История борьбы вокруг "Табели о рангах" весьма важна для понимания сущности и психологии российского чиновничества, а также его места в структуре общественной жизни. Поэтому обратимся на этой основе к более общим его оценкам.

Причины низкой эффективности аппарата

Итак, как можно понять из изложенной истории попыток реформировать гражданскую службу, недостатки чиновничества были достаточно очевидны и для общества, и для самой власти. Прежде всего следует, очевидно, отметить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем всерьез не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайнюю медлительность "вращения бюрократических колес". Об этом хорошо, в частности, писал К.П. Победоносцев (так сложилось, что он остался в истории только как фигура сугубо реакционная - обер-прокурор Священного Синода, ярый охранитель "устоев" и антизападник, который "над Россией простер совиные крыла", а не как юрист, профессор Московского университета, автор популярного в свое время курса гражданского права, много сделавший для развития системы церковноприходских школ и острый, хотя и консервативный, аналитик). Так вот, в 1874 г., будучи членом Госсовета и преподавателем законоведения у наследника престола, он писал своему венценосному воспитаннику: "В общем управлении давно укоренилась эта язва - безответственность, соединенная с чиновничьим равнодушием к делу. Все зажили спустя рукава, как будто всякое дело должно идти само собою, и начальники в той же мере, как распустились сами, распустили и всех подчиненных... Нет, кажется, такого идиота и такого негодного человека, кто не мог бы целые годы благоденствовать в своей должности в совершенном бездействии, не подвергаясь никакой ответственности и ни малейшему опасению потерять свое место. Все уже до того привыкли к этому положению, что всякое серьезное вмешательство в эту спячку считается каким-то нарушением прав" .

При этом "Табель" с ее приоритетом принципа выслуги лет, в сущности, поддерживала эту обстановку бюрократической спячки и господства вялой, боящейся любых перемен геронтократии. Показательно, что во главе учреждения, призванного осуществлять контроль над гражданской службой и ее реформированием, - Собственной е. и. в. канцелярии (до 1865 г. - ее I Отделения) - в течение 80 (!) лет, вплоть до 1917г., стояли три поколения династии Танеевых - чиновники "исполинской посредственности" и подобострастия, о которых ни в одних мемуарах государственных деятелей не удалось обнаружить ничего, кроме самых уничижительных характеристик.

Здесь, наверное, кроется одна из причин описанных выше регулярных неудач с реформированием государственной службы, а также дополнительных сложностей, связанных с проведением более широких социальных преобразований, прежде всего при Александре II. Неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу ее кастовой отчужденности от общества отмечал один из самых глубоких наших аналитиков XIX века Б.Н. Чичерин: "Бюрократия может дать сведущих людей и хорошие орудия власти; но в этой узкой среде, где неизбежно господствуют формализм и рутина, редко развивается истинно государственный смысл... Новые силы и новые орудия, необходимые для обновления государственного строя, правительство может найти лишь в глубине общества" .

Любопытной особенностью российской бюрократии было развитое чувство самоиронии. Как писал, например, в "Благонамеренных речах" М.Е. Салтыков-Щедрин, "еще на глазах у начальства она и туда и сюда, но как только начальство за дверь - она сейчас же язык высунет и сама над собою хохочет. Представить себе русского бюрократа, который относился бы к себе самому яко к бюрократу без некоторого глумления, не только трудно, но даже почти невозможно. А между тем бюрократствуют тысячи, сотни тысяч, почти миллионы людей. Миллион ходячих психологических загадок! Миллион людей, которые сами на себя без смеха смотреть не могут, - разве это не интересно?" . В этой самоиронии, впрочем, есть изрядная доля цинизма, подразумевающего, что человек не уважает, не воспринимает всерьез ни свои обязанности, ни свою социальную роль как представителя государства, а относится к ним отчасти как к игре, отчасти как к возможности поживиться под прикрытием якобы соблюдения государственного интереса, выполнения законов и начальственных предписаний.

Ведь, с одной стороны, нормой поведения в России всегда считалось формально беспрекословное подчинение начальству: первые статьи Свода Законов Российской Империи возводят повиновение власти на уровень божественного закона, предписывая "повиноваться власти его (Императора. - А. О.) не только за страх, но и за совесть, как Бог повелевает" . Так что чиновник действовал как бы от Божьего имени, и потому с ним было бесполезно спорить. Зато, с другой стороны, неформальной, но общепринятой нормой поведения был обход закона, уклонение от его фактического исполнения, исходя из принципа "закон - что дышло...". Одной из форм такого уклонения служила "договоренность" с чиновником. (Кстати, именно "гибкость" исполнителей людодерских законов и распоряжений властей зачастую позволяла людям выжить под гнетом порой становившегося беспредельным деспотизма. В этом один из элементов действительной, а не придуманной российской специфики.) Так или иначе, но это открывало для обеих сторон "правоотношения" (думается, без кавычек тут обойтись никак нельзя) морально-психологический простор для взяточничества как почти легитимного способа решения проблем. И здесь мы выходим на тему коррупции.

Специфика российского взяточничества. Его причины

Это классическая тема при любом разговоре о наших чиновниках, начиная со старины и кончая современностью. Образ чиновника-мздоимца - почти дежурный для русской литературы, населяет ее страницы от Гоголя до Чехова. А в массовом сознании причисление поголовно всех чиновников к взяточникам считалось само собой разумеющимся. И действительно, в России существовала не просто развитая, но изощренная "культура взяточничества" как по способам вымогательства и дачи взяток, так и по кругу решаемых за взятку дел. При этом масштабы и дел, и размеров взяток росли прямо пропорционально чину взяточника вплоть до очень высоких уровней. Тематика эта настолько многосторонне и в ряде случаев блистательно описана в нашей литературе, что не нуждается в моем пере. Отмечу лишь в качестве примера "высокой культуры взяточничества" распространенность косвенных взяток в формах подарков, пожертвований или приобретения по явно завышенной цене имущества лиц, каким-то образом связанных с "нужным" чиновником. При этом возникали устойчивые связи, система посредников и гарантий выполнения обещанного. Сложились определенные традиции и даже своего рода "этика" отношений в данной сфере. Именно существование таких неписаных правил поведения имел в виду Салтыков-Щедрин, когда говорил, что вкладывать капитал во взятки выгоднее, чем в банк, ибо это дает гарантии от неизбежных иначе притеснений со стороны властей.

Всерьез бороться со взяточничеством пытались только наиболее решительные из царей, прежде всего Николай I. Однако лавров он на этом поприще не стяжал, хотя методы применял достаточно "современные": например, анализ данных о приобретении чиновниками недвижимости. Но "схватить за руку" чиновника удавалось редко. Ведь, помимо прочего, во взяточничестве замешаны две стороны, ни одна из которых не заинтересована в разоблачении.

Поэтому, несмотря на все наше уважение к таким источникам, как художественная литература и народная молва, трудно судить о реальной степени распространенности взяточничества. Сколько-нибудь надежных данных на сей счет не существует даже по нынешним, а не то что по прошедшим временам. Думается, что масштабы его сильно колебались и по периодам, и по районам, и по сферам жизни. Во всяком случае, исходить из тотальной "презумпции виновности" по отношению ко всему чиновничеству достаточных оснований, по-моему, нет. Однако, поскольку отрицать сам феномен было бы нелепо, а подвергнуть его дифференцированному анализу невозможно, ограничусь суждениями о причинах коррупции в среде российского чиновничества. В духе известных традиций я вижу здесь "три источника и три составные части".

Во-первых, это источник "морально-идеологический" - несовместимость самих основ идеологии и психологии абсолютной монархии с идеей гражданской службы как службы обществу. В России, как известно, от века господствовало представление о государстве как "царевой вотчине" , а о подданных - как бесправных государевых холопах. Отсюда и роль чиновников понималась не как государственная, а как ГОСУДАРЕВА служба. Холопы же, как мы знаем, блюдут господский интерес лишь постольку-поскольку, норовя при удобном случае компенсировать свое бесправие материально. Потому и чиновники, служа царю больше "за страх", нежели "за совесть", стремились получить от службы максимум возможного для себя лично.

Во-вторых, это источник политико-организационный: нейтралистская организация государственной власти. Московские, а позднее петербургские правители обычно правили, исходя из принципа максимизации контроля над страной со стороны центра и его наместников. Масштаб контроля умерялся лишь техническими ограничениями (расстоянием, коммуникациями, ресурсами). И поскольку упомянутые "технические" ограничения в гигантской России всегда были велики, то фактически в промежуточных звеньях системы, т.е. в руках чиновников разных уровней, оказывались огромные властные полномочия, осуществляемые как бы от лица высшей власти, но по собственному усмотрению и при полном отсутствии ответственности перед управляемым населением. А чем была в руках российского чиновника возможность "действовать по усмотрению", думаю, излишне объяснять любому, хотя бы в пределах школьного курса знакомому с литературой XIX века. Злоупотребление служебным положением, прежде всего прямое или косвенное вымогательство взяток, было почти стандартом поведения чиновников на местах в гораздо большей степени, нежели в центре. Кстати, давно подмечено, что в России произвол увеличивается пропорционально расстоянию от столицы.

Другим следствием централизма было то обстоятельство, что поскольку все, в том числе и благие, начинания правительства инициировались и направлялись из центра, то и лучшая, наиболее компетентная и честная, часть чиновничества тоже концентрировалась в столицах. Провинция же оставалась в распоряжении корыстолюбивых посредственностей. Между чиновниками губернской администрации и управителями центральных канцелярий существовала почти непроходимая пропасть. Это одно из принципиальных отличий российской администрации от чиновничества таких стран, как, скажем, Германия и Швеция, не говоря уже об англо-саксонской традиции построения всей системы не "сверху", а "снизу".

Наконец, в-третьих, это источник чисто финансовый . Низшее и особенно внеклассное чиновничество жило в состоянии крайней бедности, почти на грани нищеты. Оклады были мизерны, к тому же выплачивались бумажными деньгами, что в периоды падения курса ассигнаций еще более уменьшало их покупательную способность. И происходило это на фоне весьма обеспеченной жизни чиновничества высших рангов. Более того: и в XVIII веке, и в отдельные периоды XIX выплата жалованья чиновникам постоянно задерживалась, особенно в провинции. Дело доходило до необходимости давать взятки другим чиновникам, чтобы получить свое жалованье! Естественно, все это вместе взятое воспринималось чиновничеством как приглашение "кормиться от дел". По сути, политика государства в этой области состояла в том, что оно вместо того, чтобы содержать своих служащих, предпочитало предоставлять им возможность использовать служебное положение, чтобы "кормиться" от общества. Даже "прогрессистка" Екатерина II не стеснялась объяснять иностранцам, как ловко она использует традиционный средневековый институт "кормления", чтобы получить требуемое в бюджет: "Покуда мне поставляют, качественно и количественно, что я приказала... я считаю себя удовлетворенной и мало беспокоюсь о том, что помимо установленной суммы от меня утаят хитростью или бережливостью" .

Думается, что анализ "трех источников" в определенной мере показывает, что размах коррупции в российском государственном аппарате вызван не какой-то особой "порочностью" или "вороватое/пью" русских, о чем порой любят порассуждать западные и собственные русофобы, а причиной более объективной - тотальной отчужденностью власти не только от общества, но и от подавляющей части своих собственных слуг. Поэтому заслуживает особого уважения наличие у российского чиновничества наряду с пороками, которым посвящена основная часть анализа, и вопреки заданным системой "правилам игры" также ряда несомненных достоинств.

Попытки реформ госслужбы: "идеальный бюрократ ";

либеральная эпоха; бюрократия в "подмороженной" России

Мы уже говорили об "идеальном бюрократе" Сперанском и его стремлении поднять образовательный уровень чиновников. Но кроме того, он вошел в историю российского управления своим всеобъемлющим планом рационализации государственной машины с целью придания ей большей эффективности. Так, по его проекту в 1810 г. был воссоздан Государственный совет с функциями как бы "полузаконодательного" учреждения, готовившего и представлявшего законопроекты царю на утверждение, а также осуществлявшего контроль над бюджетом и деятельностью министерств. Сами министерства также были коренным образом реорганизованы по плану Сперанского, причем именно тогда в России была заложена основа рациональной, во многом дожившей до нашего времени структуры и системы государственного управления. Увы, последующие проекты Сперанского, предполагавшие реорганизацию Сената, судебных учреждений, губернского управления, реформу финансов и налоговой системы, не получили реализации, а "идеальный бюрократ" был принесен в жертву для поддержания "имиджа" Александра как "доброго царя". Лишь десятилетие спустя, пройдя школу ссылки и губернаторства, он вернулся в Петербург, но, не имея ни былого влияния, ни сил для кардинальных преобразований, ограничился кодификацией законодательства. Именно ему российское государство было обязано изданием полного Свода Законов Империи.

Хотя реформы Сперанского не изменили существа российской госслужбы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего веком ранее безуспешно добивался драконовскими мерами Петр. Колеса управленческой машины стали вращаться более слаженно, а сама она хотя бы внешне стала напоминать западноевропейскую бюрократию. Конечно, она по-прежнему оставалась с трудом управляемой и не слишком эффективной. Но все же на фоне предшествующего хаотического состояния прогресс был очевиден.

Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни, поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи подключили к механизму управления и новых людей.

П.А. Зайончковский, посвятивший динамике российского чиновничества в прошлом веке специальную работу, констатировал: "В связи с подготовкой как крестьянской, так и других реформ выдвигаются такие талантливые представители либеральной бюрократии, как братья Н.А. и Д.А. Милютины, А.В. Головнин, С.И. Зарудный, Н.И. Стояновский, В.А. Татаринов и др." . При этом процесс либерализации бюрократии не только затронул столицы, но и перекинулся в провинцию. "Среди губернской администрации появляются такие честные, образованные и либерального образа мыслей губернаторы, как В.А. Арцимович, К.К. Грот, А.Н. Муравьев (бывший декабрист. - А.О.), В.И. Ден. Однако число их было невелико" |8|. К этому списку можно добавить М.Е. Салтыкова-Щедрина - вице-губернатора сначала в Рязанской, а потом в Тверской губерниях, а также ряд других имен. Думается, несмотря на пессимизм, завершающий цитату Зайончковского, движение вперед было очевидным. Реформы, в отличие от проводимых в предыдущие царствования, носили не авторитарный, а либеральный характер. Потому и чиновничество даже без специальных мер просто вынуждено было меняться, причем изменения затронули не только высший уровень чиновной иерархии. Пришедшие к руководству ведомствами либеральные руководители нуждались в опоре и потому вопреки сопротивлению инертной чиновничьей массы стали и ближайших сотрудников подбирать из числа единомышленников. А те стремились распространить эту волну обновления еще дальше, на следующий этаж иерархии |9]. (К сожалению, наши нынешние, тоже вроде бы либеральные по своей идеологии реформы начала 90-х годов не сопровождались подобными процессами. Может быть, именно это их отличие от реформ Александра определило и различие результатов?)

Увы, "розовый период" продолжался слишком недолго. Изменения не успели пустить глубокие корни. События 1 марта 1881 г. и здесь сыграли свою трагическую роль. Рука Желябова со товарищи походя столкнула российскую бюрократию, только-только начавшую выбираться из авторитарного болота, обратно. Строго говоря, попятные движения начались еще раньше, но их можно рассматривать как борьбу старого с новым. А после 1 марта исход этой борьбы определился. Стрелка вектора твердо показала назад, в сторону реставрации авторитаризма. Россию, по совету Победоносцева, пытались "подморозить".

Впрочем, даже реакционность высшей власти сама по себе полностью не закрывает возможности для административных, а то и для более широких реформ - лишь бы они непосредственно не "подрывали основ". Но для успеха здесь, как, впрочем, и во многих других подобных делах, нужны личности. И хотя авторитарная система в целом блокировала выдвижение на государственные посты подлинных личностей, все же случались и исключения. Наиболее ярким таким исключением последних двух царствований стал С.Ю. Витте - министр путей сообщения, финансов, председатель кабинета, а затем и первый председатель Совета Министров "послеманифестной" (1905 г.) России. Человек блестящих способностей, аналитического ума и кипучей энергии, резко выделявшийся на сером фоне, господствовавшем в окружении последних российских императоров, Витте сделал максимум возможного для того, чтобы предотвратить падение России в пропасть революционной катастрофы - он пытался заставить Николая принять институты ограничения монархии, уберечь его от пагубных влияний и распространенных при дворе настроений "православного язычества", предотвратить бессмысленную и пагубную войну с Японией. Он организовал строительство железнодорожной сети,до наших дней составляющей костяк транспортной системы России, провел блистательную финансовую реформу, обеспечившую устойчивость российского рубля на десятилетия вперед вопреки авантюристической внешней политике, принял ряд мер по развитию отечественной промышленности, наконец, сумел в обход правил "Табели о рангах" ввести в аппарат сначала Минфина, а затем и других ведомств свежих людей "со стороны", не растративших на ступенях чиновной лестницы талантов, знаний и присущего российским интеллигентам тех времен стремления "сделать жизнь лучше" |10|. Его начинания общеполитического плана не смогли остановить скатывание страны в пропасть, но заложенным им капиталом технической, административной и социальной модернизации общество пользовалось долго, невзирая даже на смену политического строя. Витте - этот "Сперанский времени заката" империи - закончил жизнь в отставке и забвении и умер за несколько месяцев до начала первой мировой войны, знаменовавшей окончательный крах режима.

В заключение можно сказать, что современная российская государственная служба получила неоднозначное, во всяком случае не однозначно плохое, наследие, заслуживающее серьезной аналитической "инвентаризации". В частности, полагаю, что нам не обойтись как без пересмотра вековечной российской традиции доминирования государства над обществом, так и без отказа от традиции фетишизации чинов. Вместо этого нам нужно создать подлинно ГРАЖДАНСКУЮ (civil) службу, ответственную не перед партией, не перед "хозяином", пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим ее деятельность обществом. В наши дни, к сожалению, превалирует другая тенденция - возрождения духа и атрибутов традиционной российской "государевой службы".

Салтыков-Щедрин когда-то с горечью заметил, что из всех европейских достижений мы заимствовали лишь деление людей на ранги, от чего на самом Западе к тому же уже отказались. Прошел еще век с четвертью, но ситуация в этом отношении, похоже, не слишком изменилась. Думается, что устойчивость подобных традиций, переживающих радикальные изменения как в "базисе", так и в "надстройке", - одно из серьезных препятствий на нашем пути к открытому демократическому обществу. Суждено ли нам пройти этот путь, во многом зависит от нашей решимости, настойчивости и умения в их преодолении.

Примечания

1. Цит. по: Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена. Л., 1991. С. 131.

2. Чичерин Б.Н. Собственность и государство. Т. 2. М., 1883. С. 39

3. Салтыков-Щедрин М.Е. Соч.: В 10 т. Т. 5. М, 1988. С. 47.

4. Свод Законов Российской Империи. 1906. Т. 1. Ст. 1 и 4.

5. См., напр.: Ключевский В.О. Соч.: В 8 т. Т. 3. М., 1957. С. 16, 17, 51, 67 и др.

6. Цит. по: Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 368.

7. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат... С.186-187.

8. Там же. С. 190.

9. См., напр.: Валуев П.А. Дневник министра внутренних дел; Милютин Д.А. Дневник

и др.//Александр Второй. Воспоминания. Дневники. СПб., 1995. 10. Витте С.Ю. Воспоминания: В 3 т. М., 1960.

Советское чиновничество

Формирование после прихода партии большевиков к власти в октябре 1917 г. новой государственности, получившей название советской и просуществовавшей более семи десятилетий, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы.

Из "царства свободы" в "царство необходимости":

первые годы советской власти

Большевистская партия, став правящей, под влиянием постулатов марксизма о самоуправлении трудящихся, при котором исчезает понятие управления как профессиональной сферы, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволюционной ("старой") бюрократии и чиновников вообще, заменив их выборными от народа. Декрет ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 г. ликвидировал прежнюю иерархию госслужащих и зафиксировал, что "все гражданские чины упраздняются" и "наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются" . Однако мечта о государстве-коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами ("каждая кухарка будет управлять государством"), осталась нереализованной. Очень скоро выяснилось, что в распадающейся, охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления.

Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. В.И. Ленин был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить и повести народ от раскола к единству, а затем - к социализму. Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти, собирающей рассыпавшееся в ходе революции и гражданской войны общество. В условиях развала партия большевиков сохранила всероссийскую организацию: ячейки на фабриках, заводах, на селе (хотя и не в таком масштабе, как в городе), в армии, в массовых организациях (профсоюзы. Советы и т. п.), работоспособные партийные структуры на всех уровнях - ЦК, областные бюро (области объединяли несколько губерний), губернские, городские, районные комитеты. В силу этого она выступала готовой основой для формирования структур власти. Кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП(б). Принципы отбора кадров первоначально были простыми: личные контакты видных большевиков с будущим назначенцем по революционной деятельности; выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии. В 1920 г. 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской. Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходит сращивание партийного (большевистского) и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждается принцип единоначалия вместо провозглашенного первоначально безграничного советского коллегиального самоуправления. В.И. Ленин писал: "Советский социалистический демократизм единоличию и диктатуре нисколько не противоречит... Волю класса иногда осуществляет диктатор, который иногда один более сделает и часто более необходим" .

Сфера управления независимо от ее уровня требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков и качеств. Коммунистическая система власти призвала к управлению страной новую элиту, которая в большинстве не имела образования и навыков в управлении. И.В. Парамонов, работавший в 1920 г. в Донсовнархозе, вспоминал: "Мы, советские хозяйственники, в подавляющем большинстве в то время еще не доросли до теоретического понимания своих задач. Действовали больше по здравому пролетарскому смыслу" . Отсутствие у большинства большевиков-партийцев элементарных управленческих знаний и опыта заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью ("саботаж"), привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под давлением властей (оно было значительным, включая методы ВЧК), но и в силу необходимости - госслужба была для них единственным источником средств для жизни. Согласно первой переписи служащих, проведенной в Москве в августе 1918 г., удельный вес старого чиновничества среди служащих в советских государственных ведомствах составлял: в ВЧК - 16,1%, в НКИДе - 22,2, во ВЦИК, Ревтрибунале при ВЦИК, Наркомнаце и Управлении делами Совнаркома - 36,5-40, в НКВД - 46,2, в ВСНХ - 48,3, Наркомюсте - 54,4, Наркомздраве - 60,9, в Наркомате по морским делам - 72,4% и т. д. Среди руководящих сотрудников центральных государственных органов число служащих с дореволюционным стажем колебалось от 55,2% в Наркомвоене до 87,5% в Наркомфине . Старые специалисты работали под неусыпным контролем представителей коммунистической партии. Вот как писал В.И. Ленин в 1922 г. по поводу специалистов, работавших в Госплане: "...Подавляющее большинство ученых, из которых, естественно, составлялся Госплан, по неизбежности заражено буржуазными взглядами и буржуазными предрассудками. Проверка их с этой стороны должна составлять задачу нескольких лиц, которые могут образовывать президиум Госплана, которые должны состоять из коммунистов и следить изо дня в день во всем ходе работы за степенью преданности буржуазных ученых и за их отказом от буржуазных предрассудков, а также за их постепенным переходом на точку зрения социализма" .

Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской генерации). В неруководящем составе значительную, а во многих ведомствах и преобладающую часть служащих составляли рабоче-крестьянские представители или, во всяком случае, люди, не имевшие в прошлом отношения к управленческой деятельности. Развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров, соответствующих коммунистической системе власти, в Социалистической академии (переименованной в 1924 г. в Коммунистическую), коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол по всей стране и других учебных заведениях. К началу 30-х годов необходимость в старых "спецах" практически отпала и бюрократия стала единой.

При происходившем быстрыми темпами тотальном огосударствлении (национализация банков, земли, промышленности, жилья, системы распределения материальных благ и т. д.) требовалось большое количество служащих, которые бы все это учитывали, контролировали, распределяли и всем управляли. Госаппарат разбухал с ужасающей быстротой. В.Д. Бонч-Бруевич писал по этому поводу: "Не прошло и нескольких месяцев нового бытия, как Петроград и Москва, а за ними все города и веси необъятной России битком были набиты новым чиновным людом. Кажется, от самого сотворения мира до наших дней не было нигде под солнцем такого колоссального, вопиющего числа чиновников, как в дни после Октябрьской революции". Согласно переписи 1920 г., в Москве числилось не менее 230 тыс. служащих государственных учреждений. В 1921 г. бюрократия в Советской России составляла 5,7 млн при численности населения 61 млн. человек . Для сравнения: в 1913 г. в Российской империи при численности населения в 174 млн. человек на государственной службе находилось 253 тыс. чиновников .

Население Советской России превратилось в подданных чиновничества. Бесконтрольность бюрократии при отсутствии демократических институтов, неразработанность правовой и нормативной базы для работы госорганов порождали злоупотребления властью, самоуправство, протекционизм, коррупцию, волокиту и другие неизбежные язвы. Уже в первые годы большевистской власти все это проявилось в полной мере. Сводка ВЧК №1 за 1918 г. только по 10 губерниям (без Москвы и Петрограда) зафиксировала 2533 дела по должностным преступлениям. Распространены были дела, связанные со спекуляцией, в которых были замешаны работники госорганов, распределяющие те или иные товары. С момента возникновения ВЧК важнейшей ее функцией стал контроль за работой государственного аппарата. Уже в начале 1918 г. был организован подотдел, а затем отдел по борьбе с должностными преступлениями. Контроль и чистка быстро разбухающего госаппарата превратились в важную часть деятельности и других отделов ВЧК (по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и т. д.).

