительной власти и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; приказах, распоряжениях, положениях, планах, инструкциях, предписаниях федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств, различных инспекций и надзоров; постановлениях и решениях судебных органов; актах глав, правительств (администраций) и других органов исполнительной власти субъектов Федерации; ведомственных нормативных актах, которые издаются органами специальной компетенции; нормативных актах органов местного самоуправления.

Вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции - нормативному правовому акту высшей юридической силы. В большинстве стран мира конституция - это единый писаный документ (консолидированная конституция). В некоторых странах положение иное - конституции как единого документа нет. Ее роль выполняет пакет, состоящий из нескольких законодательных, судебно-прецедентных и иных актов, объявленный основным законом. Это неконсолидированная неписаная конституция. Такое положение существует в Швеции, Великобритании, Израиле, Новой Зеландии.

Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают управлению четкую целевую и ценностную направленность, закладывают в него «генетический код», по которому оно должно воспроизводиться и развиваться. Конституцию, в отличие от других нормативных правовых актов, часто называют «правовой хартией», «основным законом», чем подчеркивается ее качество первоисточника и базиса всей юридической системы общества. Это важно подчеркнуть потому что именно в правовых актах конституционного уровня закладываются правовые основы государственного строя, статус высших структур власти, закрепляются принципы и механизмы их формирования и функционирования, базисные права и свободы человека и гражданина, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управления.

Как видим, в правовом регулировании государственного управления используется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще.

К формам правового регулирования предъявляется ряд требований, которые обеспечивают упорядоченность государственно-управленческих отношений. Это:

1) своевременность принятия (издания) соответствующих правовых актов и норм, их актуальность по форме, юридической силе и содержанию;

2) устойчивость и стабильность правовых форм. Нельзя, например, находиться в состоянии перманентной административной реформы, без конца менять статусное состояние государственных органов и должностей, не давая обществу возможности их освоить, понять, оценить и применить на практике;

3) полнота и внутренняя согласованность правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, в которых управленческие феномены получают максимально исчерпывающее правовое оформление.

Таким образом основанием можно констатировать, что правовое регулирование государственного управления - это, во-первых деятельность государства, уполномоченных им органов и должностных лиц по изданию юридических норм поведения людей обязательных для исполнения, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Причем такого рода нормы-требования - не самоцель, а необходимый институт упорядочения общественной жизни, Поэтому они должны быть объективно обусловленными, субъективно обоснованными, социально эффективными и системно организованными. Иначе они бесполезны. Во-вторых, это упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы людей, права и свободы личности. В-третьих, это практическая реализация принципов законности, гуманизма, социальной справедливости и исторической преемственности.

Семинар 1

Объективное и субъективное в государственном правлении

1. Объективные условия и объективная детерминация государственного управления.

2. Субъективный фактор государственного управления, его качественные характеристики.

Семинар 2

Ресурсное обеспечение государственного управления

1. Ресурсное обеспечение государственного управления.

2. Предмет и метод правового регулирования государственно-управленческой деятельности.

3. Система законодательства о государственном управлении. Структура правового регулирования государственно-управленческой деятельности.

Понятие правового регулирования общественных отношений.

Правовое регулирование – это осуществляемое при помощи норм позитивного права и других правовых средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения. Признаки: - один из видов социального регулирования, т.е. кроме права есть и другие социальные регуляторы; - исходит со стороны государства; - воздействует на общественные отношения и имеет целью их упорядочить; - воздействие, которое осуществляет при помощи норм позитивного права и других правовых норм (механизм правового регулирования). Механизм правового регулирования: - норма права; - правоотношения; - акты реализации и применения права; - акты толкования права; - юридические факты; - правосознание; - правовая культура. Правовое воздействие – это все направления и формы влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей. Оно шире правового регулирования и осуществляется в трех формах: 1. Информационное воздействие (право сообщает, какие отношения, каким образом им урегулированы). 2. Ценностно-ориентированное воздействие. 3. Правовое регулирование. В зависимости от конкретных правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование: - Нормативное правовое регулирование – регулирование, осуществляемое нормами позитивного права. – индивидуальное правовое регулирование – регулирование, которое осуществляется различными индивидуальными правовыми средствами. Не носит общего характера, т.к. конкретным субъектам, как правило, следует за нормативными, дополняя и корректируя его, применительно к конкретному случаю: - координационное – происходит между равными субъектами. – субординационное – осуществляется не равными субъектами, находится в отношения власти подчинения, например, прием на работу, приказ об увольнении.

