Раскрыть процесс становления и развития реформы местного самоуправления, выделить проблемы реформирования местного самоуправления в России на современном этапе, определить реализацию целей реформы местного самоуправления и результаты принятия решений, рассмотреть перспективы развития реформы местного самоуправления в РФ на современном этапе.

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

PAGE 2

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Вологодский филиал

КАФЕДРА ОБЩЕСТВЕННЫХ ДИСЦИПЛИН

КУРСОВАЯ РАБОТА

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе: состояние, проблемы, перспективы

Дисциплина: Основы государственного и муниципального управления

Вологда

2015

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………….…………………….........3

ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ…………………………………………………6

1. Особенности становления и развития реформы местного самоуправления………………………………………………...6
   1. Особенности и основные проблемы реформирования местного

самоуправления в России на современном этапе…………….19

ГЛАВА 2. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ……………….31

1. Реализация целей реформы местного самоуправления и результаты принятия решений…………………………………31
   1. Направления совершенствования реформы местного самоуправления………………………………………………..35

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………...40

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…….……………………..47

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации процесс становления и развития местного самоуправления идет сложно и противоречиво. На его пути стоит целый комплекс проблем (экономических, правовых, социальных и др.). Цель местного самоуправления заключается в том, чтобы приблизить власть к населению. Такая власть способна более эффективно и действенно решать вопросы местного значения.

В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения. Отправной точкой реформы стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении 2003 г.).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995 г. закрепил важную норму: местное самоуправление осуществляется не только на уровне районов, но и в городских, сельских поселениях и на других территориях .

Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на утверждение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц. Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм формирования гражданского общества, и как его неотъемлемая составная часть.

Актуальность исследования обусловлена факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления .

Актуальность данной темы на современном этапе придают следующие обстоятельства:

Оправдают ли предлагаемые разработчиками проекта нового закона социальные меры ожидания, которые связывали с введением муниципальной демократии еще в начале 90-х годов?

Готовы ли к реформе местного самоуправления субъекты РФ, муниципальные образования? Представляем ли мы ее последствия? Не приведет ли она к дезорганизации действующей системы муниципального управления и утрате ориентиров ее демократизации и развития?

Не следует забывать, что местная власть за последние 10-12 лет неоднократно реформировалась, менялась ее законодательная база. Выдержит ли она новую радикальную перестройку, пойдет ли она ей на пользу?

Цель курсовой работы - рассмотреть особенности реформы местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

- раскрыть процесс становления и развития реформы местного самоуправления,

Выделить проблемы реформирования местного самоуправления в России на современном этапе,

Определить реализацию целей реформы местного самоуправления и результаты принятия решений,

Рассмотреть перспективы развития реформы местного самоуправления в РФ на современном этапе.

Объект исследования – система местного самоуправления в РФ, предмет исследования – процесс реформирования системы местного самоуправления в условиях реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Методы исследования: анализ и синтез, дедукция, метод диалектики.

При написании курсовой работы использовались законодательные и нормативные акты, учебная и научная литература, издания периодической печати.

Структура курсовой работы: введение, две главы, заключение и список использованной литературы.

ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

1.1.Особенности становления и развития реформы местного самоуправления

Создание основ системы местного самоуправления в Российской Федерации – одно из важнейших достижений демократических реформ конца XХ века. Однако территориальное (местное) самоуправление населения в нашей стране имеет давнюю историю и его формирование всегда было связано с поисками правовых институтов, позволяющих обеспечить наиболее эффективное его функционирование. Сложность решения этой задачи определялось тем, что Россия изначально формировалась как огромная, постоянно растущая, разноплеменная и разнокультурная империя. Любая унифицированная в масштабах всей России система местного управления наталкивалась на разнородные этнокультурные (и даже региональные) традиции управления. То, что было нормой для русского народа, другими народами воспринималось порой как угнетение или послабление. В этих условиях наиболее эффективной воспринималась авторитарная, централизованная система управления, гарантировавшая исполнение приказов Центра в любой части страны и обеспечивающая при этом сбор податей.

21 апреля 1785 года императрицей Екатериной II была утверждена «Жалованная грамота городам», фактически положившая начало развитию российского законодательства о местном самоуправлении. Были образованы новые выборные городские учреждения. Раз в три года созывалось собрание «градского общества», в состав которого входили наиболее состоятельные горожане. Постоянным городским учреждением была «общая градская дума», состоявшая из городского головы и 6 гласных (депутатов). В городах появились судебные и полицейско-хозяйственные выборные учреждения, магистраты.

Следующим этапом развития местного самоуправления в России были земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы императора Александра II. Земские учреждения разделялись на уездные и губернские. Работа между сессиями губернских земских собраний возлагалась на исполнительный орган земства – губернскую земскую управу, которая решала вопросы в сфере сельского хозяйства, народного образования, здравоохранения, дорожного строительства, социального призрения и другие вопросы.

Уездные земские управы, являвшиеся исполнительными органами местного самоуправления, решали те же вопросы на уездном уровне. Они избирались уездным земским собранием, являвшимся представительным органом местного самоуправления.

Органами городского самоуправления были выборная городская дума и городская управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Деятельность земств и городского самоуправления в России была многогранна и имела широкий общественный резонанс, практика местного самоуправления привлекала к себе внимание и власти, и общества. Земские учреждения, созданные для обеспечения местных «польз и нужд» в хозяйственно-культурной области, не только аккумулировали в ходе своего развития общественное мнение по всем вопросам российской жизни, но и оказывали заметное воздействие на темпы модернизации аграрного сектора и социокультурной сферы города и села. На финансовой основе, созданной земством, строились школы и больницы, готовились кадры учителей и медицинского персонала.

Сельская община в конце XIX была основой земского самоуправления. В ведение сельской общины в то время входило: справедливое распределение земли среди ее членов, регулирование и контроль за ее использованием; организация сельскохозяйственного производства; взимание государственных, земских и других налогов и сборов, контроль за их сбором, взыскание недоимок; содержание местных дорог, мостов, переправ; содействие перевозке арестантов, чиновников при их разъездах; принятие на постой военных и иных служивых людей; разбор гражданских дел; суд по уголовным делам, совершенным внутри общины (кроме тяжких), на основе местных обычаев; поддержание правопорядка, внутриобщинной дисциплины и общепринятых норм жизни; задержание бродяг, беглых, дезертиров; наблюдение за использованием правил прописки; борьба с местными пожарами и иными стихийными бедствиями местного масштаба; предупреждение преступлений на своей территории, задержание виновных, предварительное дознание, наказание за мелкие проступки (штраф, административный арест, порка); отправка должников на принудительные работы; организация борьбы за интересы общины с государственными органами, помещиками, другими общинами; организация взаимопомощи членов общины, в том числе в случае неурожая; поддержка бедных, сирот, больных, одиноких стариков; содержание больниц, богаделен, других общественных заведений; организация досуга; содержание школ, больниц, библиотек, церквей; проведение праздников и обрядов; отношения с волостными, уездными, губернскими светскими и церковными властями и учреждениями.

Однако права местного самоуправления, достаточно ограниченные, но, как видим, не такие уж и маленькие, вызывали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Под таким давлением при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции – 21 мая 1917 года Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств, проведены выборы в волостные и уездные земства.

После Октябрьской революции 1917 года в стране сложилась такая система власти, при которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Местное самоуправление в виде Советов депутатов трудящихся фактически стало представлять низовое звено единого государственного аппарата, а термин «местное самоуправление» в законодательстве не использовался.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных механизмов хозяйствования и хозяйственного самоуправления на местах. В этот период при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело, появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 – Положение о местных финансах, которыми четко определялись компетенция и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась в этом период и муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был Л.А. Велихов.

С 1928 – 1929 годов в СССР наступает период «великого перелома», ускоренной индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства. Переход к мобилизационной модернизации экономики потребовал резкого усиления централизации хозяйственной жизни и публичного управления. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов были созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Установившаяся жестко централизованная система государственного руководства «сверху донизу» была закреплена Конституцией СССР 1936 года и Конституцией РСФСР 1937 года и сохранилась по форме почти без изменений до конца 1980-х годов.

Как известно, СССР был федеративным государством и состоял из 15 союзных республик. В состав союзной республики могли входить автономные республики, края, области, а в состав краев (прежде всего) и областей – автономные области и автономные округа со специфическим национальным составом населения. Местные органы государственной власти образовывались на более низких уровнях: в городах, районах, поселках, сельсоветах, в также во внутригородских районах крупных городов. В свою очередь города могли быть областного (краевого, республиканского) значения – крупные и относительно крупные города, и остальные города –районного значения.