Первоначально лидеры большевиков провозгласили, что заработная плата чиновников не должна превышать зарплаты среднего квалифицированного рабочего. Соответствующим декретом всем членам Совнаркома (высшие служащие) была установлена невысокая зарплата - 500 руб. в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была равна 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. для специалистов и высших чиновников оплата труда была повышена и были введены различные льготы для партийного и государственного руководства. Поскольку в годы гражданской войны в стране бушевала гиперинфляция, деньги потеряли свое значение, возрос объем привилегий неденежного характера. Если для большинства госслужащих невысокого ранга привилегии ограничивались правом получать небогатый паек (что было очень важно в условиях голода и разрухи), то положение высших чиновников значительно отличалось от основной массы бюрократии. В конце гражданской войны, когда в стране был голод, чиновники высокого ранга в центральных органах власти получали в месяц 12 кг мяса, 1,2 кг сливочного масла, столько же сахара, 1,3 кг риса. На их санаторное обслуживание было ассигновано 360 млрд. руб. Кроме этого им предоставлялся отпуск с выездом за границу вместе с лечащим врачом, для чего выдавалось 100 руб. золотом "на устройство и мелкие расходы". Те же 100 руб. золотом полагались им в конце последнего месяца года. Ответственные партийные работники, имевшие семью из трех человек, получали зарплату, увеличенную на 50%, и еще 50% выплачивалось за работу в неслужебное время. Рост материального благосостояния ответственных работников вызывал недовольство среди членов партии, особенно "ленинской гвардии". IX Всероссийская конференция РКП(б) поставила задачу "...выработать вполне годные практические меры к устранению неравенства (в условиях жизни, в размере заработка и т. п.) между "спецами" и ответственными работниками, с одной стороны, и трудящимися массами, с другой стороны" . Х съезд РКП(б) подтвердил "курс на уравнительность в области материального положения членов партии". Однако практически это мало что изменило.

Партийная номенклатура и государственная служба

С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Вся власть сосредоточивалась в руках вождя - лидера правящей коммунистической партии. Со времен И.В. Сталина превращение в вождя ассоциируется с занятием партийной должности Генерального секретаря ЦК. Государственные посты вождь мог занимать или не занимать. Так, В. И. Ленин был председателем Совнаркома, председателем СТО, а И.В. Сталин длительное время (с 1922 по 1941 г.) имел только партийную должность Генерального секретаря ЦК и лишь в годы второй мировой войны занял государственные посты. Вождь партии, поднятый над обществом, имел фактически неограниченную власть и приобрел в общественном мнении харизматические черты. Сталин, ставший бесспорным вождем после смерти Ленина, в течение почти трех десятилетий определял единолично как персональный состав высшего эшелона управления, так и принципы государственной службы.

Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции 1936 г. и особенно 1977 г. прямо говорили о руководящей роли компартии в обществе. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми: от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР, от председателя сельского Совета до Председателя Верховного Совета СССР. Партия вырабатывала политику и "правила игры", которые обеспечивали устойчивость системы. Кадровыми вопросами занимались Секретариат и организационно-распределительный отдел (орграспредотдел) ЦК. Учетно-распределительные отделы существовали во всех других партийных органах - от ЦК республик до райкома, занимаясь кадрами соответствующего уровня "во всех без исключения областях управления и хозяйствования". В основе такой практики лежало принятое еще в 1923 г. на XII съезде РКП(б) решение наряду с партийными кадрами подбирать "...руководителей советских, в частности, хозяйственных и других органов, что должно осуществиться при помощи правильно и всесторонне поставленной системы учета и подбора... работников советских, хозяйственных, кооперативных и профессиональных организаций".

Бюрократия (или чиновничество) - категория лиц, профессионально занятых делопроизводством и выполнением исполнительских функций по гражданскому и военному управлению. Термин «чиновничество» произошел от древнерусского «чин» - порядок. Значение чиновничества в России определено тем, что на протяжении целых исторических эпох бюрократическая иерархия выступала важным основанием социальной стратификации общества. Если в обществах различных финансовых отношений объектом устремлений выступало накопление капитала, то в Московском государстве и императорской России поступление на службу и карьерное продвижение было не только важной осью вертикальной мобильности, но и предметом социокультурного и психологического фетишизма. Понятие «чин» в петербургской имперской культуре обрело самодовлеющий и почти мистический характер. Выражая сожаление о том, что «у нас не ум ума почитай, а чин чина почитай», А.С. Пушкин констатировал: «Чины сделались страстью русского народа».

Понятие «чиновничество» тесно связано с понятием «бюрократия». Отличительной чертой российского чиновничества является то, что в течение длительных исторических периодов высший эшелон административно-политической бюрократии выступал в качестве властного класса Российского государства. Это обусловлено длительным доминированием в России мобилизационного типа развития общества (для которого характерно конституирование «служилого» принципа в качестве системообразующего основания процесса рекрутирования российской политической власти) и приоритетом государственной службы в качестве важнейшего канала продвижения в высшие эшелоны власти. Доминирование «служилого» принципа рекрутирования политической власти конституировало в качестве властного класса российского государства последовательно высший класс боярства, дворянства, имперской бюрократии, советской номенклатуры. Несмотря на существенные отличия облика этих исторических сообществ, системообразующие принципы их формирования (и прежде всего важнейший из них - «привилегии за службу») совпадали.

Другой важнейшей особенностью российского чиновничества являлось то, что его высший эшелон выступал в качестве инструмента модернизаций. Подобная функциональная роль российского чиновничества определена форсированным и догоняющим характером большинства российских модернизаций: импульсы модернизации, как правило, носили внешний по отношению к системе характер и инициировались необходимостью выживания в соперничестве со своими традиционными историческими конкурентами - государствами Западной Европы. В условиях последней роль импульсов модернизации выполняют внутренние экономические потребности, а политическая власть осуществляет артикулирование и протежирование интересов хозяйственных субъектов. В России же в качестве инициатора модернизаций всегда выступала верховная власть (царь, император, генеральный секретарь правящей партии), которая под давлением внутри- или внешнеполитического кризиса вынуждена была идти на осуществление преобразований, отвечающих потребностям государства, но опережающих потребности хозяйственных субъектов. В этих условиях последние не могли стать опорой модернизационных преобразований; в поисках инструмента модернизации верховная власть обращалась к высшему эшелону бюрократии.

Процесс исторической эволюции российского чиновничества прошел ряд этапов. Формирование в России чиновничества относится к XVI в.; в XVII в. сложилась особая иерархия должностей, отличная от служилой в целом. Структурно на протяжении XVI - XVII вв. бюрократический слой состоял из двух категорий: слой высшего чиновничества, относящийся к высшим категориям служилого класса (члены Боярской думы, наместники областей, первые лица приказов), и исполнительный штат приказов и местных органов власти, составлявший собственно бюрократический аппарат. Существенные различия материального положения, качества выполнения управленческих функций, нравственно-психологического облика высших категорий чиновничества, с одной стороны, и средних и низших его страт- с другой, сохранялись на протяжении практически всей истории чиновничества в России.

Важным этапом в истории российского чиновничества явились реформы Петра I. Эти реформы внесли существенные изменения в функционирование чиновнического аппарата. Наиболее значимые из этих перемен - замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести в качестве основания служебного продвижения; введение «Табели о рангах» (1722), изменившей и систематизировавшей чиновничью иерархию; усилия по вытеснению смешанного принципа вознаграждения преимущественно денежным. Введение «Табели о рангах» положило конец замкнутости отдельных категорий чинов. Петр I продвигал служилых людей по принципу личной доблести и служебной заслуги. В период его правления даже высшие государственные должности стали доступны для представителей различных слоев общества, «Золотым веком» российского чиновничества стал XIX в.: аристократическая фронда в лице декабристов вынудила императора Николая I искать новую, отличную от дворянства опору государства в лице имперской бюрократии. Усиление позиций российского чиновничества в XIX в. дало основание В.О. Ключевскому констатировать: в XIX в. «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией». Особую роль в процессе рационализации российской государственной службы сыграл выдающийся государственный деятель М.М. Сперанский, предложивший в начале XIX в. продуманную программу повышения качества государственного управления. Однако сопротивление чиновничества новациям было столь сильно, что попытки выдающегося реформатора систематизировать структуру государственного управления и придать ей новое качество потерпели поражение.

Несмотря на ставшее хрестоматийным представление о царившем в императорской России засилье чиновников, численность управленческого аппарата в ней вплоть до начале XX в. была незначительной по отношению к общей численности населения и в сравнении с аналогичными, показателями наиболее развитых стран Европы (например, в середине XVIII в. в Пруссии пропорционально площади ее территории чиновников было в 10 раз больше, чем в России). В течение первой половины XIX в. число российских чиновников увеличилось в 4 раза; в последующие десять лет - еще на 50%. Если сопоставить эти показатели с параметрами роста населения страны, то окажется, что в XIX в. государственный аппарат увеличивался почти в 3 раза быстрее, чем население. Однако даже при этих параметрах роста правительственного аппарата соотношение его численности и численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств. В середине XVIII в. в России на 10 тыс. человек населения приходилось 12-13 чиновников, что в 3 - 4 раза ниже аналогичных показателей в странах Западной Европы.

В начале XX в. соотношение численности управленческого аппарата и численности населения составляло лишь треть такового во Франции и половину - в Германии, хотя в абсолютном выражении армия российского чиновничества в этот период составляла внушительную силу: в 1903 г. общая численность правительственного аппарата составляла 384 тыс. человек, а вместе с канцелярскими служителями - не менее 500 тыс. человек.

Из приведенных выше данных явствует, что живучесть мифа о засилье чиновничества в России обусловлена не столько численностью последнего, сколько его неэффективностью. Среди важнейших причин этой неэффективности следует назвать смешанную форму оплаты управленческих функций чиновничества и низкий уровень оплаты значительных категорий чиновничества; негибкость системы чинопроизводства; необоснованно высокую роль сословных привилегий в процессе карьерного продвижения; невысокий уровень образования.

Смешанный характер системы вознаграждения чиновничества за службу в течение всего дооктябрьского периода был обусловлен хроническим дефицитом средств государственной казны страны. В качестве вознаграждения чиновничества выступали деньги, наделение землей (начиная с Киевского периода и вплоть до падения Российской империи в 1917 г.) и назначение на доходные должности по центральному и местному управлению (в 10-16 вв. в форме кормлений). Сточки зрения обеспечения эффективности делопроизводства оптимальным средством вознаграждения являются деньги как адекватный инструмент обеспечения временного характера привилегий, ибо именно денежное вознаграждение в наибольшей степени отражает смысл «служебного» принципа рекрутирования управленческого аппарата - условный, временный, жестко обусловленный несением службы характер вознаграждения. Однако использование этого ресурса было ограничено в связи с бедностью казны. Единственным ресурсом, которым обладала верховная власть в относительном - по сравнению с деньгами - изобилии, была земля. Отсюда - широкое развитие поместной системы - условного, временного, на условиях несения службы землевладения. Со времени царя Алексея Михайловича землевладение стало исключительной прерогативой служилого класса. Однако использование земли в качестве вознаграждения за чиновную службу было чревато весьма серьезными издержками.

Использование в качестве вознаграждения за службу третьего ресурса (после денег и земель) - назначения служилого класса на доходные должности по центральному и местному управлению в Московском государстве - не только было неэффективно, но деформирующим образом отражалось на формировании гражданского и политического сознания как чиновничества, так и всего общества. Ведь принцип кормлений - это получение доходов за счет управляемого населения вследствие скудности средств для содержания управленческого аппарата. Деформирующее воздействие этого по сути узаконенного мздоимства на политическую культуру очевидно. Именно из системы кормлений впоследствии вышли все гоголевские герои: городничие, попечители богоугодных заведений и пр. любители «борзых щенков». Таким образом, глубинные истоки столь уродливых явлений следует искать не в особенностях национальной психологии, а в специфике трудного исторического развития России, богатого многочисленными противоречиями, одно из которых обусловлено необходимостью наличия многочисленного служилого сословия при недостатке средств для его содержания.

В этой связи понятны усилия Петра I (а позже - Екатерины II) по замене смешанной системы вознаграждения чиновничества исключительно деньгами, что призвано было способствовать повышению эффективности управленческого аппарата. Однако напряжение государственного бюджета и в XVIII в., и впоследствии было столь значительным, что добиться установления исключительно денежной системы вознаграждения чиновничества не удалось.

Что касается неоптимальной системы чинопроизводства, то сложившаяся со времен Екатерины II (Указы Екатерины II от 19.04.1764 г. и 13.09.1767 г.) практика чинопроизводства рассматривала выслугу лет в качестве главного критерия служебного продвижения. В условиях этой системы человек, обладающий соответствующим образованием и опытом, не мог претендовать на предоставление соответствующей его подготовке должности, не прослужив необходимого количества лет на предыдущих ступенях чиновной иерархии. Неэффективность сложившейся практики чинопроизводства и необходимость отмены системы чинов стали очевидны уже в начале XIX в., однако, несмотря на то что этот вопрос рассматривался при различных императорах на протяжении всего XIX в., система чинов просуществовала до 1917 г. Другим недостатком системы чинопроизводства был фактор сословных привилегий: дворянину для перехода из IX класса в VIII (дававший право на потомственное дворянство) достаточно было четырех лет выслуги, тогда как выходцу из непривилегированных слоев требовалось прослужить 12 лет. Сословные привилегии были отменены лишь в ходе первой русской революции в 1906 г.

Что касается политического влияния российского чиновничества, то наибольшую роль в российской политике сыграло либеральное крыло высшей бюрократии во второй половине XIX в.: именно либералы из числа высшего чиновничества стали главной опорой верховной власти в осуществлении Великих реформ 60- 70-х гг. Однако обострение социально-экономических и политических противоречий в конце XIX- начале XX в. и прогрессирующая неэффективность бюрократии в качестве субъекта государственного управления способствовали падению политического влияния имперского чиновничества.