Сущность, предмет правового обеспечения государственного и муниципального управления.

Правовое регулирование государственного управления имеет особый предмет, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности, выступающих предметом правого обеспечения государственного управления: - отношения между государственным аппаратом и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); - отношения внутри государственного аппарата, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); - волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, причем по причине как профессионального несения государственной службы (кадровый состав государственных органов), так и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

Правовые средства и методы обеспечения функционирования государственного и муниципального управления.

Метод правового регулирования характеризуют два явления: субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм; смысл и содержание самих правовых норм. Субъект (источник) правового регулирования государственного управления указывает на возможности, характер и пределы деятельности определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Различают: - централизованное (метод субординации), при котором сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом либо его субъектов в рамках их компетенции и объектов юрисдикции; - децентрализованное (метод координации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти. Среди способов правового регулирования различают: - позитивное обязывание – возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия; - запрещение – возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода; - дозволение – предоставление лицам права на свои собственные активные действия. Юридические нормы: - регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложение на них обязанностей (обязывающие, запрещающие и управомочивающие); - охранительные нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер); - специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм. Среди них: общие – фиксирующие в обобщенном виде определенные элементы общественных отношений; дефинитивные – закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории; - декларативные, содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм; - оперативные – предписание по отмене действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по продолжению норм на новый срок и др.; коллизионные – регулирующие выбор между нормами.

Федеральное государственное образовательное учреждение

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (РАГС)

правового обеспечения государственной и муниципальной службы

Учебно-методическое обеспечение курса

Правовое обеспечение государственного и

Москва

Планы активных форм занятий

«Правовое обеспечение государственного и

муниципального управления»

Тема 4. Принципы правового регулирования целевой

и функциональной структур государственного и муниципального управления

(«Круглый стол»)

Вопросы для обсуждения:

1. Правовые формы закрепления принципов и целей управления: конституции, государственная политика, государственная программа, послания Президента Российской Федерации, акты органов законодательной и исполнительной власти.

2. Правовое регулирование функций управления; функций государственного управления и управленческих функций органов. Взаимосвязь целей и функций управления.

по курсу «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления»

1. Особенности правового обеспечения системы государственного и муниципального управления.

2. Место государства в правовом обеспечении государственного и муниципального управления.

3. Система нормативных по правовому обеспечению государственного и муниципального управления.

4. Специфика организационно-правовых средств обеспечения государственного и муниципального управления.

5. Параметры анализа и оценки развития правового обеспечения управленческой деятельности.

6. Механизмы, применяемые для правового обеспечения государственного и муниципального управления.

7. Правовые критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда.

8. Правовые направления реализации целей и задач современной политики инновационного развития управления.

9. Полномочия органов федеральной и региональной власти в области реализации политики инновационного управления.

10. Показатели эффективности межрегионального и межмуниципального взаимодействий по формированию правовой базы регионального и муниципального управления.

2. Системы и принципы правового обеспечения инновационного управления в Российской Федерации.

3. Правовое обеспечение управленческих отношений.

4. Правовой статус органов государственного управления.

5. Развитие правовых форм и методов управленческой деятельности в условиях административной реформы.

6. Компетентность и профессионализм руководителей органов государственного управления и местного самоуправления.

7. Дисциплина и юридическая ответственность в системе государственного и муниципального управления.

8. Правовой нигилизм в управлении.

9. Правовые средства преодоления коррупции в управлении.

10. Совершенствование положений о государственных и муниципальных органах.

11. Инновационно-правовые требования к управленческим решениям.

12. Правовое обеспечение государственного управления в субъектах Российской Федерации.

13. Организационно-правовые акты органов муниципального управления.

14. Инновационность правового обеспечения государственного и муниципального управления в контексте Стратегии развития России до 2020 года.

Примерные темы рефератов

I. Понятие правового обеспечения государственного и муниципального управления.

3. Предмет правового обеспечения государственного и муниципального управления.

4. Метод правового регулирования государственного и муниципального управления.

5. Правовое регулирование компетенции органов государственного и местного самоуправления.

6. Правовое обеспечение целей управления.

7. Структура правового статуса органов государственного и муниципального управления.

8. Законность в управлении.

9. Юридическая ответственность в управлении.

10. Правовые процессы применения юридической ответственности.

I1. Прокурорский надзор за законностью актов управления.

13. Обеспечение законности в государственном и муниципальном управлении.