По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года местные советы всех уровней стали избираться населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Это были массовые органы народного представительства. Так, в последние годы существования советской власти в поселковые и сельские советы избирались до 50, в районные – до 75 и в городские (в зависимости от числа жителей) – до 200 депутатов (в Моссовет – до 500). В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР – около 28 тысяч местных советов. Срок полномочий местных советов сначала составлял два года, а затем был увеличен до пяти лет.

Основные вопросы своей компетенции депутаты решали на сессиях местных советов, собиравшихся, как правило, несколько раз в год на один-два дня. Для управления местным хозяйством совет избирал из своего состава коллегиальный исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных совету. Все остальные депутаты местных советов исполняли свои обязанности на неосвобожденной основе. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии. Депутаты также вели работу в своих избирательных округах. Действовал институт наказов избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Депутаты должны были отчитываться о своей работе перед избирателями и трудовыми коллективами, выдвинувшими их кандидатами в депутаты.

Это была система «плебисцитарной демократии». Выборы в местные советы проводились на безальтернативной основе (плебисцит). Кандидатуры единственного претендента на мандат местного депутата подбирались партийными органами в соответствии с утвержденными пропорциями (рабочие, крестьяне и интеллигенция; мужчины и женщины; старшие и молодежь; коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.п.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим, которые могли отменить их решения. На своем уровне они находились под решающим влиянием партийных органов .

Катастрофические реформы в экономике и социальной сфере СССР конца 1980-х – начала 1990-х годов привели к ситуации, в известной степени напоминающей ситуацию начала 1920-х годов. Одним из возможных инструментов стабилизации положения в стране и ее последующего развития могло стать местное самоуправление. В марте 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» - в тогда еще союзное право вернулось понятие «местное самоуправление». Местные органы власти характеризовались в нем как органы самоуправления и самоорганизации граждан, хотя и оставались государственными органами. Важным новаторством явилось законодательное закрепление понятия коммунальной собственности, отличной от государственной. Эти законодательные новеллы были весьма своевременны, поскольку в марте 1990 года на волне демократического энтузиазма и больших социальных ожиданий по всей стране были избраны местные Советы народных депутатов, которые стремились по-новому решать социально-экономические проблемы на своих территориях, по-новому, опираясь на демократические представления, выстраивать местную власть.

В июле 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», заменивший систему исполкомов с их коллегиальной ответственностью главами местных администраций, действующих на принципах единоначалия. Были достаточно подробно описаны компетенции местных Советов и местных администраций по их разным типам (поселковых и сельских; районных; городских). Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих Советов. Предполагалось, что главы администраций будут всенародно избираться, однако в ноябре 1991 года от этого отказались – главы городских и районных администраций стали назначаться региональными руководителями, поселковые и сельские главы – главой района с согласия местного Совета.

Окончательно законодательное установление местного самоуправления в современной России произошло в апреле 1992 года. Согласно внесенным тогда в Конституцию РФ изменениям, государственная власть в Российской Федерации осуществлялась на двух уровнях – федеральном и субъектов РФ, а местные советы провозглашались органами местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года утвердила местное самоуправление одной из основ конституционного строя российского государства. В Конституции было определено, что местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Однако действительное возрождение местного самоуправления началось с принятием в августе 1995 года Федерального закона №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Большую роль в этом процессе сыграло принятие в сентябре 1997 года Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» .

Последующий за этим период характеризовался определенными успехами местного самоуправления. Федеральная государственная власть оказывала существенную поддержку его органам. В 1995 и 1999 годах были приняты и в основном реализованы две федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления. Была создана система союзов и ассоциаций муниципальных образований, на базе которых в 1998 году был образован Конгресс муниципальных образований РФ, деятельность которого была поддержана указом Президента РФ. При Президенте РФ был создан и успешно действовал Совет по местному самоуправлению. Аналогичные советы были созданы при Правительстве РФ и при Председателе Государственной Думы.

В марте 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления – основополагающий документ международного права, утверждающий нормы-принципы организации самоуправления городов и поселений. В мае 1998 года Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ принял решение о разработке целостной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации. Этапом стал и указ Президента РФ от 15 октября 1999 года №1370, которым были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Следует отметить, что формирование государственной муниципально-ориентированной политики в этот период проходило на фоне экономической и политической слабости федерального центра при сепаратистских настроениях в некоторых субъекта РФ, особенно в республиках. Это не позволяло осуществлять требуемую финансовую поддержку местного самоуправления, с одной стороны, но в то же время федеральный центр искал для себя (и находил) на нижнем уровне власти политическую и организационную поддержку. В сложившихся тогда условиях (как и в период НЭП) органы местного самоуправления и работавшие тогда в них кадры, воспитанные в основном советской управленческой школой, приняли на себя значительный груз проблем по текущему жизнеобеспечению населения, выполняя при этом множество нефинансируемых государством государственных же функций. И, что особенно важно, органы местного самоуправления (и их объединения) в тот период служили, особенно в крупных городах, своеобразным «противовесом» региональному сепаратизму.

2000-е годы стали периодом укрепления Российского государства. Оно окрепло экономически и, соответственно, увеличилось финансовое обеспечение местного самоуправления. Был в основном преодолен региональный сепаратизм. Усилилась централизация в системе государственного управления, что стало находить отражение и в формировании моделей муниципальной власти. Сформировалась правящая партия «Единая Россия», влияние которой все активнее стало распространяться и на муниципальный уровень.

В то же время в Налоговый кодекс РФ были внесены изменения, существенно сокращающие (по сравнению с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации») налоговую базу местного самоуправления. Ослаб государственный интерес к муниципальной политике, были свернуты федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления, прекратил работу (возобновил в 2007 году) Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ. Создавалось впечатление, что интерес государства к реальному местному самоуправлению в России возрастал в период кризисов в экономике и слабости государственной власти и ослабевал в периоды развития и модернизации. В эти периоды были нужны высокая степень концентрации ресурсов и централизация власти, и органы местного самоуправления были нужны уже лишь как трансляторы государственной политики на местах. То, что органы местного самоуправления сами могут быть мощным ресурсом развития, в расчет не принималось.

При этом и практика применения Федерального закона №154-ФЗ выявила ряд его существенных недостатков.

Практика наглядно показала, что для воплощения в жизнь в исторически короткие сроки соответствующих идей муниципально-правовой теории не было необходимых как социальных, так и экономических предпосылок. Не имея прочной финансовой основы, органы местного самоуправления в подавляющем своем большинстве вынуждены были признать вторичность местного самоуправления перед государственными структурами, отказываясь от самостоятельности.

Поскольку Федеральный закон №154-ФЗ носил рамочный характер, и предполагалось развитие его положений региональными законами, решение многих вопросов территориального устройства и организационных форм местного самоуправления было передано на усмотрение субъектов Федерации, муниципалитетов и населения. Однако надежды на то, что регионы на основе учета своих условий разовьют и оптимизируют федеральный закон, не оправдались. Используя предоставленные возможности, органы государственной власти большинства субъектов Федерации значительно ограничивали самостоятельность муниципалитетов и сокращали их количество. Местное самоуправление действовало почти исключительно на уровне районов и городов «областного значения». Форма местной власти выбиралась такая, при которой всенародно избранный глава муниципалитета возглавлял и исполнительную, и представительную ее ветви.

Все муниципальные образования – независимо от численности жителей и возможностей своих бюджетов – исполняли единый набор вопросов местного значения, перечень которых при этом был еще и открытым.

Не оправдался расчет и на инициативу населения, которое не смогло освоить предоставленные законом муниципальные права и возможности, выстроить систему общественного контроля за деятельностью местной власти, систему территориального общественного самоуправления. Нормы о необходимости обеспечения местного самоуправления достаточными материальными и финансовыми ресурсами на практике не поддерживались государственными структурами и поэтому не нашли необходимого и достаточного развития в отраслевом федеральном законодательстве. При этом ко второй половине 90-х годов во многих городских и сельских поселениях России был уже значительно исчерпан ресурс систем жизнеобеспечения .

Вместе с тем за годы действия Федерального закона 154-ФЗ местная власть все же организационно оформилась, в пределах возможностей выполняла свою роль перед населением по смягчению «шоковых» реформ, по возможности сохраняла местное хозяйство. Был наработан существенный опыт применения различных моделей организации местного самоуправления и его органов, работы муниципального хозяйства. На основе Закона сложилась система федеральных законодательных актов и актов субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, развивалась система муниципальных правовых актов. Местное самоуправление развивалось, но его содержание было далеко от совершенства и вызывало справедливую критику, как со стороны населения, так и государства, а также широких кругов заинтересованной общественности.