Во многом именно на имперской бюрократии, призванной быть держателем государственного порядка, лежит особая ответственность за крушение Российской империи, тем более что к этому времени бюрократический аппарат России представлял внушительную силу. Общая численность гражданских и военных чинов в начале XX в. составляла 1,45 млн человек Из них почти 100 тыс. (91 204) получали оклады свыше 1000 руб. в год. Численность высокооплачиваемых чиновников превышала количество лиц, имевших такой же доход из любого другого источника. Примерно 2 тыс. высших должностных лиц имели оклады более 5 тыс. руб.

На содержание огромной армии российских чиновников тратились значительные финансовые средства. Ушли в прошлое времена, когда расходы на содержание управленческого аппарата были скудными: на эти цели в начале XX в. расходовалось 14% государственного бюджета. Для сравнения: в Англии аналогичный показатель составлял 3%; во Франции - 5,5; в Италии и Германии - по 7%.

Однако значительный по численности чиновный аппарат в начале XX в. демонстрировал прогрессирующую неэффективность. Среди факторов, обусловивших негативные тенденции эволюции имперской бюрократии, следует назвать падение качества ротации высшего управленческого аппарата (что способствовало постепенному превращению управленческого слоя в закрытую касту); косность системы чинопроизводства; широкое распространение протекции в бюрократической среде; низкую корпоративную сплоченность российского чиновничества. Сочетание вышеперечисленных факторов привело к тому, что накануне Февраля 1917 г. обозреватели констатировали, что бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и в чем старалась найти искупление своим грехам, - внешний порядок и формальную работоспособность».

Воссоздание империи в новом облике- в форме Союза ССР - при сохранении доминировавшей в дооктябрьский период модели развития общества обусловило функциональную схожесть системообразующих принципов рекрутирования советского управленческого аппарата и имперской бюрократии. В качестве основополагающего механизма формирования советской управленческой бюрократии сложился номенклатурный принцип отбора. Последний по своим ключевым характеристикам по существу являлся модификацией системы чинопроизводства, существовавшей в Российской империи, а тарифно-квалификационная сетка во многом была схожа с «Табелью о рангах», введенной Петром I. Существенным отличием советской номенклатуры являлось исключительное использование системы денежного вознаграждения (в отличие от смешанного - в Российской империи) за государственную службу, что способствовало существенному повышению эффективности функционирования управленческого аппарата. Однако так же, как и в начале XX в., эрозия механизмов ротации управленческого аппарата (воплощенная в лозунге «стабильность кадров») в 70 -80-е гг., распространение протекционизма в чиновной среде и падение эффективности управления в целом стали одной из причин крушения советского государства.

Пришедший на смену идеологической, психологически неоднородной, но институционально единой советской номенклатуре бюрократический аппарат Российской Федерации находится в процессе сложной эволюции. Характерной особенностью процессов формирования современного бюрократического аппарата является то обстоятельство, что управленческий истеблишмент является объектом соперничества конкурирующих политико-финансовых кланов, оказывающих возрастающее влияние на формирование внешней и внутренней политики РФ. Другой особенностью современного чиновничества является катастрофически высокий, неуправляемый его численный рост вопреки неоднократным попыткам сокращения и реформирования государственного аппарата. Среди негативных тенденций эволюции госслужбы в современной РФ можно отметить патрон-клиентный характер отношений между различными уровнями управления; корпоративизм и кастовость; возрождение петровской «Табели о рангах» в ее усложненном и малоэффективном варианте; формальный характер департизации управленческого аппарата.

В целом же повышение эффективности управленческого аппарата является важнейшим направлением процесса реформирования государственной службы в РФ.

Глубокий анализ и изучение темы на примере развитых зарубежных стран

Введение Содержание Список литературы Выдержка из работы

В конце XIX века в развитых странах Запада происходят важные изменения в административно - государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников - главе государства, находящемуся наверху власти. Со временем систематическое и иерархическое разделение труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех чиновников.

Понятие «государственная служба» используется почти во всех Конституциях стран - членов Европейского Союза. Исключение составляет Великобритания и Ирландия. В Великобритании отсутствует «писаная» Конституция, вместе с тем, и в этой стране разработано множество нормативных актов, установлены принципы государственной гражданской службы, т.е. и здесь имеются конституционные основы гражданской службы. Правительственная комиссия Великобритании при организации института государственной службы опиралась на опыт США и Франции, поэтому, несмотря на особенности развития английской гражданской службы, многие процессы становления службы во многом схожи с этими странами.
В Конституции Франции и Германии определены четко важнейшие вопросы организации и функционирования государственной (публичной) сл ужбы (профессионального чиновничества). В этих Конституциях сформулированы формальные и материальные принципы публичной власти, разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых чиновникам

Нормативно-правовые акты:

1) Конституция Российской Федерации.
2) ФЗ «О государственной гражданской службе».

Научная и специализированная литература:

1) Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юрайт-М, 2001.
2) Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. - М.: ИНФРА-М, 1998.
3) Ардан Ф. Франция: Государственная система. М., 1998.
4) Воеводин Л.Д. Государственное право зарубежных стран. - М., 1999.
5) Григонис Э.П., Григонис В.П. Конституционное право зарубежных стран. - СПб.: Питер, 2002.
6) Государственное право Германии. Под ред. Топорник. - М., 1999.
7) Конституции зарубежных государств. Под ред. Жидкова. - М., 2000.
8) Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. - М., 1998.
9) Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубеж ных стран. - М., 2001.
10) Старилов Ю.Н. Служебное право, М. 1996.
11) Стрижов С. Повышение квалификации управленческих кадров: опыт Великобритании//Российский экономический журнал. 1992 № 7.
12) Франция. Подготовка высших административных кадров//12-й международный конгресс. М., 1993

Общее число таких служащих составляет 46,6% общего числа чиновников. Их жалование от 20 до 30 тыс. долл. в год. Служащие категорий 15-18 являются высшим руководящим составом государственных учреждений. В число их обязанностей входит планирование и руководство специальными программами исключительной трудности и ответственности. Они возглавляют бюро и отделы. Общее число служащих - 2,35%. Их жалование - 50-75 тыс. долл. в год. Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. Название «исключительная» отражает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В число «исключительных» входят служащие Агентс тва по национальной безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, правительств США в международных организациях. В США существует также патронажная система и система добычи, т.е. назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которого они являются. Сегодня только 5% важных должностей заполняются «патронажными» методами, это - послы, консулы, главы исполнительских ведомств и агентств. Для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно принципам системы заслуг - отбору наилучших кандидатов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. До 1979 г. существовало три общепринятых оценки работы государственного служащего: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. Оценка является основанием для принятия решения о переподготовке, обучении, награждении, понижении, оставлении на прежней должности или смещении государственного служащего.В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе. Если кандидатов на должность недостаточно, объявляется открытый конкурс. Из всех претендентов выбираются 3-5 человек, наиболее высокой квалификацией. Их кандидатуру передаются на рассмотрение специального чиновника, который и выносит решение, не допуская фаворитизма и дискриминации. Законом о реформе гражданской службы в США разработаны дисциплинарные меры против тех руководителей, которые нарушают принципы системы заслуг или продвижения по службе. В США существует и внеконкурсное занятие должностей для стажеров и учеников после успешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности временного характера - на срок до 120 дней. Исключение могут быть сделаны для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.Президент Джонсон в конце 60-х годов ввел систему званий (или систему назначений администраторов). Административные чиновники 16-18-й категорий имели большой юридический статус, были приближены к политическому руководству. Сегодня в США служба высших администраторов представляет собой закрытый корпус чиновников, который формируется не только из служащих 16-18-й категорий, но и частично из служащих, занимающих «патронажные» посты. Закон о реформе гражданской службы строго ограничивает круг политической свободы государственного служащего. За нарушение закона служащий может быть отстранен от работы на 30 дней без оплаты, а за активную политическую деятельность даже уволен с должности.Таким образом, в отличие от Германии, в США политическая активность большинства государственных служащих весьма ограничена. Исключения составляют лишь высшие должностные лица из ближайшего окружения президента. В целом правовое положение государственных служащих регулируется актами, собранными в Титуле 5 Свода законов США, Закон Пендлтона «О государственной службе» 1883 г., Законом о реформе гражданской службы 1978 г. и Этическим кодексом государственной службы.2.4. Государственная служба во ФранцииДействующее сегодня во Франции законодательство о гражданской службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения страны после второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, оно относится только к служащим гражданской «публичной» службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются.«Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников. В 1959 г. Ордонанс внес не значительное число поправок, но они все направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников власти. Закон 1946 г. ввел в систему гражданской службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение группы людей, занимающих аналогичные должности. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов, и т.д.Помимо этого существует понятие класс чиновников. Всего классов четыре, в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B,C и D. На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Он составляет 20% общего числа чиновников административно - государственного управления. Класс В выполняет задачу реализации этих установок. В него входит около 40 % чиновников. Класс С занят специализированным исполнением и охватывает 32% чиновников. Класс D включает технических работников, которые являются простыми исполнителями. Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классами трудно провести какое-либо существенное разграничение.Ни Закон 1946 г., ни Ордонанс 1959 г. не охватывает всю гражданскую службу Франции. Установленный ими статус чиновника не применяется к нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции существуют еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий.Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность: если не имеет французского гражданства;не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям хорошего морального поведения;нарушает законодательство о военной службе.Последнее требование на практике сводится к следующему: кандидат должен либо завершить военную службу, либо быть освобожден от нее.Теоретически отбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия - способности выполнять возложенные на них обязанности. Это определяется оценкой профессиональной квалификации. Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного заведения. Кандидат для поступления в класс В должен уметь определят, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большей гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско - технические навыки, способность к личной инициативе здесь не требуется.Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы.Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Конкурс включает письменный и устный экзамены. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип автономности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы: задание может состоять в редактировании текста, подготовки определенного досье и т.п. на устном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальные знания, а также способность логично излагать свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию. Во Франции существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. На внешних конкурсах производится набор новых чиновников, внутренние конкурсы производятся для продвижения части чиновников по иерархической лестнице. Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование. Особое место в создании высших кадров государственного аппарата занимает Национальная школа администрации. В это учебное заведение принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж практической работы не менее 5 лет.Карьера заканчивается в связи с достижением определенного возраста, что является важным фактором обновления корпуса служащих. Обычно верхний возрастной предел составляет 60-63 года, однако, в исключительных случаях в зависимости от занимаемой должности - от 58 до 75 лет.Правовое положение французских государственных служащих определено в Конституции Франции, Законе об общем статусе чиновника от 19 октября 1946 г., Ордонансе о государственной службе от 4 февраля 1959 г., Инструкции 1946 г и других нормативных актах ведомств. 2.5. Государственная служба в ЯпонииГосударственная служба в Японии охватывает административную, дипломатическую и судебную сферы государственной деятельности. В категорию государственных служащих (кокка комуин) принято включать не только чиновников в собственном смысле этого слова, но также лиц, работающих на принадлежащих государству предприятиях, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных школ, военнослужащих "сил самообороны", сотрудников полиции. Общая численность занятых на государственной службе составляет свыше трех миллионов человек, большинство из которых - рабочие и служащие, не имеющие реальных полномочий по принятию управленческих решений. Численность же высших государственных чиновников не превышает десяти тысяч.Действующая Конституция закрепила положение государственных служащих как "слуг -всего общества, а не какой-либо одной его части" (ст. 15). Государственный служащий перестает восприниматься как личный слуга императора. В развитие содержащегося в Конституции определения государственных служащих как "слуг всего народа" Закон о государственных служащих 1947 г. устанавливает, что государственный служащий должен работать "только ради общественного интереса и при осуществлении служебных обязанностей отдавать им все силы и помыслы". Закон о государственных служащих 1947 г. с многочисленными изменениями и дополнениями - основной источник правового регулирования государственной службы. В 1950 г. вступил в силу Закон о местных служащих, установивший статус служащих муниципальных органов. Сильное влияние американских оккупационных властей на ход послевоенных государственных реформ в Японии объясняет сходство американского и действующего японского законодательства о государственной службе.Контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной службы возложен на Совет по делам персонала (дзиндзиин) при кабинете министров. Совет действует как орган, представляющий рекомендации по кадровым вопросам парламенту, кабинету и отдельным министерствам. Среди других полномочий Совета - издание в пределах своей компетенции правил и установлений по государственной службе, разбор жалоб на государственных служащих, организация и проведение конкурсных экзаменов.Совет по делам персонала состоит из трех членов, назначаемых кабинетом министров с согласия обеих палат парламента. Кандидатуры членов Совета утверждаются императором. Срок полномочий членов Совета - четыре года с возможностью повторного назначения, но не более чем еще на два срока. Один из членов Совета по назначению кабинета выполняет функцию председателя.Возложенные на Совет по делам персонала функции реализуются через деятельность его аппарата, который возглавляет управляющий, назначаемый членами Совета. В состав аппарата Совета входят пять управлений (делами, набора и использования персонала, жалоб, по оплате труда персонала, по делам служащих) и восемь местных бюро. Все лица, находящиеся на государственной службе, подразделяются на две основные категории - работников "обычной службы" и работников "особой службы".Основная масса чиновничества занята на "обычной службе", применительно к которой действует конкурсная система назначения на должность и стандартная шкала жалований. Служебное положение государственных служащих определяется их должностью, которую они занимают в соответствии со своим рангом (докю). Каждый из восьми существующих рангов подразделяется на 15 разрядов (гохо). Разряд чиновника зависит от стажа, образовательного уровня, различных служебных характеристик. Установление критериев для отнесения государственного служащего к конкретному рангу и разряду производится Советом по делам персонала.Оплата труда чиновника производится в соответствии с присвоенным ему рангом и разрядом на основании Закона о государственных служащих и соответствующих постановлений кабинета. Размеры жалования жестко регламентируются специальной шкалой, установленной Законом об оплате труда лиц, занятых на обычной службе. Положения этого закона не распространяются на оплату труда прокуроров (этот вопрос урегулирован специальным законом), а также рабочих казенных предприятий (оплата устанавливается в коллективных соглашениях). Лица, занятые на особой службе, получают оплату в порядке, установленном в Законе об оплате труда должностных лиц на особой службе и Законом об оплате труда служащих Агентства самообороны. Выплата вознаграждений государственным служащим подконтрольна Совету по делам персонала. Совет вносит в парламент проекты изменений законов об изменении системы должностных окладов.Государственный служащий, кроме должностного оклада, получает разнообразные надбавки - премии, надбавки за работу в городе, на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в северных районах, многочисленные "отраслевые" надбавки (например, учителям, работающим в сфере обязательного образования) и др. Высшую категорию работников "обычной службы" составляют лица, получающие жалованье за административную работу (гёсэйсёку хорю). В эту категорию входят чиновники, занимающиеся канцелярской работой (дзиму сёкуин) и трудом, требующим специальных профессиональных знаний (гинорому сёкуин).т На командных постах в центральном административном аппарате заняты чиновники первых трех рангов, составляющие элиту японской бюрократии. Это начальники департаментов, отделов и секций (кёкутё, буте, кате), советники, директора агентств, постоянные заместители министров (последний термин используется по аналогии с английской административной системой). Чиновники этих классов фактически держат в своих руках рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах Японии. Остальные группы чиновников являются лишь исполнителями решений и указаний своих начальников.На государственной службе действует характерная для Японии система "пожизненного найма", предполагающая длительную (до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной и той же организации. При этом должность и размер вознаграждения служащего ставятся в зависимость от непрерывного стажа работы. Одной из характерных черт государственной службы в Японии, связанной с системой "пожизненного найма", выступает отсутствие межведомственных перемещений чиновников, при частых (раз в 2-3 года) перемещениях чиновников внутри его ведомства.Другая важная особенность японской государственной службы - дух элитаризма, традиционная почитаемость чиновничества. Эта черта нашла свое отражение в известной еще с конца прошлого века формуле "кансон мимпи" ("чиновники достойны почитания, народ - презрения"). В последнее время четко проявилась и такая характеристика, как строгий контроль Либерально-демократической партии за персональным перемещением кадров в административном аппарате. Лицо, не имеющее связей с ЛДП, не имеет реальных шансов подняться выше уровня начальника департамента.Уникальность и неповторимость японской бюрократии объясняются прежде всего особенностями японской культуры, повлиявшей на специфику национального характера (трудолюбие, коллективизм, преклонение перед авторитетом, потребность в гармонизации межличностных отношений, стремление к самосовершенствованию и т. д.). Назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон о государственных служащих (ст. 33) уточняет, что набор на государственную службу осуществляется в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые и должны конкурсные экзамены. Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. В составе управления набора и использования персонала находятся специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора. Совет своими правилами может ввести дополнительные требования для поступающих впервые, а в отношении претендующих на повышение в должности - ограничить круг экзаменующихся путем отбора на основании результатов прошлой служебной деятельности.Для впервые поступающих на службу экзамены проводятся по трем отдельным группам:1) для окончивших высшие учебные заведения;2) для имеющих неполное высшее образование;3) для окончивших средние учебные заведения.На практике шансы занять руководящие посты имеют только лица, имеющие высшее образование. Большинство представителей японской бюрократической элиты закончили одни и те же учебные заведения. Как правило, это выпускники юридического факультета Токийского университета. Общее "студенческое прошлое" в значительной мере усиливает сходство психологических установок японской элиты. К экзаменам для поступления на государственную службу допускаются только японские подданные. Для некоторых специальных видов государственной службы могут устанавливаться дополнительные ограничения. Так, например, сотрудником Министерства иностранных дел не может стать лицо, состоящее в браке с иностранцем.Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце XIX в., действует без существенных изменений до настоящего времени. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается проведение экзамена по физической подготовке, оценка специальных навыков. Конкурсные экзамены организуются по принципу "открытых дверей". Время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации. Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Лишь немногие министерства готовят собственные письменные и устные экзамены. Среди них японский МИД. Кандидаты в. карьерные дипломаты (они должны быть не моложе 20 и не старше 28 лет) в течение трех-четырех дней в июне сдают письменные экзамены по следующим предметам: японская Конституция, международное право, экономическая теория, история дипломатии и иностранный язык. Кроме того, соискатель по собственному усмотрению выбирает для сдачи административное или частное право, а также один из разделов теории и практики денежно-финансовых отношений