14. Дисциплина в государственном и муниципальном управлении.

15. Юридические требования к управленческим решениям.

Примерные темы выпускных квалификационных работ

1. Предмет правового обеспечения государственного и муниципального управления.

2. Методы правового обеспечения государственного и муниципального управления.

3. Особенности правового обеспечения местного самоуправления.

4. Структура правового обеспечения государственного управления и местного самоуправления.

5. Формы правового обеспечения государственного управления и местного самоуправления.

6. Принципы правового обеспечения государственного и муниципального управления.

7. Конституция Российской Федерации о государственном управлении. Содержание правового регулирования и проблемы его практической реализации.

9. Законность в государственном и муниципальном управлении.

10. Формы и методы обеспечения законности в государственном и муниципальном управлении.

11. Прокурорский надзор за законностью актов управления.

12. Судебный контроль за законностью актов управления.

13. Понятие и структура государственной дисциплины.

14. Виды юридической ответственности в государственном и муниципальном управлении.

15. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности в государственном и муниципальном управлении.

16. Административная ответственность в государственном и муниципальном управлении.

17. Инновационно-правовые отношения в системе государственного и муниципального управления.

Основная литература по учебному курсу

1. Законодательство

1. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Международные акты о правах человека: Сборник документов. – М.: 2000. С. 539-570.

2. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) Хартия ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом -ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 36. – Ст. 4466.

3. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: официальное издание. – М.: Юридическая литература, 2009.

4. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон -ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации – 1997. – № 51. – Ст.5712. (с изм.).

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях -ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 1 (Ч. 1). – Ст. 1 (с изм. и доп.).

6. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон -ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 22. – Ст. 2063.

7. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.

8. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. – № 10. – Ст.1152.

9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон -ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 40. – Ст. 3822 (с изм. и доп.).

10. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон -ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. – №ч.). – Ст. 3448.

О противодействии коррупции: Федеральный закон -ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. - № 52 (ч.1). - Ст. 6228.

Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. - № 7.- Ст. 776.

11. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (годы)»: Указ Президента РФ //Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 11. – Ст. 1277.

12. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации (с изм.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 11. – Ст. 945.

13. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в годах: Распоряжение Правительства РФ -р (с изм. 2008) //Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. – № 46. – Ст. 4720.

14. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 //Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 20.- Ст. 2290.

15. О мерах по противодействию коррупции: Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 //Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 21. – Ст. 2429.

16. Национальный план противодействия коррупции. Утв. Президентом РФ от 01.01.01 г. № Пр-1568 //Российская газета. № 000. 5 авг. 2008.

17. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. – М., гг.

2. Специальная литература:

1. Актуальные вопросы развития муниципальных образований /, [и др.] /под общ. ред. , . – М.: Изд-во РАГС, 2008.

2. Атаманчук государственного управления. Курс лекций. – 4-е изд. – М.: Омега-Л, 2009.

3. Барциц государственного управления в России: правовой аспект. – М.: Формула права, 2008.

4. Вишняков проблемы совершенствования системы и структуры федеральных органов власти: лекция. – М.: РАГС, 2006.

5. Глазунова государственного и муниципального управления: учебник. – М.: Проспект, 2009.

6. Государственное управление: основы теории и организации. В двух частях. Под ред. – М.: 2003.

7. Граждан управления. – М.: 2004.

8. Енгибарян право Российской Федерации. Учебник. – М., 2003.

9. Жуков реформы: социология, экономика, политика. – М., 2002.

10. Зеркин теории государственного управления: Курс лекций: Учеб. пособие для вузов. – М.: – Ростов н/Д: МарТ, 2007. – (Учебный курс).

11. , Ульянова и культура государственного управления. Учеб. пособие. – М.: Флинта, МПСИ, 2005.

12. Киреева статус муниципальных служащих в Российской Федерации: монография. – М.: Изд-во РАГС, 2008.

13. Классики теории государственного управления: американская школа. Отв. ред. – М., 2003.

14. Козбаненко. основы государственного управления: общая часть. – М.: ИКФ «ЭКМОС», 2003.

15. Колесников и особенности государственного и муниципального управления в США. – Волгоград: Изд-во ВАГС, 2005.

16. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» /под ред. (Председатель ред. совета). – СПб.: Питер, 2008.

17. Крылова правовой государственности на форму и содержание государственной службы в России. – М.: Социум, 2006.

18. Крылова системы государственной службы Российской Федерации: лекция. – М.: Изд-во РАГС, 2008.