Новое политическое руководство страны в начале 2000-х годов поставило во главу реформы государственного управления разработку оптимальной системы распределения полномочий по уровням публичной власти и системы межбюджетных отношений, обеспечивающих финансирование исполнения этих четко установленных полномочий, разработку механизма государственного контроля за соблюдением законодательства органами публичной власти, систему взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства.

Для решения этих задач в июне 2001 года была образована комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления во главе с Д.Н. Козаком.

Итогом проделанной Комиссией работы стало принятие 4 июля 2003 года системных поправок в действующий Федеральный закон №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» и принятие 6 октября 2003 года Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», запустивших полномасштабную реформу органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Определенное влияние на концепцию этих Федеральных законов оказала также Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, принятая Правительством РФ 15 августа 2001 года, которая предусматривала для местного самоуправления возможность законодательного регулирования особенностей муниципальных образований разных видов, определения для них минимального круга предметов ведения и полномочий, уточнения перечня вопросов местного значения.

Федеральный закон №131-ФЗ и запущенная им муниципальная реформа сыграли свою положительную роль в развитии местного самоуправления в России.

Проведена масштабная и системная территориальная реорганизация местного самоуправления, в результате которой количество муниципальных образований увеличилось почти вдвое, при этом муниципалитетами стали все города и право быть муниципальными образованиями обрели сельские поселения. Территории местного самоуправления покрыли собой всю территорию страны. Появилось пять видов муниципальных образований – городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.

Были разграничены полномочия между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти; между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями. В Федеральном законе №131-ФЗ исчерпывающе определены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований.

Возросла финансовая поддержка муниципальных образований со стороны государства, хотя это в основном произошло не за счет укрепления их собственной доходной базы, а за счет федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов. С учетом их реализации муниципалитетам удалось продвинуться в решении ряда проблем в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства, сноса аварийного и ветхого жилья, капитального ремонта жилищного фонда, дорожного хозяйства, благоустройства и др. .

Возросло значение представительной ветви в системе местной власти, увеличилось количество депутатов в представительном органе, окрепла партийная составляющая в организации его деятельности. Установленные Федеральным законом №131-ФЗ формы организации местной власти не предполагали для крупных муниципалитетов совмещения руководства местными представительным и исполнительным органами в одном лице. Напротив, усилился контроль со стороны представительного органа за деятельностью главы муниципального образования вплоть до удаления его в отставку. Получили развитие процедуры непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (собрания, конференции, сходы; публичные слушания; опросы граждан), новый импульс развития был придан территориальному общественному самоуправлению.

Создана новая система союзов и ассоциаций муниципальных образований, центральным звеном которой являются советы (объединения) муниципальных образований в каждом субъекте РФ и состоящее из них единое общероссийское объединение муниципалитетов.

Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отношений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систему страны, создавать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание заключить о начале нового этапа реформы местного самоуправления, как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством на принципах конституционного федерализма и народовластия .

1.2. Особенности и основные проблемы реформирования местного самоуправления в России на современном этапе

Для осуществления масштабных общегосударственных реформ необходима тщательная проработка ее концептуальных основ, то есть необходимо четко определить цель, задачи реформы, методы и принципы ее осуществления, решить, какими инструментами и способами она будет осуществляться, выбрать модель построения реформируемого объекта, а также спрогнозировать возможные результаты реформы. Реформа местного самоуправления не является исключением из данного утверждения.

Анализ сложившейся ситуации позволяет утверждать, что реформа местного самоуправления в России проходит тяжело и сопровождается множеством различного рода проблем, которым посвящена настоящая статья. Реформирование такой сферы, как местное самоуправление, без эффективно действующей системы которого современное демократическое государство не может развиваться и успешно справляться со своими задачами , а также создание необходимых условий для эффективного решения вопросов местного значения населением территорий и реализации прав и свобод граждан по осуществлению местного самоуправления в такие сжатые сроки, которые устанавливаются действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 июня 2003 г., представляется задачей весьма сложной и проблематичной. Достаточно сказать, что в государствах с развитым местным самоуправлением, таких как США, Франция, Германия, процесс становления и развития местного самоуправления насчитывает не одно столетие. В ситуации, когда правовые нормы не закрепляют действующее положение вещей, а вводят качественно новое устройство и механизмы жизнедеятельности человека и общества, необходимо достаточное количество времени, чтобы данные нормы «проникли» в сознание населения, чтобы они стали регулятором человеческих отношений. Ситуация с принятием законов и иных нормативноправовых актов в области местного самоуправления не является исключением из данного утверждения. На протяжении около 15 лет, с момента принятия Конституции РФ в 1993 г., закрепившей признание и гарантию осуществления местного самоуправления на территории России , до настоящего времени, происходили весьма важные процессы в области становления местного самоуправления, которые продолжаются и сегодня: формирование муниципальных образований, начало становления муниципальных образований как самостоятельных социально-экономических единиц в рамках федеративного устройства России, так называемая «разведка боем» в области осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, сбор обратной связи с местного уровня и учет предложений и замечаний и т. п. Данный этап, безусловно, является важным периодом в области становления и развития местного самоуправления в России. Достаточно заметить, что в только в период с августа 1995 г. (с момента принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») по 1 января 2008 г. была полностью изменена концепция реформирования местного самоуправления в России, нашедшая отражение в новой редакции закона, в который за четырехлетний период действия было внесено несколько десятков поправок и изменений, а также было принято 16 федеральных законов, раскрывающих его отдельные нормы. Данный факт свидетельствует о сложности и масштабности задачи, которую необходимо решить, а также об активности и заинтересованности субъектов реформирования, которые хотя методом «проб и ошибок», но продвигаются вперед. Однако мы не можем констатировать факт окончательного становления местного самоуправления в России и эффективность его осуществления с точки зрения успешного решения населением территорий вопросов местного значения. Прошло еще слишком мало времени для того, чтобы местное самоуправление перестало быть искусственно насаждаемым и перешло в свою естественную форму.

В настоящее время концепция реформирования местного самоуправления в Российской Федерации отражена в ряде нормативноправовых актов, важнейшими из которых являются: «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», «Концепция разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Согласно «Основным Положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» целью реформы местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.

Это означает, что государство признает важность института местного самоуправления и осознает, что на современном периоде развития человеческого общества демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Для достижения указанной цели политика Российской Федерации должна быть направлена: во-первых, на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; во-вторых, на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления; в-третьих, на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Сложность реформирования местного самоуправления в нашей стране в значительной степени обусловлена рядом особенностей, среди которых следует выделить в первую очередь масштабность задачи. В конце 90х гг. ХХ в. органы местного самоуправления в РФ существовали в 1 867 районах, 646 городах республиканского, краевого, областного и окружного значения, 329 городских районах и округах, 1 875 поселках городского типа, 24 470 сельсоветах и сельских округах . По подсчетам президентской комиссии, в случае реорганизации местного самоуправления вместо существовавших 12 тыс. муниципальных образований будет около 30 тыс. муниципалитетов и около 1 800 муниципальных округов . В итоге в настоящее время к 1 ноября 2007 г. на территории РФ утверждены границы 24 154 муниципальных образований , и это не окончательная цифра. Кроме того, в начале - середине 90-х гг. XX в. в России практически отсутствовала необходимая правовая база. Ее потребовалось создать в кратчайшие сроки. Отсутствие нормального законодательства о собственности на землю, о налогах, об основах местных финансов приводит к тому, что субъекты Федерации вынуждены сами разрабатывать основополагающие юридические документы, что, естественно, вызывает немало трудностей. Важнейшим фактором, детерминирующим специфику реформирования местного самоуправления в России, стало многообразие форм территориальной организации местного самоуправления. В нашей стране данными формами признаются города, поселки (станицы), районы (уезды), сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты и территории. В этот пункт можно также включить многообразие способов избрания органов местного самоуправления и их должностных лиц. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а наименования данных органов отражают национальные, исторические и иные местные традиции: в городах - это думы, советы; в районах, улусах, аймаках, волостях, селах и иных муниципальных образованиях - собрания представителей, собрание депутатов, хуралы, комитеты самоуправления, муниципальные либо земские собрания и т. д. Не стоит забывать и о неблагоприятной социально-экономическая ситуации в стране. В состоянии, когда бюджет России преимущественно зависит от мировой конъюнктуры на нефтегазовом рынке, когда аграрный сектор переживает глубокий кризис, промышленность находится на этапе возрождения, существенная часть населения живет за чертой бедности и имеет доход ниже прожиточного минимума и т. п., очень тяжело говорить о каких-либо финансово-экономических гарантиях местного самоуправления, об активизации участия граждан в решении местных вопросов и т. п. Однако автор придерживается мнения, что именно формирование эффективной системы местного самоуправления, позволяющей активизировать возможности местных сообществ, должно стать мощнейшим толчком к развитию социально-экономического сектора и позволит в полной мере создать условия для реализации прав и свобод граждан Российской Федерации .