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

История развития российского чиновничества

Введение

1. Русское чиновничество до XIX века

2. Российские чиновники периода XIX-начала XX в.

3. Советская номенклатура и постсоветское чиновничество

Выводы

Библиографический список

Введение

Слово «Чин» издавна существует в русском языке. В словаре В.И. Даля оно объясняется через глагол «чинить», то есть делать. В XVII веке - употреблялось для обозначения должности или звания (почетного титула) государственного служащего. Но в XVIII веке чином стали называть особую правовую категорию - ранг государственного служащего.

История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны. Неслучайно сложились представления о Руси XVI_XVII вв. как о «служилом государстве».

Как известно, после 1613 года абсолютно все цари пытались заставить русскую аристократию «работать на государство», - служить. Но чаще это заканчивалось неудачей, и постепенно росли противоречия между жившей в свое удовольствие родовитой аристократией и «выскочками», которые получили звание и титул выслугой. И лишь после Петра I можно говорить о появлении особого служилого сословия - дворян.

Со временем обедневшие аристократы шли к государю в услужение, и вскоре уже все дворяне обязаны были служить во благо отечества. Вообще, служба вообще ранее рассматривалась, прежде всего, как военная служба. И именно за военную службу ранее давались именья, титулы, звания. Гражданская служба - работа в канцелярии до реформ Петра целиком была на дьяках и подьячих. Церковь была огромной частью государственного аппарата. С увеличением числа образованных граждан не духовного чина и было связано становление чиновничества как такового вообще.

1. Русское чиновничество до XIX века

Киевская Русь не знала служебной повинности. Княжеская дружина состояла из лиц, добровольно поступивших на службу и остававшихся на ней, пока им это было выгодно. Объединение княжеств северо-восточной Руси под властью московского князя оказало серьезное влияние на служилое сословие. Чем раньше владельцы уделов переходили на положение великокняжеских слуг, тем более почетные места на службе они получали. Великий князь стремился гарантировать привилегированное положение при распределении государственных должностей и их прямым потомкам Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века М.: РГГУ, 2001. С. 5..

Законы XVI-XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый служилый человек. Уклонение от нее строго каралось. Например, в Соборном уложении 1649 г. сказано: за первый побег с государственной службы бить кнутом, за второй - то же с уменьшением в два раза поместного оклада, «А будет он же збежит в третьие, и его бити кнутом же, да у него же отняти поместье». Наказанию подлежали бояре и воеводы, отпустившие с государственной службы людей без ведома московского государя («боярам и воеводам за то чинити жестокое наказание, что государь укажет») Российское законодательство X-XX веков: В 9 т. Акты земскихсоборов. -М., 1985. - Т. 3. С. 93-94..

Дореволюционные юристы неоднократно пытались дать определение понятию государственной службы. По мнению выдающегося государствоведа, основоположника государственного права как науки в России А.Д. Градовского, «под именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности» Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. - СПб., 1908. - Т. 8. - С. 47..

Уже в XVI веке Иван Грозный создал для контроля над «государевыми служивыми людьми» специальное учреждение - Разряд, который в середине его царствования вел «личные дела» 22-23 тыс. человек. Из них 2-3 тыс. были внесены в московские послужные списки, т. е., говоря современным языком, составляли некое подобие столичной «номенклатуры», а прочие входили в списки других городов, т. е. в местные «номенклатуры»

Разумеется, основная часть этих служивых людей привлекалась государством для военных нужд. Но поскольку тогда не делалось строгого различия между военной и гражданской царевой службой (не случайно даже управлявшие сугубо внутренними российскими территориями наместники назывались воеводами), из списков черпались «кадры» для любых царских назначений. Существовали и аналоги чинов. Правда, тогда их иерархия была иная: судья, думный дьяк, дьяк, подъячий Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. 1997. №5. С. 64. .

Конец XVII - начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершается продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений-приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закреплены 24 января 1722 г. Табелью о рангах. Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века М.: РГГУ, 2001. С. 15..

Табель установила три иерархических, как бы параллельных лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 64. . Хотя основную часть корпуса государственных служащих по-прежнему составляли дворяне, и Табель о рангах была ориентирована в первую очередь на них, изменение юридического положения служилого сословия, появления в нем лиц, служивших не только по «породе», но и по своим деловым качествам, привлекло к управлению государством выходцев из других сословий. При Петре I чиновник уже с XIV класса получал личное, а с VIII (коллежский асессор) - потомственное дворянство Шепелев Л. Е. Чиновный мир России: XVIII-начало XX века. СПб.: «Искусство-СПБ», 1999. - С. 141. .

Система учета чиновничества, складывавшаяся в 60-90-е годы XVIII в., тесно связана с историей чиновничества в этот период.

Необходимо особо отметить, что документы, возникавшие в ходе учета чиновничества, и материалы учета потенциально составляют источниковую основу любого исследования состава российской бюрократии на протяжении второй половины XVIII - начала XX в.

Большей частью вопросов, связанных с учетом чиновничества, во второй половине XVIII в. ведала Герольдмейстерская контора Правительствующего Сената, и ранее осуществлявшая функции, связанные с чинопроизводством, назначением чиновников на должности. Основной функцией Герольдмейстерской конторы с момента ее учреждения был учет дворянства.

Правительство уделяло много внимания выполнению Герольдмейстерской конторой ее функций по учету чиновничества. Особое значение придавалось учету чиновников-дворян. Следует отметить, что внимание к деятельности Герольдмейстерской конторы уделялось в одном из основных законодательных актов 60-х годов XVIII в., обусловливавших политику по отношению к чиновничеству Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - С. 38-40..

Екатерина II своим Указом 1790 года «О правилах производства в статские чины» установила, что право на потомственное дворянство дает лишь 8-й класс Табели, для перевода в который недворянам надо было прослужить в чине предыдущего класса не менее 12 лет.

Упомянутый Указ вместе с Указом Павла I от 1797 года «О наблюдении, при избрании чиновников к должностям, старшинства мест и чинов» и изданием уже при Александре, в 1801 году так называемых чинопроизводственных правил, в определенной мере подытожили продолжавшуюся в течение всего XVIII столетия шлифовку Табели, правил поступления на службу и прохождения по ее ступеням. Основным путем продвижения являлась выслуга лет, досрочный же перевод в высший класс был исключением из правила, как бы наградой за особые заслуги, присуждавшейся по личному решению монарха. Впрочем, верхней ступенькой для продвижения по принципу выслуги был 5-й класс; пожалование в более высокие чины производилось лишь по усмотрению императора Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 65..

2. Российские чиновники периода XIX-начала XX в.

К началу XIX века сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого «фомы опискины» воспроизводились от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса осуществил Николай I законами от 1827 и 1834 годов, первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй - условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги, обеспечивавший почти автоматически медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника.

Итак, Россия вступила в XIX в. с такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - С. 100.. В царской России под государственной службой понималось деятельность «в порядке подчиненного управления государством», т.е. осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: Бек, 1996. - С. 61..

Власти неоднократно пытались бороться с недостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности для поступления на государственную службу лиц податных сословий, вводит экзамены на чин (это касалось лишь V и VIII классов Табели о рангах). Он также пытался сократить число чиновников, но эта попытка была безуспешной. К1830 г. в России было уже 105 тыс. чиновников, и тенденция к росту их численности сохранялась. Николай I (1825-1855) пытался следовать по пути дальнейшего ужесточения требований к несению службы чиновниками и чинопроизводству.

В это время окончательно складывается система чинопочитания, когда чувство личного достоинства уступает место должностному статусу. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал лишь фамилию, младший же был обязан собственноручно, помимо подписи, обозначить звание и чин. Отсутствие этого обозначения считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. По-разному проставлялась и дата подписания документа: начальник ставил число сверху, подчиненный - снизу Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - С. 130-131..