19. Крылова государственной службы Российской Федерации: теория, практика, проблемы институционализации: монография. – М.: «Восход-А», 2008.

20. Незнамова самоуправление: прошлое, настоящее и будущее. – М.: РАГС, 2009.

21. Максимов. Закон, ответственность. – М., 2000.

22. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учеб. /Под общ. ред. . – М.: Изд-во РАГС, 2007 (Учебники РАГС при Президенте РФ).

23. Прокошин обеспечение управления и идеология народов, властей, служащих. – М.: Изд-во Социум, 2009.

24. Прокошин юридической инноватики служащим: консенсусное и управленческое право. – М.: Мосинвестиздат, 2006.

25. Прокошин, власть и жизнеобеспечение человека: основы новейшей камералистики. – М., 2000.

26. Пронкин СВ., Петрунин управление зарубежных стран. – М., 2001.

27. Рой государственного и муниципального управления. – СПб.: Питер, 2009.

28. Система государственного и муниципального управления: Учебник /Под ред. . – М.: РАГС, 2005. – (Учебники РАГС при Президенте РФ).

29. Состояние и механизмы модернизации российского государственного управления. ГУ-ВШЭ. – М., 2004.

30. Теория управления. – М.: РАГС, 2004. – (Учебники РАГС при Президенте РФ).

31. Чиркин управление: Учебник. – М.: Юристъ, 2004.

32. Энциклопедия государственного управления в России: в 2 т. /под общ. ред. ; отв. ред. . – М.: Изд-во РАГС, 2008.

33. Государственная служба: энциклопедический словарь /под общ. ред. , . – М.: Изд-во РАГС, 2008.

34. Муниципальное управление: энциклопедический словарь /под общ. ред. , . – М.: Изд-во РАГС, 2008.

36. Эффективность государственного управления /Общ. ред. и. – М.; 1998.

ВОПРОСЫ к экзамену

по курсу «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления»

1. Понятие правового регулирования общественных отношений.

2. Сущность, предмет правового обеспечения государственного и муниципального управления.

3. Принципы правового обеспечения государственного и муниципального управления.

4. Система правового обеспечения государственного и муниципального управления.

5. Правовое обеспечение целей государственного управления. Понятия государственной политики, государственной программы и государственной стратегии.

6. Правовое обеспечение функций государственного и муниципального управления. Компетенция органа.

7. Развитие компетенции органов государственного и муниципального управления: национальные и международно-правовые аспекты

8. Правовое обеспечение организации государственного и муниципального управления на этапе развития информационного общества. Правовой статус организационных структур управления.

9. Правовое обеспечение подсистемы органов государственного и муниципального управления. Типичное в правовом регулировании.

10. Развитие правовых отношений в государственном и муниципальном управлении субъектов Федерации.

11. Правовое обеспечение управленческой деятельности. Инновации в управлении.

12. Статус органов управления, нормативно-правовые акты и процесс регулирования управленческих отношений.

13. Развитие организационно-правовых форм управленческой деятельности. Соотношение материальных и процессуальных норм.

14. Компетентность должностных лиц органов государственного и муниципального управления.

15. Обеспечение законности в государственном и муниципальном управлении.

16. Контроль в системе органов государственного и муниципального управления.

17. Дисциплина в государственном и муниципальном управлении. Виды служебной дисциплины.

18. Конституция Российской Федерации о сущности и особенностях государственного и муниципального управления.

19. Правовое регулирование ответственности в государственном и муниципальном управлении. Виды ответственности.

20. Юридические гарантии законности, обоснованности и ответственности в государственном и муниципальном управлении.

21. Виды и процедуры юридической ответственности в государственном и муниципальном управлении.

22. Преодоление правового нигилизма и профилактика принятия незаконных актов управления.

23. Юридические характеристики коррупции в государственном и муниципальном управлении.

24. Правовые формы управленческих решений (актов). Правовые требования к управленческим отношениям.

25. Юридические требования к управленческим решениям (актам).

26. Положения о государственных и муниципальных органах, регламенты их работы.

27. Иерархия (соподчиненность) управленческих решений: ее юридическое значение.

28. Формы и методы правового регулирования государственного и муниципального управления в субъектах Российской Федерации.

29. Уставы муниципальных образований как организационно-правовые акты муниципального управления.

30. Внешний и внутренний контроль в государственном и муниципальном управлении.

31. Правовая природа и содержание планов работы государственных и муниципальных органов.

32. Эффективность правового обеспечения государственного и муниципального управления.