Указанные выше особенности во многом предопределили те проблемы, с которыми пришлось столкнуться разработчикам и реализаторам реформы, среди широкого круга которых особое место занимают проблемы финансово-экономического характера, среди которых выделяются проблемы разграничения собственности, ее содержания, неэффективного использования и отсутствия. Наиболее острой стороной данной проблемы представляется содержание муниципальной собственности (капитальный, текущий ремонт, а также текущее обслуживание). В настоящее время состояние дорожного фонда, жилищного фонда, иного имущественного фонда многих крупных городов, не говоря уже и о поселениях, где данная проблема стоит намного острее, находится в весьма неудовлетворительном состоянии. Изношенность тепло-, электро-, газо- и водосетей поселений повышает риск техногенных чрезвычайных ситуаций и ставит безопасность жизни и деятельности населения территорий под угрозу. Данная проблема формировалась не один десяток лет и поэтому решение ее представляется задачей весьма сложной, требующей научного системного подхода. Одним из вариантов решения данной проблемы в условиях дефицита бюджета может стать приватизация, а также долгосрочная аренда муниципальной собственности (например, передача теплосетей в аренду управляющим компаниям). Такая практика уже существует. Например, в г. Волгограде муниципальное коммунальное имущество было передано одной из коммерческих фирм в долгосрочную аренду. Данные действия муниципальных властей вызвали значительное количество споров, активно обсуждались и обсуждаются до сих пор в местной прессе и неоднократно оспаривались в судебных инстанциях различного уровня. Это свидетельствует о том, что в данном вопросе необходимо действовать весьма и весьма осторожно. Приватизация и аренда муниципальной собственности должны осуществляться в рамках действующего законодательства РФ, субъектов РФ, а также, что немаловажно, с учетом интересов жителей территории.

Проблемы имущественно-хозяйственного комплекса связаны с процессом передачи в муниципальную собственность объектов государственной собственности, необходимых для решения вопросов местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. На примере городского поселения объектами такого рода являются земельные участки, объекты недвижимости, памятники архитектуры, а также иное имущество, установленное Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . В данном контексте основной проблемой является проблема определения основного предназначения имущества в отношении его использования для решения вопросов местного и государственного значения.

Серьезные опасения у специалистов вызывают проблемы формирования собственных бюджетов поселений и межбюджетных отношений. Проблемы существуют как в доходной части бюджета города, так и в его расходной части. Сумма расходной части бюджета зачастую устанавливается заниженной, в некоторых случаях более чем в 10 раз. Это означает, что суммы, которые расходуются по расходным статьям бюджета муниципального образования в 10, а то и в более раз ниже, чем на это требуется. В данном контексте актуальной представляется оптимизация расходов. Кроме того, неэффективное управление муниципальной собственностью существенно снижает возможности доходной части местного бюджета. Данная проблема, по нашему мнению, носит двойственный характер. С одной стороны, большинство муниципалитетов не готовы эффективно распоряжаться финансами, управлять имуществом в рыночных отношениях. С другой - система распределения налоговых поступлений крайне неэффективна и не выполняет стимулирующей функции для муниципальных образований с выстроенной и грамотной системой управления финансами. Согласно Федеральному закону от 06.10 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Налоговому кодексу РФ к налоговым доходам местных бюджетов относятся доходы от местных налогов и сборов (налоги -земельный налог, налог на имущество физических лиц), доходы от региональных налогов и сборов, доходы от федеральных налогов и сборов. Анализ доходов бюджетов некоторых крупных городов, в частности, таких как Волгоград, Астрахань, Самара, позволяет утверждать, что структура налоговых доходов данных муниципальных образований не является эффективной и не позволяет им динамично развиваться. Наиболее эффективные и стабильные налоги (налог на имущество предприятий, НДФЛ и т. п.) отданы федеральному и региональному бюджетам, что формирует экономически несправедливую систему распределения доходов. Решение данной проблемы возможно также при работе в двух направлениях. Во-первых, в направлении пересмотра и оптимизации налоговой системы в целях стимулирования муниципальных образований к собственному развитию. Во-вторых, необходимо провести существенную подготовку и переподготовку кадров для органов местного самоуправления.

Проблемы финансово-экономического характера, безусловно, доминируют в комплексе рассматриваемых проблем и требуют первоочередных действий со стороны всех субъектов осуществления реформы.

Существенное значение при реализации любых реформ, в том числе и реформы местного самоуправления в правовом государстве, которым провозглашает себя Россия, приобретают правовые проблемы, среди которых необходимо отметить отсутствие и пробелы законодательной базы, а также несовершенство правовых норм. Отсутствие законодательной базы тормозит процесс реализации реформы, так как отсутствие правовых норм препятствует решению многих задач реформы. Кроме того, отсутствие законодательной базы делает невозможным и проблематичным осуществление отдельных полномочий местного самоуправления. Организация и деятельность органов территориального общественного самоуправления, осуществление государственных полномочий, переданных органами государственной власти органам местного самоуправления, отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления, а также главы муниципального образования, правотворческая инициатива граждан, обращения в органы местного самоуправления города, организация и деятельность муниципальной милиции и ряд других вопросов невозможно решить без принятия соответствующих нормативно-правовых актов на различном уровне власти. Несовершенство законодательной базы на практике выражается в виде дублирования правовых норм, пробелов в законодательных актах, двойственности норм права, а также в невозможности исполнения законов и иных актов в силу объективных обстоятельств.

Одной из наиболее существенных групп проблем реформирования местного самоуправления в России являются проблемы, связанные с разграничением полномочий между различными уровнями власти. В направлении решения данной проблемы предприняты значительные шаги. В частности, Федеральный закон от 06.10 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно по сравнению с аналогичным законом 1995 г. уточнил перечень вопросов местного значения и полномочий по их решению органов местного самоуправления, а также достаточно четко (хотя не исчерпывающе) определяет полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области осуществления местного самоуправления.

Кадровые проблемы в деятельности органов местного самоуправления играют важнейшую роль, и от возможности и способности органов местной власти осуществлять качественную подготовку и переподготовку кадров во многом зависит эффективность их деятельности. Сегодня в муниципальных органах власти работают 482 тыс. чел. Именно на этом уровне наиболее остро ощущается кадровый голод. Непривлекательность муниципальной службы обусловлена как низкой оплатой труда, так и невысоким потолком для профессионального роста и отсутствием кадровых лифтов.

Поэтому повышение стимулов, подготовка и переподготовка кадров для местного самоуправления - наши важнейшие задачи. Считаю, органы местного самоуправления должны активнее работать с вузами и специальными учебными заведениями и уже на этапе обучения ориентировать молодых людей на работу в местных органах власти. Необходимо подумать о разработке механизмов включения наиболее талантливых работников муниципальной службы в кадровый резерв государственной службы.

Отдельно следует решать вопросы повышения квалификации муниципальных кадров. Минрегион России провел мониторинг, входе которого выяснено, что в 73 субъектах РФ в настоящее время реализуются программы по подготовке и переподготовке муниципальных служащих. За 2012 г. обучение прошли более 130 тыс. человек, т. е. обучался примерно каждый четвертый муниципальный служащий. Это неплохие количественные показатели, но качество обучения необходимо повышать. Важнейшим направлением должно стать освоение современных информационных технологий, применение инновационных управленческих решений. Следует также подумать о введении обязательных программ обучения для всех глав муниципальных образований .

Несомненно, при реализации реформы возникают и иные проблемы, не указанные в настоящей работе, такие, например, как бюрократические проволочки и искажения, коррупция, недостаточная активность органов местного самоуправления в сфере развития местного самоуправления, неготовность населения страны к реформе и т. п. Определенного рода сложности при проведении реформы местного самоуправления возникают из-за слабого технологического обеспечения реформы. Неотработанность и недостаточный анализ форм организации местного самоуправления, его территориальных, финансово-экономических, правовых и иных основ, а также методов, инструментов и средств проведения реформы сглаживают положительный эффект от проведения реформы и растягивают сроки ее реализации на больший срок.

Все прекрасно помнят жесткий посыл Дмитрия Анатольевича Медведева прекратить "кошмарить" бизнес. Однако после того как был принят Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ), который упорядочил проверки предпринимателей, создалось такое ощущение, что контрольно-надзорные органы все свои силы перекинули на местные органы власти. Сегодня это действительно вылилось в большую проблему.