Надо отметить, что на рубеже XVIII - XIX вв. происходило реформа государственной службы. В 1802 г. были образованы министерства. Их образование закрепило переход от коллегиальных органов управления к единоначальным. Появление министров было воспринято остро, однако Сперанский предложил противникам реформы посты министров, склонив их, таким образом, на свою сторону. В связи с образованием министров актуализировалась проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I подписал указ «О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе» 1809 г. Указ предусматривал, что производства в чин VIII класса возможно только при наличии выслуги лет, а также образования - университет, губернские или уездные училище Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: Бек, 1996. - С. 61-62..

В 1827 г. были собраны все необходимые сведения о численности и составе канцелярских служителей и чиновников из податных сословий, а 14 октября того же года было утверждено «Положение о канцелярских служителях». Положение однозначно связывало преимущества по службе с сословной принадлежностью. Канцелярские служители были разделены на 4 разряда:

Потомственные дворяне;

Дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов;

Дети канцелярских служителей, ученых и художников, не имевших классов;

Купцы 2-й и 3-й гильдий, иностранцы, лица податного состояния.

Николай I запретил принимать на должности, которые соответствовали XIV классу Табели о рангах, лиц 4-го разряда.

В конце 20-х годов XIX в. в русском обществе получили распространение идеи полной отмены гражданских чинов, что вызвало глухое сопротивление высших чиновников империи.

После некоторых колебаний Николай I пошел по пути дальнейшего совершенствования государственной службы и чинопроизводства.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка «Свода законов о службе гражданской», составившего 3-й том «Свода законов Российской империи». Свод был подготовлен к 1832 г., а уже спустя два года в его развитие Николай I подписал «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:

Окончившие курс наук в высших учебных заведениях;

Окончившие курс наук в средних учебных заведениях;

- «не имеющие аттестатов ни тех, ни других из означенных учебных заведений» Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - С. 103-105..

Однако следует отметить, что уже тогда образование чиновников не соответствовало требованиям. Так, из низших чиновников (10-14- й классы Табели), попавших под уголовное преследование, высшее образование имели лишь 3,2%, среднее - 11,3%, а остальные 85,5% - низшее. По средним чиновникам (5-8-й классы) эти цифры составляли, соответственно, 6,4%, 26,0% и 67,6% Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 68-69..

Были установлены разные выслуги лет - «за усердное и похвальное прохождение службы» и «за отличия, оказанные в службе». При этом подчеркивалось, что по всем ведомствам гражданской службы чиновники «определяются к местам не иначе, как сообразно чину каждого» См.: Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - С. 103-105..

Разные слои общества относились к Табели о рангах по-разному. Но к середине XIX века стало очевидным, что продвижению достойнейших она не способствует. Поэтому при каждом новом царе, начиная с Павла I и кончая Александром III, возникал вопрос о ее отмене. Возник он, разумеется, и в начале царствования Александра II. Суровая критика системы чинов исходила не только извне, но и из самих правительственных кругов Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 69..

Александр II начал с образования особого Совещательного собрания. Собрание осудило манию чинов, рост числа и влияние бюрократии, взяточничество и другие ее пороки, а также предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, с одной стороны, желательность отмены Табели, но лишь после значительного увеличения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра возросло в среднем в два раза, но Табель осталась в неприкосновенности.

То же повторилось и при его сыне - Александре III. Он также учредил в начале своего царствования Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку они стали явной архаикой, утратившей всякое положительное значение, а лишь стимулируют уродливое чинопочитание, не стесняющийся в средствах карьеризм, приводит в госслужбу людей беспринципных, обладающих вместо необходимых деловых и моральных качеств только неукротимым желанием любым путем «выбиться наверх». Главным выводом совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Царь поначалу поддержал его.

Но подавляющее большинство министров высказалось против отмены чинов. При этом их аргументы, в сущности, повторяли доводы Уварова: «чин-де возвышает его обладателя над прочими подданными, а поскольку он дается за службу государеву, то тем самым он укрепляет власть и поднимает ее престиж». Кроме того, в отзывах министров говорилось об опасностях «потрясения в умах» чиновников при отмене традиционного порядка Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 70.. Новая же коммиссия по совершенствованию гражданской службы была, по сложившейся традиции, образована в начале царствования Николая II, в 1895 году, на сей раз - при Госсовете. Свой доклад она представила лишь через 6 лет, в 1901 году. Содержавшиеся в нем предложения были наименее радикальными за все 100 лет работы подобных комиссий. На сей раз даже на этой стадии не был поставлен вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников. При этом Комиссия использовала в качестве аргумента довод, звучавший в начале XX века, т.е. почти накануне первой революции, вопиющим диссонансом с настроениями большей части образованного общества: «чин-де суть проявление царской милости по отношению к любому подданному независимо от его сословия». Общий дух выводов Комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества. Однако даже для принятия таких полумер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 году, был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования.

Но сами чины сохранились. Временное правительство в августе- сентябре 1917 года подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить. «Окончательное решение вопроса» произошло лишь после прихода к власти большевиков Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 70..

чиновничество чинопроизводство советская номенклатура

3. Советская номенклатура и постсоветское чиновничество

Существенные изменения в форме, содержании и характере деятельности государственных служащих произошли после 1917 г., что связано с распадом Российской империи и приходом к власти большевиков. Лидеры большевиков считали, что построение коммунистического общества приведет к отмиранию государства вообще и чиновничества в частности. Ими была провозглашена цель сломать старый государственный аппарат и заменить его самоуправлением трудящихся с полной выборностью и сменяемостью чиновников при оплате их труда на уровне средней зарплаты рабочего. Поэтому один из первых декретов новой власти (Декрет ВЦИК и СНК от 8 ноября 1917 г.) был посвящен ликвидации всех существовавших в России сословий и сословных привилегий, упразднению гражданских и офицерских чинов, знаков отличий.

Одной из наиболее одиозных черт названной модели стала номенклатура. Номенклатура - это порождение однопартийной системы, и номенклатурный принцип подбора кадров основывается не на принципе профессионализма, а главным образом на политической лояльности. Истоки возникновения номенклатуры восходят к периоду Гражданской войны Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - С. 188-189..

Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. В.И. Ленин был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить и повести народ от раскола к единству, а затем - к социализму. Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти, собирающей рассыпавшееся в ходе революции и гражданской войны общество Оболонский А.В., Барабашов А.Г. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. - 2-е изд. - М.: Дело, 2000. - С. 69.. В 1920 г. 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской. Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходит сращивание партийного (большевистского) и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждается принцип единоначалия вместо провозглашенного первоначально безграничного советского коллегиального самоуправления.

Отсутствие у большинства большевиков-партийцев элементарных управленческих знаний и опыта заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью («саботаж»), привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под давлением властей (оно было значительным, включая методы ВЧК), но и в силу необходимости - госслужба была для них единственным источником средств для жизни. Согласно первой переписи служащих, проведенной в Москве в августе 1918 г., удельный вес старого чиновничества среди служащих в советских государственных ведомствах составлял: в ВЧК - 16,1%, в НКИДе - 22,2%, во ВЦИК, Ревтрибунале при ВЦИК, Наркомнаце и Управлении делами Совнаркома - 36,5-40%, в НКВД - 46,2%, в ВСНХ - 48,3%, Наркомюсте - 54,4%, Наркомздраве - 60,9%, в Наркомате по морским делам - 72,4% и т. д. Оболонский А.В., Барабашов А.Г. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. - 2-е изд. - М.: Дело, 2000. - С. 70.

Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской генерации). В неруководящем составе значительную, а во многих ведомствах и преобладающую часть служащих составляли рабоче-крестьянские представители или, во всяком случае, люди, не имевшие в прошлом отношения к управленческой деятельности.

С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Вся власть сосредоточивалась в руках вождя - лидера правящей коммунистической партии. Со времен И.В. Сталина превращение в вождя ассоциируется с занятием партийной должности Генерального секретаря ЦК. Государственные посты вождь мог занимать или не занимать.

Только при преемниках И.В.Сталина понятие «номенклатура» правомерно употреблять для определения особого слоя чиновничества, прежде всего региональных руководителей, все в большей мере влиявшего на принятие решений и их претворение в жизнь. Поскольку И.В.Сталин не оставил после себя официального преемника, никто из советских лидеров, получивших власть после его смерти, не был готов следовать именно сталинской традиции управления государством. Многие члены высшего руководства, решавшие судьбу сталинского наследия, по своему опыту и настроениям скорее принадлежали к кругу той «номенклатуры», которая постоянно подавлялась И.В.Сталиным, и вполне разделяли ее преобладающее стремление избавиться от угрозы повторения сталинского деспотизма. Среди мер либерализации, проведенной сразу же после смерти И.В.Сталина, обращает на себя внимание изменение системы номенклатуры. Согласно постановлению Президиума ЦК КПСС от 16 июля 1953 г., из 45 тыс. должностей в номенклатуре ЦК было оставлено 25 тыс., причем из них более 11 тыс. во вновь созданной учетно-контрольной номенклатуре, предусматривающей информирование отделов ЦК по поводу кадровых перемещений. Объективно это укрепляло позиции руководителей регионов, которые ранее были ограничены в решении важнейших кадровых вопросов на местах Хлевнюк О.В. Советские региональные руководители: политизация номенклатуры // Куда идет Россия?.. Кризис институциональных систем: Век, десятилетие, год. 1999 / Под общ. ред. Т. И. Заславской. - М.: Логос, 1999. - С. 99..

Сформировался стабильный, глубоко эшелонированный кадровый слой, лишенный внутренней оппозиции, тесно связанный с экономическими структурами и отвоевавший серьезную самостоятельность во взаимоотношениях с центром. Эти процессы сыграли свою роль в дезинтеграции СССР и в формировании новой государственной системы постсоветского типа.

По данным Госкомстата РФ общая численность работников федеральных и региональных органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации составляла на начало 1999 г. 1 млн. 102 тыс. 790 человек. Сегодня она еще более возросла.

1994-1996 гг. - это период, когда процесс разделения властей стал приобретать новое качественное состояние. В связи с активным формированием представительных структур государственной власти на всех уровнях и необходимостью упрочнения основы жизнедеятельности общества, численность персонала служащих органов законодательной власти, судебной власти и прокуратуры объективно возрастает. Наиболее значительно увеличился удельный вес служащих, занятых в аппарате органов законодательной власти. Увеличение количественного состава исполнительной власти произошло в основном за счет Государственной налоговой службы, Министерства финансов, Федеральной службы занятости и некоторых других, что было продиктовано реальным изменением акцентов в государственном трансформация российского социума закономерно сопровождается динамичным развитием бюрократии. При этом наблюдается увеличение ее численности, перераспределение в составе исполнительной и законодательной ветвей государственной власти.

Наиболее широко представлены в составе управленческого персонала специалисты с высшим образованием (технического, экономического, медицинского, гуманитарного, юридического профиля). Большинство кадрового состава государственной службы имеет высшее образование по профилю, не соответствующему деятельности, которой они в настоящий момент занимаются.

Кроме того, результаты проведения аттестаций государственных служащих разных уровней показывают, что 20 -25% аттестуемых не соответствуют предъявляемым требованиям, это говорит о том что значительное количество чиновников нуждается либо в замене, либо в довольно серьезной дополнительной подготовке Хохряков Б.С., Попов В.Г. Современное Российское чиновничество: Динамика и основные тенденции развития // Чиновник. - 2003. - №1 (23). - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://web1.law.edu.ru/script/cntsource.asp?cntID=100021898..

Заключение

Итак, мы выяснили, что государственная служба в России формировалась на протяжении столетий. Если в XVI и в начале XVII веков преобладала практика временных служебных поручений, то уже в середине XVII века возникли приказы и другие государственных учреждения, в которых существовал слой людей, выполнявших служебные поручения, то по мере централизации государства, появилась группа людей, постоянно находящихся на государственной службе. Из этой группы в начале XVIII века сформировалось профессиональное чиновничество, деятельность которого регулировалась законом.

Порядок государственной службы в Российской империи регламентировался документом «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; которые в одном классе», который был утвержден 24 января (4 февраля) 1722 года императором Петром I. Если до Табеля о рангах карьера определялась знатностью дворянского рода, то новая система поощряла знания и опыт, способности и заслуги перед отечеством. До революции 1917 года было издано около 200 правовых актов, регламентирующих различные стороны государственной службы.

Ленин призвал к созданию принципиально нового государства рабочих и крестьян, и старое чиновничество было разогнано. Позже отчуждение номенклатуры от народа сопровождалось ростом пассивности населения, угасанием ростков низового самоуправления, падением интереса к официальной идеологии. Либерализация (или «оттепель») во время правления Хрущёва не произвела существенных изменений в сложившейся в стране номенклатурной системе, а после того, как либерализация провалилась, пассивность населения и циничное отношение к идеологии особенного возросли. На современном этапе наблюдается неуклонный рост численности чиновников в России.

Библиографический список

Архипова Т.Г., Сенин А.С., Румянцева М.Ф. История государственной службы в России XVIII - XX века - М.: РГГУ, 2001. - 230 с.

Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. - СПб., 1908. - Т. 8. - С. 93-94.

Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Гражданское общество и правовое государство. - 1997. - №5. - С. 63-76.

Оболонский А.В., Барабашов А.Г. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. - 2-е изд. - М.: Дело, 2000. - 440 с.