В общей сложности 23 государственных органа осуществляют контрольно-надзорную деятельность в отношении органов местного самоуправления. Среди них Прокуратура РФ, МЧС России, МВД России, Минюст России, Федеральное казначейство, ФНС России, ФСКН России, Роспотребнадзор, Росприроднадзор, Росреестр, Рособрнадзор, Рослесхоз, Россельхознадзор, ФАС России, ФСТ России, ФМС России, Роструднадзор, Ространснадзор, Росфиннадзор, Росздравнадзор, Росалкогольрегулирование, Росрыболовство, контрольно-счетные органы субъектов РФ. Все они требуют предоставления информации, причем запросы во многих случаях касаются информации о муниципальных актах, структуре органов, осуществлении муниципального заказа, т. е. той информации, которая находится в открытом доступе и размещена на официальных сайтах муниципалитетов.

Среди проблем взаимоотношений с контрольно-надзорными органами следует выделить следующие:

- значительное количество запросов информации, зачастую не вытекающих из положений законодательства (например, требование предоставлять проекты всех муниципальных правовых актов) и нередко дублирующих друг друга;

- короткие сроки исполнения запросов (от нескольких часов до нескольких дней); в запросы больших объемов информации в бумажной форме при крайне ограниченном использовании проверяющими органами открытых источников и возможностей электронного документооборота;

- формальный подход проверяющих органов без оценки объективной возможности органов местного самоуправления предотвратить либо устранить нарушение и без оценки возможных негативных последствий формального применения норм законов (так, при обнаружении нарушений, допущенных из-за финансовой необеспеченности муниципальных образований, накладываются штрафы, которые демотивируют должностных лиц и ухудшают и без того неблагополучную финансовую ситуацию);

- требование от органов местного самоуправления осуществлять расходы, напрямую не предусмотренные законодательством (например, по обеспечению государственной охраны зданий и помещений, занимаемых органами местного самоуправления, или по содержанию объектов, не относящихся к муниципальной собственности и не предназначенных для решения вопросов местного значения).

Исходя из этого, Минрегион России будет добиваться, чтобы по аналогии с Федеральным законом № 294-ФЗ были установлены требования к периодичности и порядку проведения плановых проверок и сформулирован четкий перечень оснований для проведения внеплановых проверок .

ГЛАВА 2. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1.Реализация целей реформы местного самоуправления и результаты принятия решений

Сегодня необходимо констатировать, что, несмотря на имеющиеся достижения, реальные результаты муниципальной реформы далеко не в полной мере воплотили те цели, которые были положены в ее основу.

Первая цель – формирование стабильной и более совершенной законодательной базы местного самоуправления, четкое и оптимальное разграничение полномочий между уровнями публичной власти.

За период после принятия Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

в него было внесено значительное число изменений и дополнений 84 федеральными законами (на конец 2013 года) и этот процесс продолжается, что создает известную правовую неопределенность в этой сфере и заметно затрудняет правоприменение. Практически в полтора раза был расширен перечень вопросов местного значения для всех видов муниципальных образований, причем без соответствующего расширения доходной базы местных бюджетов. Существенные и плохо увязанные между собой изменения, затрагивающие интересы местного самоуправления, вносились также в Бюджетный, Налоговый, Земельный, Жилищный, Градостроительный кодексы. Более 200 федеральных законов регулируют полномочия местного самоуправления, причем ряд полномочий, установленных этими федеральными законами, не соответствуют вопросам местного значения. Постоянно увеличивается количество государственных полномочий, делегируемых местному самоуправлению, причем подчас не обеспеченных достаточным финансированием, либо вовсе без такового (как, например, регистрация граждан по месту проживания в случаях отсутствия подразделений федеральной миграционной службы).

Вторая декларированная цель муниципальной реформы – приведение в соответствие расходных полномочий муниципальных образований доходным источникам их бюджетов. Вызывает вопрос полнота такого подхода, поскольку он фактически исключает возможность бюджетов развития муниципальных образований. Вместе с тем, и в таком виде он не был последовательно реализован. Особенно тревожен тот факт, что в структуре местных бюджетов неуклонно сокращается доля собственных налоговых и неналоговых доходов и возрастает доля трансфертов из бюджетов вышестоящих уровней. Не найдено оптимального решения вопроса разграничения государственной собственности на землю в границах населенных пунктов и целый ряд вопросов инфраструктурного развития муниципалитетов.

Третья цель – приближение муниципальной власти к населению, формирование структур гражданского общества на местном уровне, вовлечение широких слоев населения в самоуправленческий процесс. Обратной стороной этого процесса стало неоптимальное территориальное устройство местного самоуправления на отдельных территориях, множество мелких муниципальных образований, неспособных решать значительную часть вопросов местного значения. Это, наряду с торможением процессов развития местного гражданского общества и его структур, нередкими недостаточными оперативностью, компетентностью и открытостью органов местного самоуправления, приводит к нарастанию среди населения настроений разочарования и отчуждения от самоуправленческих процессов и от местной власти. Руководители муниципалитетов по-прежнему чувствуют себя зависящими в большей степени от вышестоящих государственных органов, чем от граждан .

Период, прошедший после избрания в 2012 году Президентом Российской Федерации В.В. Путина, характеризуется усилением внимания федерального руководства к вопросам развития местного самоуправления и принятием в связи с этим ряда важных решений.

Развернута работа по исполнению указов Президента России от 7 мая 2012 года. В указе №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предусмотрен комплекс мер, направленных на повышение обеспеченности местных бюджетов. Указом №600 предусмотрены меры по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг, а указом №599 – меры по ликвидации дефицита мест в детских дошкольных учреждениях и по повышению заработной платы работников бюджетной сферы.

Решением президиума Государственного совета от 9 октября 2012 года предложено передать муниципалитетам неиспользуемые или неэффективно используемые земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена. Эти участки должны быть использованы в первую очередь для строительства жилья экономического класса.

На заседании Правительства РФ 1 ноября 2012 года были приняты решения по реальному укреплению финансовой базы местного самоуправления, установлены конкретные перечень и сроки осуществления этих мероприятий, а также цифры повышения доходов и сокращения расходных обязательств местных бюджетов. Эти решения в рамках объявленного первого этапа реализованы с 1 января 2013 года.

В послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 года и на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 года Президентом Российской Федерации была подвергнута критике система взаимоотношений органов местного самоуправления с контрольно-надзорными органами. Была отмечена разрозненность и дублирование надзорных мероприятий, неоправданный объем запрашиваемых документов, принятие практически неисполнимых судебных решений. Президентом были даны конкретные поручения по устранению таких подходов в деятельности контрольно-надзорных органов.

В то же время принятые меры носят пока локальный, а не системный характер. Продолжает доминировать подход к местному самоуправлению не как к основанному на самоорганизации граждан ресурсу развития государства и общества, его экономики и социальной сферы, а как к нижнему уровню власти, который необходимо «встраивать» в управленческую «вертикаль». По-прежнему нет понимания того, что в сильном и действительно автономном местном самоуправлении содержится огромный и все еще не используемый по-настоящему резерв самоорганизации общества на локальном уровне, изыскания и использования невидимых сверху источников и резервов повышения уровня благополучия и качества жизни граждан, причем в масштабах всей страны.

Именно комплексный, системный подход государства к местному самоуправлению может, по нашему мнению, позволить определить роль местного самоуправления в развитии государства и общества на современном этапе; основные направления государственной политики в области местного самоуправления; взаимоувязанное решение вопросов объемов полномочий органов местного самоуправления, его финансовой базы, земельно-имущественных вопросов, инфраструктурного развития муниципалитетов, территориальной организации, кадрового обеспечения местного самоуправления, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти; обеспечить стабильную, непротиворечивую правовую базу местного самоуправления на федеральном, региональном и местном уровне, направленную на обеспечение автономии местного самоуправления в решении вопросов местного значения и развитии своих территорий.

Муниципальное сообщество полагаем целесообразным и необходимым принятие Государственной концепции (стратегии) развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период, и готово принять всестороннее участие в ее подготовке, предложив, в том числе, свое видение Основ этой Концепции.

По первым итогам реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации считаем необходимым отметить следующее.

1. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение значительной части вопросов местного значения, связанных с необходимостью организации хозяйственной деятельности (в первую очередь, в сфере коммунальных услуг), возлагается на создаваемые муниципальные образования на уровне городских и сельских поселений. Городские и особенно сельские поселения, как правило, не обладают достаточными ресурсами для решения этих вопросов. В условиях действия переходных положений для большинства субъектов Российской Федерации необходимо принять меры для создания условий для самостоятельного решения этими муниципальными образованиями вопросов местного значения после 1 января 2006 г., которые в значительной степени могут быть связаны с использованием гражданско-правовых механизмов, в том числе межмуниципальных хозяйственных обществ.

2. В целях обеспечения непрерывности предоставления муниципальных (в частности, коммунальных) услуг необходимо создание соответствующих правовых, материальных и организационных условий для надлежащего решения вопросов местного значения и организационных условий для надлежащего решения вопросов местного значения на поселенческом уровне. Муниципальным образованиям должны быть в обязательном порядке безвозмездно переданы (в порядке перераспределения) объекты государственной собственности, муниципальной собственности, обеспечивающие решение вопросов местного значения. Субъектам РФ следует принять меры к обеспечению процесса передачи и оформления собственности, а также осуществлять законодательную и методическую поддержку организации решения вопросов местного значения.

3. Прогнозы социально-экономического развития субъекта РФ строятся с учетом развития органов местного самоуправления. Территориальное планирование поселений разрабатывается на основе социально-экономического развития территории. В связи с этим необходимо наделять органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ нравом утверждать документы перспективного (10—15 лет) планирования поселений, что исключит волюнтаризм в градостроительной деятельности в муниципальных образованиях при переизбрании органов местного самоуправления.

4. Реализация муниципальными образованиями норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует постоянного изучения и анализа. Эта работа осуществляется, но подчас она носит фрагментарный характер. При таком подходе проблемы местного самоуправления трудно решить.

5. Полагаем, что необходимо решить вопрос о закреплении за местными бюджетами в Бюджетном кодексе Российской Федерации отчислений от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления:

От налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

От налога на прибыль организаций;

От налога на доходы физических лиц (помимо, предусмотренных в настоящее время).

В настоящее время доходы от налога на доходы физических лиц зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от этого налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно-развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, примыкающих к большим городам в радиусе до 100 км, а не в бюджеты этих сельских поселений и малых городов. Вместе с тем предоставление жителям малых городов и поселков необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных публичных услуг осуществляется именно по месту их жительства.

Таким образом, в настоящее время порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских и городских поселений, что не обеспечивает их социально-экономическое развитие. В связи с этим считаем необходимым изменить порядок зачисления налога на доходы физических лиц в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, то есть зачислять его не по месту работы, а по месту жительства граждан, как это и сделано в большинстве европейских стран.

Необходимо также расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства. Так, например, следует рассмотреть вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы упрощенной системы налогообложения (в частности, налоговую ставку, налоговые льготы в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом).

6. Полагаем, что следует рассмотреть вопрос законодательного определения порядка формирования и утверждения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления перечня платных услуг, которые соответствующие автономные и бюджетные учреждения вправе оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания, а также обязанности органов всех уровней публичной власти утверждать нормативным правовым актом закрытый перечень платных услуг, которые могут (должны) будут включаться в государственное (муниципальное) задание.

Учитывая, что параллельно реформе бюджетных учреждений разворачивается реформа сферы здравоохранения, связанная с изменением порядка финансирования лечебных учреждений и перераспределением полномочий между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в этой сфере, важно уделить внимание обеспечению доступности медицинской помощи гражданам вне зависимости от места их жительства. Повышенного внимания требует реализация на селе реформ бюджетных учреждений и здравоохранения. Есть реальный риск утратить сеть фельдшерско-акушерских пунктов на селе. А задача стоит обратная – эту сеть расширить и укрепить организационно и материально, развить ФАПы до врачебных амбулаторий.

Федеральный закон чрезвычайно подробно регулирует отдельные положения, что не всегда правильно, т.к. это приводит:

Во-первых, к признанию утратившими силу региональных законом о местном самоуправлении, которые должны учитывать региональную специфику, сложившиеся обычаи и традиции;

Во-вторых, к тому, что сложившаяся практика не позволяет субъектам Федерации по многим вопросам осуществлять собственное правовое регулирование.

Поэтому субъекты РФ могут использовать только один вариант обращаться с законодательными инициативами на уровень Федерации и продвигать такие инициативы вплоть до их принятия. Федеральный закон имеет юридические неточности и пробелы в организации структуры органов местного самоуправления и территориальной организации, осуществлении финансово-хозяйственной деятельности.

Возникают неясности по порядку разграничения вопросов местного значения между районным и поселенческим уровнями, за креплением собственности.

5. В условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации, реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства от руководителей муниципальных образований потребуются новые знания и навыки. В этой связи возникает острая необходимость в подготовке и переподготовке муниципальных служащих. Необходимо ускорить создание профессиональной муниципальной службы на принципах продвижения по заслугам, открытого конкурса, равного доступа и нейтральности, что должно найти отражение в Федеральном законе о муниципальной службе в Российской Федерации.

6. Необходимо также привести в соответствие положения Федерального закона № 131-ФЗ и Градостроительного кодекса РФ в части возможности отражения в генеральном плане городского поселения территорий, предназначенных для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, не входящих на момент составления генерального плана в границы соответствующего городского поселения.

Итак, законодательство субъектов РФ нуждается в серьезном совершенствовании, основными направлениями которого следует назвать:

Наполнение реальным содержанием демократических принципов местного самоуправления .

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Происходящие в Российской Федерации процессы модернизации в политической и социально-экономической сферах самым непосредственным образом связаны с проблемой становления и развития местного самоуправления. Именно в недрах МСУ , непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении конкретных местных проблем, заключается потенциал, способный обеспечить преодоления кризисных явлений в жизни постсоветского общества, придать ему дополнительный импульс для модернизации. Играя важную социально-экономическую роль в современной России, оно призвано своевременно и планомерно решать местные вопросы путем оказания политико-управленческих услуг, развивать экономический и социальный потенциал местного сообщества, способствовать формированию горизонтальных общественных связей .

Таким образом, реформа МСУ, создание эффективной системы органов местной власти и полноценная реализация Федерального закона ФЗ-1Э1 от 6 октября 2003 г. « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » являются весьма важными и значимыми направлениями реформирования современной России. Это отметил, в частности, бывший Президент РФ Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. Он обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху».

Соответственно, данная работа предполагала тщательный анализ отечественного и зарубежного опыта МСУ, изучение специфики взаимоотношений различных уровней власти в РФ в постсоветский период, исследование основных направлений трансформации системы местного самоуправления в последние годы.

В итоге проведенной работы автор пришел к следующим выводам: Во-первых, система местного самоуправления является неотъемлемым элементом современной демократической государственности и, наряду с другими механизмами (системой разделения властей, свободными выборами, наличием политических свобод) может служить критерием для оценки степени демократичности того или иного политического режима. Более того, в большинстве современных демократий происходит распространение и укрепление позиций местного самоуправления. Органы МСУ становятся неотъемлемой частью многоуровневой системы управления.

Во-вторых, помимо функций представительства интересов населения местное самоуправление предполагает, с одной стороны, привлечение широких слоев граждан к участию во власти, а, с другой, помощь региональным и федеральным органам власти в сфере управления обществом на « низовом уровне ».

В-третьих, при анализе соотношения понятий « местное самоуправление » и « местное управление » наиболее приемлемым является комплексный подход, который позволяет сделать вывод о том, что « генезис » и процесс формирования местных органов во многом аналогичен тем принципам, на которых выстраиваются вышестоящие органы управления. При этом основная роль местного самоуправления в системе органов публичного государственного администрирования (управления) видится в обеспечении децентрализации и организационной обособленности власти на местах. Тем не менее, нельзя не отметить и того, что органы МСУ участвуют и в проведении общегосударственного политического курса, тем самым, совмещая « государственное начало » и функции « низового » уровня власти.

В-четвертых, правовая регламентация деятельности и полномочий органов МСУ варьируется. При этом чаще они прописываются в Конституциях тех или иных стран, а также актах, издаваемых центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. Особо стоит отметить, что в федерациях национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов власти, возлагая обязанности правового регулирования местного управления, в основном, на субъекты федерации.

В-пятых, основное различие между англо-саксонской и континентальной моделями МСУ заключается в степени автономии местных органов и характере наделения их полномочиями. Так в первом случае органы местного самоуправления относительно автономны в пределах своей компетенции, которая четко зафиксирована в действующем законодательстве. Вторая модель предполагает возможность контроля за деятельностью муниципалитетов со стороны государственных административных структур. Что же касается полномочий « низового » звена власти, то в этом случае органы МСУ имеют право проявлять инициативу по вопросам, находящимся даже вне пределов их компетенции.