Российское законодательство X-XX веков: В 9 т. Акты земскихсоборов. - М., 1985. - Т. 3. - С. 94-99.

Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: Бек, 1996. - 698 с.

Хлевнюк О.В. Советские региональные руководители: политизация номенклатуры // Куда идет Россия?.. Кризис институциональных систем: Век, десятилетие, год. 1999 / Под общ. ред. Т. И. Заславской. - М.: Логос, 1999. - С. 97-100.

Хохряков Б.С., Попов В.Г. Современное Российское чиновничество: Динамика и основные тенденции развития // Чиновник. - 2003. - №1 (23). - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://web1.law.edu.ru/script/cntsource.asp?cntID=100021898.

Шепелев Л. Е. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. - Л., 1991. - 227 с.

Шепелев Л. Е. Чиновный мир России: XVIII-начало XX века. СПб.: «Искусство-СПБ», 1999. - 479 c.

1. Размещено на www.allbest.ru

Подобные документы

История зарождения и развития чиновничества в России. Процесс бюрократизации российского государственного аппарата. Особенности быта чиновников и разночинцев во второй половине XIX в. - начале XX в., анализ исторических событий, повлиявших на него.

курсовая работа , добавлен 03.01.2010


Ирригационное земледелие как основа экономики Египта Птолемеев. Развитие ремесла и торговли. Описание аппарата чиновничества. Анализ социального устройства и классовой структуры государства. Влияние жречества на политический и общественный строй общества.

курсовая работа , добавлен 04.11.2015


Старинные служебные чины и звания. Характеристика "допетровского" государственного аппарата. Государственная реформа Петра Первого. Обзор "Табели о рангах" Петра Первого. Роль петровской "Табели о рангах" в формировании российского чиновничества.

курсовая работа , добавлен 03.06.2011


Картина жизни привилегированных сословий России. Жилье среднего дворянина в городе. Проблема материального обеспечения офицеров и их культурные запросы. Материальное положение чиновничества. Развитие отходничества. Образ жизни фабричного люда.

реферат , добавлен 08.11.2008


Особенности социального строя России к началу XX века: социально-политический кризис. Формирование политических партий и особенности этого процесса. Революционно-радикальные и монархические партии и движения. Либеральные варианты преобразования России.

реферат , добавлен 07.05.2009


Постепенная эволюция российской государственности в сторону формирования абсолютной монархии. Основные тенденции развития страны в 17 веке: закрепощение населения, обострение социальных противоречий, восстановление экономики, рост аппарата чиновничества.

реферат , добавлен 29.05.2009


Установление порядка чинопроизводства и ориентировка на армию. Указ 1762 года и изменения в порядке чинопроизводства. Недостатки системы чинопроизводства в России. Трансформация чинов, порядок их получения, связанные с ними привилегии.

курсовая работа , добавлен 05.02.2007


История Российского государства в IX-XVI веках в трудах отечественных историков XX века. Характер взаимоотношений цивилизаций "Третьего Рима" и Запада. Древняя Русь и наследие Византии. Удельная Русь и влияние степи. Эпоха Ивана Грозного и его преемников.

курсовая работа , добавлен 13.08.2013


Изобразительное искусство первой половины XIX века (О.А. Кипренский, В.А. Тропинин, А.Г. Венецианов, П.А. Федотов, К.П. Брюллов, А.А. Иванов. Синтез как характерная черта развития архитектуры и скульптуры. Театр и музыка, развитие русской литературы.

курсовая работа , добавлен 20.08.2011


Особенности становления российского парламентаризма в начале XX века. Социально-политические условия появления Государственной думы, ее статус и фракции. Обсуждение законопроекта об условном и условно-досрочном освобождении в III Государственной думе.

МБОУ «МУСЛЮМОВСКАЯ ГИМНАЗИЯ»

Научно-исследовательская работа

ЧИНОВНИЧЕСТВО В РОССИИ

Работу выполнила Хазиева Динара ученица 10 класса .

Научный руководитель:

Муслюмово – 2011

Введение...………………………………………………………………………………...3

Глава I. ФОРМИРОВАНИЕ ЧИНОВНИЧЕСТВА И ЕГО ПОЛОЖЕНИЕ В XVIII в …..………………………………………………………………………………………...10

1.1. Начало складывания чиновничества...…………………………………………....10

1.2. Завершение формирования чиновничества в начале XVIII в. «Табель о рангах» ………….…………………………………………………………………………………15

1.3. Чиновничество в послепетровскую эпоху …..………………………..…………..19

Глава II. ПОЛОЖЕНИЕ РОССИЙСКОГО ЧИНОВНИЧЕСТВА ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII - XIXвв....…………………………………………………………...30

2.1. Правовое положение чиновничества. Законодательное регулирование государственной службы...……………………………………………………………..30

2.2. Численность, состав и образовательный уровень чиновничества...………….…38

2.3. Материальное положение...……………………………………………..…………45

2.4. Мундиры гражданских чиновников……………………………………….………53

Заключение ……………………………………………….……………………….……..55

Список использованных источников и литературы …………………………………..58

Приложения ……………………………………………………………………………...61

Слово «Чин» издавна существует в русском языке . В словаре оно объясняется через глагол «чинить», то есть делать. В XVII веке – употреблялось для обозначения должности или звания (почетного титула) государственного служащего. Но в XVIII веке чином стали называть особую правовую категорию - ранг государственного служащего.

Как известно, цари пытались заставить русскую аристократию «работать на государство», - служить. Но чаще это заканчивалось неудачей, и постепенно росли противоречия между жившей в свое удовольствие родовитой аристократией и «выскочками», которые получили звание и титул выслугой. И лишь после Петра I можно говорить о появлении особого служилого сословия – дворян.

Со временем обедневшие аристократы шли к государю в услужение, и вскоре уже все дворяне обязаны были служить во благо отечества. Вообще, служба ранее рассматривалась, прежде всего как военная служба. Гражданская служба – работа в канцелярии до реформ Петра целиком была на дьяках и подьячих. Церковь была огромной частью государственного аппарата . С увеличением числа образованных граждан не духовного чина и было связано становление чиновничества как такового вообще.

Изучение состояния государственного аппарата России, особенно категории лиц, обслуживавших нужды государства, начиная от высшей бюрократии и заканчивая рядовыми полицейскими или низшими служителями различных ведомств , имеет, бесспорно, большое научное значение.

Высшее и среднее звено государственного аппарата представляется чиновничеством, то есть лицами, состоящими на государственной службе и имеющими классный чин.

В понятие «чиновничество» включается собственно чиновничество, то есть лица, имеющие классный чин и состоящие на службе в государственных учреждениях, а также канцелярские служители, занимающие аналогичное положение в правительственном аппарате и впоследствии получавшие классный чин, также служители церкви, так как церковь являлась долго неотъемлемой частью государственного аппарата.

К этому понятию в широком понимании слова можно отнести и некоторые категории лиц, не состоявших на государственной службе. К ним относятся лица, служившие по выборам в органах крестьянского общественного управления, выполнявшего прямые полицейские функции, а также члены земств и городских органов общественного управления, коль скоро и они, хотя бы частично, выполняли те или иные государственные задания.

Многолетние труды русских историков подтверждают, что немалое влияние на вопросы внутренней политики оказывали чиновники.

Тема чиновничества, состав государственного аппарата всегда был актуален. Со времен своего зарождения чиновничества имело большое значение в государственном управлении . Бюрократия была основной опорой народа, и играла огромную роль в жизни государства.

На сегодняшней день в России сильно развит бюрократический аппарат и система чиновничества. И играет ключевую роль в внешней и внутренней политике государства.

Есть достаточно много работ, посвященных проблемам самодержавия и различных аспектов жизни дворянства, в которых имеются сведения о российском чиновничестве в XVIII-XIX вв. Чиновничество в этих работах предстает как отдельная каста, которая самым непосредственным образом влияла на решение вопросов внутренней и внешней политики.

В основном эти работы относятся к годам, так что сведения, содержащиеся в них возможно, могли быть отражены не совсем верно. Негативные моменты могли быть преувеличены, а положительные – преуменьшены.

Источников и литературу, на изучении которых основана данная работа, можно условно разделить на четыре групп.

Во-первых, работы по истории системы государственного управления в России и по истории российского государства.

Во-вторых, публикации, анализирующие актуальные проблемы российской государственной системы.

В-третьих, аналитические работы и статьи российских авторов, которые посвящены теории бюрократической организации.

Эволюция российской системы государственного управления прослеживается в работах , , , и др.

В своей книге «Российское самодержавие в конце XIX века» обращался к вопросу о сословном происхождении и имущественном положении высшей бюрократии, т. е. лиц, занимавших руководящие должности в государственном управлении. А в работе «Кризис самодержавия на рубеже годов» указывает, что одной из первых мер были предложения по очищению государственного аппарата от различных «либеральствующих» элементов, позволяющих себе критику правительства. Это говорило о непопулярности правительственной политики и об отношении к лицам, осуществляющим эту политику.

В свою очередь в книге «Самодержавие и дворянство в конце XIX века» показывал малую приспособленность аппарата самодержавия не только по своему устройству, но и по принципу действия для быстрого и оперативного решения проблем, которыми ему приходилось заниматься и которые его не занимали. Во всем сказывался мелко чиновничий подход, повсюду давали себя знать гипертрофированный бюрократизм, безразличие к делу.

А в учебнике «История государства и права СССР» коротко отразил практически все стороны жизни и деятельности чиновничества XIX века.

Следующая книга, использованная при написания работы, это труд «Петр Великий». В главе, «У истоков Российской бюрократии». описывается деятельность правительства Петра I в области формирования бюрократии и чиновничества.

Хронологические рамки исследования темы. Для более всестороннего рассмотрения темы необходимо было необходимо обратится материалам как раннего так и позднего времени. Нежней границей исследования является конец XVIIв,- первой четверть XVIIIв. т. е. эпоха Петра I Такое решение объясняется тем, что именно Петр I предпринял реформирование российского государства, приведшее к возникновению централизованного бюрократического аппарата, а также тем, что многие авторы считают дату появления петровского Табеля о рангах датой рождения российского чиновничества.

Верхней границей исследования - это конец XIXв. поскольку события начале XX века очень многогранно и много произошедших изменений в жизни чиновничества и государства, что можно рассмотреть как отдельную тему.

Цель работы – рассмотреть чиновничество как особую социальную категорию населения.

Задачи исследования это:

Выявить условия формирования чиновничества;

Показать правовой статус чиновников;

Рассмотреть его численность, состав и образовательный уровень;

Охарактеризовать материальное положение;

Описать мундиры гражданских чиновников.

Научная новизна: в данной работе сделана попытка на основе изучения документов и материалов дать характеристику чиновничеству как отдельной социальная категория населения.

Практическая значимость этой работы, является широкой. Ее можно использовать как и в средней школе при проведении уроков, при обсуждении этой темы в кружках или для расширения кругозора школьника, в целях дополнительной информации, а также в высшей школе (при подготовки семинарским и практическим занятиям). Можно использовать даже не по одной теме так как отражается в работе почти все стороны чиновничества. Ее культура, быт, материальное положение, образованность. Информацию содержащиеся в исследовательской работе можно использовать при написании рефератов, вступлении на научных конференциях.

Структура работы обусловлена поставленными целями и задачами. Она состоит из ведения, из двух глав (I – формирование чиновничества и его положение в XVIII в., II – Положение Российского чиновничества во второй половине XVII – XIXвв.) разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

1.1. Начало складывания чиновничества

Начало формирования чиновничества относится к XVI в., когда с возникновением приказов и местных органов власти стала складываться система государственного управления Московского царства. Во главе приказов стояли судьи, а на местах власть осуществляли наместники и воеводы , назначаемые из числа бояр. В помощь им определялись приказные люди - дьяки, подьячие и писцы, постепенно накапливавшие опыт ведения канцелярских дел. За государеву службу приказные получали жалованье, как в виде поместий, так и в форме денежных окладов. К концу XVII в. число лиц, профессионально владевших искусством управления и ремеслом составления и переписки бумаг, достигало свыше 4,5 тыс. человек.

Теперь рассмотрим подробнее в примере дьяков. ДЬЯК (от греч. diakonos - служитель), начальник и письмоводитель канцелярии разных ведомств в России до XVIII в. Дьяки руководили работой местных учреждений (съезжие избы) и приказов (начальники приказов или их помощники). С XV в. землевладельцы. В Русском государстве XVI-XVII вв.- в составе думных чинов.

В начале русской истории являются в очень невидном положении, будучи личными слугами князя, притом очень часто несвободными; они хранят княжескую казну и ведут письменные дела князя. В такой роли существуют дьяки в XIII и XIV веках. (само слово «дьяк» становится общераспространённым лишь в XIV веке; до того времени употребляется его русский синоним - писец).

Образование приказов, требовавшее постоянных и опытных дельцов; проведение в местном управлении государственного начала в более чистом виде, чем при системе кормления; столкновение власти московских государей с аристократическими притязаниями боярского класса, вынудившее первых искать себе опоры в неродовитых служилых людях, - всё это привело к возвышению дьяков - грамотных, деловитых, худородных и вполне зависимых от воли государя. Уже великий князь Иван III Васильевич первой статьёй своего Судебника (1497) предписывает, чтобы в суде бояр и окольничих присутствовали и (как надо заключить из других статей) участвовали дьяки. С учреждением приказов дьяки делаются их членами в качестве товарищей бояр или непосредственных начальников приказа.