В-шестых, нельзя не отметить то обстоятельство, что формирование системы МСУ в России проходило преимущественно « сверху », в тесном контакте с органами государственной власти различных уровней. Более того, на первом этапе своего создания, в период 1993-1996 гг. становление системы МСУ во многом носило « декоративный » характер и, скорее, являлось данью демократической практике стран Запада, нежели потребностью федеральной и региональной власти в « самоорганизации » населения на низовом уровне. Более того, в условиях предоставления руководству российских регионов дополнительных полномочий и перехода к выборности губернаторского корпуса система МСУ совершенно выпала из центр-региональных отношений. В ее реальном « запуске » не были заинтересованы ни федеральный Центр, ни субъекты РФ. Однако на втором этапе реформы местного самоуправления был реализован иной сценарий взаимодействия лидеров исполнительной власти регионов, образовавшегося в процессе реформы местного самоуправления слоя муниципальных политиков, законодателей федерального уровня и представителей исполнительной власти Центра (Администрация Президента РФ). Тенденция к регионализации и децентрализации сменилась консолидацией властных ресурсов в федеральном Центре в рамках построения « вертикали власти » - именно это направление развития политической системы стало определяющим, начиная с 2000 г. Все это стимулировало интерес власти (прежде всего, федеральной) к системе местного самоуправления, которая рассматривалась как дополнительный ресурс для ограничения влияния региональных лидеров.

В-седьмых, после принятия нового закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ » (2003 г.) и расширения компетенции органов МСУ актуальной стала проблема фактического отсутствия экономической базы для реализации их полномочий. Это связано, с одной стороны, с общим направлением федеральной экономической политики, не предполагающей ограничения финансовой « автономии » региональных элит и сокращения дотаций, а с другой, с несовершенством действующей системы межбюджетных отношений между Центром, регионами и муниципалитетами. Однако полноценная реализация заявленной концепции реформы МСУ без внесения поправок в налоговое законодательство (Налоговый и Бюджетный кодексы) фактически невозможна.

В-восьмых, на нынешнем этапе помимо финансово-экономических проблем реформа МСУ испытывает еще ряд затруднений. В частности, в качестве таковых можно назвать кадровый « дефицит » квалифицированных муниципальных служащих и отсутствие законодательно закрепленных эффективных механизмов контроля за деятельностью органов местного самоуправления. При этом декларируемая независимость МСУ от региональной и федеральной власти во многом является условной, и гарантии « самостоятельности » МСУ в большинстве случаев существуют лишь формально. Более того, даже в российском обществе до сих пор доминируют представления о реформе местного самоуправления как о несерьезном эксперименте». Это обусловлено как традиционным преобладанием патерналистских настроений у населения и относительно неразвитостью отечественной гражданской культуры, так и недостаточной эффективностью действий властных структур, инициировавших реформу. Кстати, такая ситуация зачастую способствует тому, что права МСУ попираются « регионалами » при молчаливом согласии « народных масс ».

В-девятых, в региональной практике получили распространение следующие нарушения в отношении прав и компетенции органов МСУ:

Нарушение норм Конституции и федерального закона о местном самоуправлении при разработке его правовой базы в регионах;

Узурпация органами государственной власти права решать вопрос о количестве муниципальных образований, их границах и т.д.;

Введение разрешительной системы формирования муниципальных образований;

Навязывание муниципальным образованиям уставов, нарушение порядка их утверждения;

Произвольная, без учета мнения населения, нарезка территорий муниципальных образований;

Вмешательство в процесс выборов органов МСУ, назначение должностных лиц муниципальных образований;

Передача муниципальным образованиям некоторых государственных функций без компенсации расходов на их исполнение.

Итак, в результате проведенного курсового исследования были сделаны следующие выводы:

1. Анализ сложившейся ситуации позволяет утверждать, что реформа местного самоуправления в России проходит тяжело и сопровождается множеством различного рода проблем, которым посвящена настоящая статья. Реформирование такой сферы, как местное самоуправление, без эффективно действующей системы которого современное демократическое государство не может развиваться и успешно справляться со своими задачами , а также создание необходимых условий для эффективного решения вопросов местного значения населением территорий и реализации прав и свобод граждан по осуществлению местного самоуправления в такие сжатые сроки, которые устанавливаются действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 июня 2003 г., представляется задачей весьма сложной и проблематичной.

2. Сложность реформирования местного самоуправления в нашей стране в значительной степени обусловлена рядом особенностей, среди которых следует выделить в первую очередь масштабность задачи. Отсутствие нормального законодательства о собственности на землю, о налогах, об основах местных финансов приводит к тому, что субъекты Федерации вынуждены сами разрабатывать основополагающие юридические документы, что, естественно, вызывает немало трудностей. Важнейшим фактором, детерминирующим специфику реформирования местного самоуправления в России, стало многообразие форм территориальной организации местного самоуправления. Не стоит забывать и о неблагоприятной социально-экономическая ситуации в стране. В состоянии, когда бюджет России преимущественно зависит от мировой конъюнктуры на нефтегазовом рынке, когда аграрный сектор переживает глубокий кризис, промышленность находится на этапе возрождения, существенная часть населения живет за чертой бедности и имеет доход ниже прожиточного минимума и т. п., очень тяжело говорить о каких-либо финансово-экономических гарантиях местного самоуправления, об активизации участия граждан в решении местных вопросов и т. п.

3. Проблемы имущественно-хозяйственного комплекса связаны с процессом передачи в муниципальную собственность объектов государственной собственности, необходимых для решения вопросов местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

4. Серьезные опасения у специалистов вызывают проблемы формирования собственных бюджетов поселений и межбюджетных отношений. Проблемы существуют как в доходной части бюджета города, так и в его расходной части.

5. Одной из наиболее существенных групп проблем реформирования местного самоуправления в России являются проблемы, связанные с разграничением полномочий между различными уровнями власти.

6. Неурегулированность взаимодействия с контрольно-надзорными органами.

7. Законодательство субъектов РФ нуждается в серьезном совершенствовании, основными направлениями которого следует назвать:

Обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству;

Разработку собственных норм, а не воспроизведение норм федерального законодательства;

Конкретное отражение в законодательстве региональных особенностей и местных проблем;

Наполнение реальным содержанием демократических принципов местного самоуправления.

8. Необходимо также расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства.

9. Необходимо ускорить создание профессиональной муниципальной службы на принципах продвижения по заслугам, открытого конкурса, равного доступа и нейтральности, что должно найти отражение в Федеральном законе о муниципальной службе в Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (ред. от 13.12.2008) // Российская газета. 1993. 15 декабря. Российская газета. 2008. 19 декабря.
2. Федеральный закон от 06 октября 2003. № 131-ФЗ (в ред. от 07.12.2011 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Актуальные проблемы повышения профессионализма государственных и муниципальных служащих в условиях административной реформы. // Под ред. В. Г. Игнатов, В. А. Лоскутов. Ростов н/Д: СКАГС, 2010.- 287 с.
4. Бабун, Р.В. Современные проблемы местного самоуправления и задачи АСДГ / Материалы форума глав муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока / Р.В. Бубнов. М. :– Новосибирск, 2008. С. 11-14.
5. Доклад Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации». – М., 2007. - С. 59-65.
6. Закатнова, А. Молодая власть / А. Закатнова // Российская газета. 2009. 12 января. - С. 9-19.
7. Захватова, Ю. Вопреки Эйнштейну / Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2008. № 15. С. 44-52.
8. Информация о работе Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // [Электронный ресурс]: режим доступа - http://www.mironov.ru/council/public_coucils/39.html .
9. Итоги реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2012 году // [Электронный ресурс]: режим доступа - http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=805 .
10. Муниципальная реформа: что сделано и куда двигаться дальше? // [Электронный ресурс]: режим доступа - http://www.politcom.ru/6330.html .
11. Новохацкий, В. Основные проблемы реформы местного самоуправления и пути их решения / Социально-экономическое положение России в новых геополитических и финансово-экономических условиях: реалии и перспективы развития / В.Новохацкий. – СПб., 2008. С. 138-178.
12. Рагозина, Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения. Аналитическая записка./ Л.Г. Рагозина. [Электронный ресурс]: режим доступа - www.urbaneconomics.ru
13. Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2008. №21. С. 62-76.
14. Стародубровская, И. Муниципальная реформа: вертикаль достроена / И. Стародубровская // Ведомости. 2009. №19. 136 -140с.
15. Юргенс, И.Ю. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2009-2013 гг. и пути совершенствования / И.Ю. Юргенс // [Электронный ресурс]: режим доступа -http://www.urc.ru/doclads.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФГБОУ ВПО «Уральский государственный экономический университет»

Центр дистанционного образования

Курсовая работа

по дисциплине: "Основы государственного и муниципального управления"

по теме: Реформа местного самоуправления в Российской Федерации

Исполнитель: студент

Направление

Группа ГМУп-12 ТД

Ф.И.О. Перовский С.Ю.