В XVI веке дьяки играют видную роль и в местном управлении, являясь товарищами наместников по всем делам, кроме предводительства войском (в отдельных случаях, впрочем, дьяки участвовали и в военном деле), и сосредоточивая исключительно в своих руках финансовое управление. Низший слой приказных людей, собственно писцы, уже отделился в это время от дьячества под именем подьячих; более приближались к последним и земские дьяки, явившиеся с организацией Иваном IV земских учреждений.

Новый крупный шаг в возвышении дьяков составило проникновение их в государеву думу. Лихачёв А. С. полагает, что «участие дьяков в думе несомненно даже для XV века», хотя и соглашается, что «точный титул думный дьяк появляется лишь в последней четверти XVI столетия; приурочивает появление думных дьяков к образованию важнейших приказов, то есть к концу XV - начале XVI в.

Думные дьяки обыкновенно бывали вместе с тем и начальниками четырех важнейших приказов: разрядного, посольского, поместного и Казанского Дворца. Число их не оставалось неизменным: в течение XVII-го века оно подвергалось значительным колебаниям (от 3 до 8). В думе дьяки не только были секретарями, но и пользовались равным с другими членами правом голоса в решении дел, хотя не сидели, а стояли (что, впрочем, соблюдалось, вероятно, только в присутствии государя). Значение дьяков было понято современниками уже в XVI в. и вызвало ожесточённые нападения на дьяков со стороны членов боярской партии. Тем не менее возвышение дьяков продолжалось, и в XVII ст. они составляли если не самый видный, то самый могущественный элемент в рядах московской администрации, участвуя во всех важных делах, иногда даже в качестве начальников над боярами (тайный приказ). В конце столетия всех дьяков в Московском государстве числилось около ста, служба их награждалась деньгами, причем цифра жалованья не была строго определена, и поместьями (по Уложению дьяки в московском уезде получают по 150 четвертей), они могли владеть и вотчинами. Думные дьяки считались по службе выше дворян, приказные занимали место после московских дворян. Несмотря на всю важность должности, с нею по-прежнему связывалось понятие об отсутствии родословной чести; в местнических счетах даже второй половины XVII в. противники укоряли иногда друг друга дьячеством как должностью очень низкой. Дьяки способствовали разрушению понятия о «чести», как о чём-то неподвижно связанном с родом, и своей деятельностью подготовили полную победу бюрократических принципов в управлении.

Очевидно, что XVIII век, открывая новый период в истории бюрократии, не мог полностью освободиться от традиций, заложенных в предыдущем столетии. Для правильной оценки процессов, происходивших в области формирования чиновничества, большое значение имеет выводы и наблюдения скрупулезно исследовавший законодательства и состав бюрократии XVII в. Некоторые из них таковы:

1. Приказная служба была непрестижной для дворян, особенно аристократии, видевшей в ней «поруху дворянской чести»

2. Во второй половине XVII в. недворянская по происхождению прослойка населения, занятая исключительно в сфере управления, была основным источником комплектования бюрократии. Выходцы из этой среды формировали не только подьяческие, но значительной степени и дьяческие кадры.

3. В конце XVII в. подавляющие большинство дьяков и половина всех думных дьяков начинали службу подьячими. Преемственность между низшими и высшими должностями обеспечивался высокой профессиональной уровень бюрократии, способствуя вместе с тем проникновению в высшие структуры представителей всех слоев населения.

4. Вопреки указом 1640-х годов запрещавшим прием в приказные лиц податного состояния и духовенства, эти слои населения были широко представлены в составе бюрократии XVII в.

Законы 1720-х годов положили начало новому этапу правительственной политики. По мнению, а позднее и, законодательства Петровского времени отличало стремление сформировать дворянское по составу чиновничества и закрыть доступ в высшие слои бюрократии выходцам из непривилегированных сословий. Этим задачам отвечали новые принципы организации гражданской службы, закрепленные в указах гг.

Складывание бюрократического аппарата имело два направления:

«1) Создание системы управления со сложной структурой подчиненности учреждений, строгим разделением функций управления, единоличным решением вопросов при коллегиальности их подготовки; системы, приводившей к господству канцелярии, в котором главным было бумажная переписка, а не само дело …;

2) Создание привилегированного круга, осуществляющего это управление, то

есть слоя чиновничества, подчиненного только верховной власти, целиком зависевшего от нее в своем служебном положении и имущественном обеспечении.

Чиновничья каста в известной степени пользовалась привилегиями господствующих классов, однако, после своего оформления не входила в их состав, так как не состояла во главе производства. Это придавало бюрократическому аппарату видимость над классовости».

Бюрократизация управленческого аппарата России на протяжении XVI-XVIII вв. шла параллельно с перерастанием централизованного государства и формированию абсолютной монархии и зависела от этого процесса. Складывание бюрократической касты в России в указанный период было неразрывно связано с судьбой служивого населения, с его постепенным оформлением из привилегированного сословия в господствующий класс дворянства, из состава которого обособлялась бюрократическая группа.

Формирование чиновничества как касты охватывает в основном XVI-XVIII вв. и может быть разбито на два периода: 1) период служивой бюрократии с середины XVI по начало XVIII вв.; 2) период дворянской бюрократии с начала XVIII в.

«В XVII в. происходит дальнейшая централизация и бюрократизация органов центрального и местного управления. Расцвет приказной системы в центре и введение воеводского управления на местах и создали к концу века предпосылки для образования аппарата абсолютистского государства». На протяжении XVII в. сохранялись две основные группы лиц, занятых в системе государственных учреждений: во-первых, это были представители старой знати и разных слоев служивого населения, несшие как военную, так и гражданскую службу; во-вторых, приказные люди, являвшиеся специалистами в области приказного делопроизводства.

Итак, подводя итог этой главе можно сказать следующие. Начало формирования чиновничества относится к XVI в., когда с возникновением приказов и местных органов власти стала складываться система государственного управления Московского царства. Во главе приказов стояли судьи, а на местах власть осуществляли наместники и воеводы, назначаемые из числа бояр. В помощь им определялись приказные люди - дьяки, подьячие и писцы, постепенно накапливавшие опыт ведения канцелярских дел.

Бюрократизация управленческого аппарата России на протяжении XVI-XVIII вв. шла параллельно с перерастанием централизованного государства и установление абсолютизма и зависела от этого процесса. Складывание бюрократической касты в России в указанный период было неразрывно связано с судьбой служивого населения, с его постепенным оформлением из привилегированного сословия в господствующий класс дворянства, из состава которого обособлялась бюрократическая группа.

1.2. Завершение формирования чиновничества в начале XVIII в. «Табель о рангах»

Реформы правительства Петра I в конце XVII первой четверти XVIII века способствовали утверждению абсолютизма в России. Утверждение абсолютизма сопровождалось бюрократизацией всего государственного аппарата и юридическим оформлением положения чиновничества, чему способствовало изданные законы 20 - х годов.

Генеральный регламент 1720г. и Табель о рангах 1722г., утвержденные Петром I, способствовали оформлению чиновничества в самостоятельную социальную группу. Генеральный регламент установил единообразие организации, деятельности и делопроизводства государственных учреждений и тем самым повысил уровень профессиональных требований к чиновникам. Табель о рангах определила условия продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от их профессиональных качеств, а также права и привилегии, соответствующие их чинам. Все чиновничество было разделено на 14 классов должностей в высших органах власти, коллегиях и местных учреждениях. Вне Табели о рангах оказались канцелярские служители, но усердной службой и они достигали чина.

24 января 1722 года Петр 1 утвердил Закон о порядке государственной службе в Российской империи (чины по старшинству и последовательности чинопроизводства). Подготовка этого закона – «Табели о рангах» было, начато еще в 1719 году и была естественным продолжением реформаторской деятельности Петра, в результате которой возросло количество должностей в армии и государственном аппарате. В основу «Табели о рангах» были положены акты, уже существовавшие в западноевропейских странах, особенно в Дании и Пруссии. При разработке закона были также приняты во внимание чины, уже существовавшие в России. «Табель о рангах» помимо самой таблицы имела еще восемнадцать пунктов поясняющего текста и устанавливающих штрафы за ее нарушение.

Существует предположение, что мысль об издание подобного закона была подана Петру Лейбницем. Сам Петр принял участие в редактирование этого закона, в основу которого легли заимствование из «расписании чинов», как уже отметил, французского, прусского, шведского датского королевств. Собственноручно исправив черновой проект, Петр подписал его 1 февраля 1721 года, но повелел перед опубликованием внести его на рассмотрение Сената.

Все чины « Табели о рангах» подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные и делились на четырнадцать классов. (Приложение 1). К каждому классу приписывался чин, однако само понятие «чин» не разъяснялось, в силу чего одни историки его рассматривали буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же – как ту или иную должность. На мой взгляд, «Табель о рангах» включала и те и другие понятия. Петровская «Табель о рангах» насчитывала 262 должности, однако постепенно должности из «Табели» исключались и в конце XVIII века исчезли вовсе. Петровская «Табель», определяя место в иерархии государственной службы, в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать», - гласила одна из описательных статей закона.

Военные чины объявлялись выше соответствующих им гражданских и даже придворных чинов. Такое старшинство давало преимущества военным чинам в главном - переходе в высшее дворянское сословие. Уже 14-й класс "Табели" (фендрик, с 1730 г. - прапорщик) давал право на потомственное дворянство (в гражданской службе потомственное дворянство приобреталось чином 8-го класса - коллежский асессор, а чин коллежского регистратора - 14-й класс, давал право лишь на личное дворянство). И уставом было утверждено обращение соответственно классу. (Приложение 2).

Закон 4 февраля (24 января) 1722 года состоял из расписания новых чинов по 14 классам или рангам и из 19 пояснительных пунктов к этому расписанию. К каждому классу порознь были приписаны вновь введенные воинские чины (в свою очередь подразделявшиеся на сухопутные, гвардейские, артиллерийские и морские), статские и придворные.

При введении в действие табели о рангах древние русские чины - бояре, окольничие и т. п. - не были формально упразднены, но пожалование этими чинами прекратилось. Издание табели оказало существенное влияние и на служебный распорядок и на исторические судьбы дворянского сословия. Единственным регулятором службы стала личная выслуга; «отеческая честь», порода, потеряла в этом отношении всякое значение. Военная служба была отделена от гражданской и придворной. Узаконено было приобретение дворянства выслугой известного чина и пожалованием монарха, что повлияло на демократизацию дворянского класса, на закрепление служилого характера дворянства и на расслоение дворянской массы на новые группы - дворянства потомственного и личного.

Дальнейшее законодательство о чинопроизводстве несколько уклонилось от первоначальной идеи Табели о рангах. По идее чины означали сами должности, распределённые по 14 классам, однако с течением времени чины получили самостоятельное значение почётных титулов, независимо от должностей. С другой стороны, для производства в некоторые чины для дворян установились сокращённые сроки; затем были повышены чины, дававшие право потомственного дворянства. Эти мероприятия имели целью ограничить демократизирующее действие табели на состав дворянского сословия.

Итак, подводя итог можно сказать, что табель о рангах вводила новую классификацию служилого люда. Все новые учрежденные должности – все с иностранными названиями, латинскими и немецкими, кроме весьма немногих, - выстроены по табели в три параллельных ряда: воинских и придворный, с разделением каждого на 14 рангов, или классов: 6 обер-офицерских чинов – от прапорщика до капитана в армии и от коллежского регистратора до титулярного советника в гражданской службе; 5 штаб-офицерских - от майора до бригадира в армии и от коллежского асессора до статского советника в гражданской службе; 3 генеральских - от генерал-майора до фельдмаршала в армии и от действительного статского советника до действительного тайного советника в гражданской службе. Аналогичная лестница с 14 ступенями чинов вводилась во флоте и придворной службе.

Этот учредительный акт реформированного русского чиновничества ставил бюрократическую иерархию, заслуги и выслуги на место аристократической иерархии породы, родословной книги. В одной из статей, присоединенных к табели, с ударением пояснено, что знатность рода сама по себе, без службы, ничего не значит, не создает человеку никакого положения: людям знатной породы никакого положения не дается, пока они государю и отечеству заслуг не покажут «и за оные характера («чести и чина», по тогдашнему словотолкованию) не получат».

Благодаря Табели о рангах человек незнатного происхождения, выделившийся заслугами перед Отечеством на поле боя или же на гражданской службе, мог получить дворянство - личное или даже потомственное.

1.3. Чиновничество в послепетровскую эпоху

Слабые стороны петровской организации гражданской службы в полной мере проявились при его преемниках. В 1726г. правительство Екатерины I, убедившись, что среди обучавшихся в коллегии юнкеров «достойных к секретар­скому чину никого нет», подтвердило указ от 01.01.01г., сделав при этом секретарскую должность более доступной для разночинцев. «Покамест юнкеры приказному делу обучатся, производить в секретари достойных и из приказных людей...». Неудивительно, что этот указ, связавший должности 13-10 классов с получением дворянских прав, вызвал многочисленные злоупотребления при назначении в секретари приказных.