Научный руководитель:

Ф.И.О. Латыпов Р.Т.

Екатеринбург

Введение

Заключение

Список используемой литературы

ВВЕДЕНИЕ

Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства:

Необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе;

Потребность в развитой региональной политике. Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;

Острота проблемы укрепления российской государственности, важной частью которой является формирование новой законообеспеченной структуры органов местного самоуправления. Демократическая система власти способна сохранить централизованное государство такой сложной структуры, какую имеет Россия, лишь при наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных структур управления;

Отсутствие концепции местного самоуправления для современных российских условий, без которой невозможна системная работа по созданию структур местной власти.

Цель и задачи исследования.

Цель курсовой работы состоит в исследовании становления местного самоуправления в РФ, взаимодействие ее с органами государственной власти и ее основы деятельности.

В соответствии с указанной целью поставлены и решаются следующие задачи:

Обоснование исторических предпосылок формирования местного самоуправления в России;

Выявление организационно-правовых форм местного самоуправления в России;

Раскрытие и обоснование путей формирования современной модели местного самоуправления.

1. Становление местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности

В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления.

Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.

XVII век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений.

Наиболее значимыми в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года. Система земства основывалась на все сословности, но критерием выдвинут, был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят "Закон о земской реформе". Однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления - советской.

После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти. Временное правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями.

Ликвидировано земское самоуправление было очень быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.

Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЕПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти.

В 1925 году принимается Положение "О городском Совете", по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

В советском государстве периода смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации управления не произошло.

Период правления Хрущева, ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские.

Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий.

Конституция 1977 года закрепила положение "О развитом социализме" в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления.

1.2 Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

местный самоуправление государственный власть

Россия - страна, которая отличается многообразием географических, национальных, природных и других особенностей.

Интерес к идее местного самоуправления в России возник к 1925 году, так как система городского управления, роль и место Советов, их структура, функции и полномочия формировались в процессе развития советского государства. 24 октября 1925 года было принято "Положение о городских Советах". Данное положение дало мощный толчок к развитию самоуправления в СССР. В короткие сроки города получили необходимые права и свободы для восстановления городского хозяйства и начали обретать самостоятельность.

Полностью самоуправление не могло вступить в свои права к началу 1930 года, так как система местного самоуправления была ликвидирована, а на ее смену пришла система тоталитарного партийного государства.

С начала времен "хрущевской оттепели" местного самоуправления стало рассматриваться как коммунистическое или социалистическое самоуправление народа. Оно было неотделимо от органов государственной власти.

Интерес к местному самоуправлению вновь возник к началу 80-х годов. Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Он определил основные направления местных органов власти, принципы их формирования и деятельность как органов самоорганизации граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как представительные органы власти.

6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". С принятием этого Закона в Росси начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления, а исполнительная власть получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. С принятием данного Закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации.

Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных Законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.

С принятием данного Закона начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции, возможно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Это связано с много вариантностью распределения полномочий между создаваемыми для их осуществления органами местного самоуправления.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица.

На сегодняшний день достаточно одного (президентского) Указа, чтобы местная власть была реформирована в ту или иную сторону. Указом Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации " от 11 июля 1997 года признано " активное содействие становлению и развитию местного самоуправления, признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства Российской Федерации".

Одни из основных направлений государственной политики в области местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.

Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.

Таким образом, выделяются три основных, объективно сложившихся этапа становления организационно-правовой основы местного самоуправления в России:

Первый этап - с 1990 по 1993 год

Второй этап - с 1993 по 1995 год

Третий этап - с 1995 - по настоящее время

Проводя анализ истории земства и советского периода государственности России, можно проследить затем, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.

Таким образом, процесс становления правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс всеми силами законодательства, которое зачастую противоречит Федеральному.

2. Основы деятельности местного самоуправления

Возрождение местного самоуправления началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции 22 декабря 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне он действует в редакции от 4 августа 2000 г.), который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, но предусматривает временное действие ряда статей прежнего закона.

Становление органов местного самоуправления проходит с определенными трудностями вследствие недостаточного усвоения негосударственного характера этих органов и отсутствие у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъектов РФ, не согласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов. Государственная Дума в постановлении от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» рекомендовала законодательным органам субъектов РФ привести в соответствие с Конституцией и действующим Федеральным законом свои нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления.

Правовая база местного самоуправления была существенно укреплена с принятием 1996 г. федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 22 июня 1998 г.), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 9 июля 1999 г.)»Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.

2.1 Основные Конституционные положения

Конституция РФ содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырёх статей (ст. 130-133). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст.8,9,15,24,32,33,40,41,43,46,68 Основного Закона. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

Местное самоуправление в пределах полномочий самостоятельно;

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения,пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В Конституции РФ содержаться и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

Управление муниципальной собственностью;

Формирование, Утверждение и исполнение местного бюджета;

Установление местных налогов и сборов;

Осуществление охраны общественного порядка;

Иные вопросы местного значения.

Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

Право на судебную защиту;

Право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

Запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция РФ в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

3. Взаимодействие местного самоуправления с органами государственной власти

3.1 Взаимодействие органов местного самоуправления с государственными органами по обеспечению правопорядка

В государстве имеется специальная система органов, обеспечивающих законность и правопорядок на всей ее территории. К числу таких органов относятся органы юстиции, прокуратуры, Министерство национальной безопасности, Министерство внутренних дел, адвокатура, нотариус.

Во взаимодействии с государственными органами органы местного самоуправления должны реализовывать свои полномочия по превращению конституционных прав и свобод граждан в основной институт, определяющий смысл и содержание применения законов, а также деятельности местного самоуправления, согласно Конституции.

На органы местного самоуправления возможно соблюдение законов и решение правовых вопросов местного значения в пределах своей компетенции в сфере обеспечения правопорядка и охраны прав и свобод человека и гражданина.

Законодательство о местном самоуправлении, развивая конституционные принципы его организации и функционирования, наделяет его полномочиями обеспечения режима правопорядка и охраны прав человека и гражданина на подведомственной территории. Эти предписания выполняются органами местного самоуправления.

Органы муниципального управления все чаще, по мере накопления опыта защиты прав и свобод граждан, объединения усилий правоохранительных органов по борьбе с преступностью, применяют комплексное планирование борьбы с правонарушениями, объединяя усилия прокурорских органов, органов внутренних дел, комиссии при главе муниципального образования, общественности.

Таким образом, они превращаются в территориальные центры обеспечения законности правопорядка защиты прав и свобод граждан.

Решение задач профилактики правонарушений требует постоянного совершенствования управленческой деятельности муниципальных образований

Комплексное планирование в этой сфере предполагает осуществление согласованных по цели, срокам, объектам и содержанию политических, экономических, культурно-воспитательных, уголовно-правовых, научно-технических, медицинских и других мероприятий, направленных на устранение причин, порождающих правонарушения.

Комплексное планирование создает необходимую целеустремленность, координацию усилий государственных органов, общественных организаций, всех сил нашего общества. И это очень важно, поскольку борьба с правонарушениями является общегосударственной задачей, и решать ее надо комплексно. Комплексные планы профилактики правонарушений должны стать составной частью планов социально-экономического развития административно-территориальных образований в силу ряда причин.

Во-первых, они органически сочетают в себе возможности правоохранительных органов и общественных формирований в организации профилактики правонарушений.

Во-вторых, они включают в себя наиболее важные мероприятия органов внутренних дел, предусмотренные их перспективными и текущими планами. Это повышает действенность проводимых профилактических мероприятий, обеспечивает их реальность и целенаправленность.

Взаимодействие органов внутренних дел с государственными и местными органами, общественными организациями должно осуществляться по вопросам как общей, так и индивидуальной профилактики.

Каждое из этих направлений может быть разбито на две группы. Первая группа-это вопросы:

Предупреждения правонарушений со стороны отдельных категорий граждан;

Несовершеннолетних и молодежи;

Ранее судимых, склонных к совершению правонарушений и других лиц, от которых можно ожидать противоправных поступков;

Трудоспособных лиц, но не работающих и не учащихся, ведущих антиобщественный образ жизни, занимающихся бродяжничеством попрошайничеством.

Вторая группа-это вопросы предупреждения отдельных категорий правонарушений:

Преступлений против личности(убийств, тяжких телесных повреждений, изнасилований и др.) особенно совершаемых по бытовым мотивам;

Имущественных преступлений(краж государственного и общественного имущества и частной собственности граждан);

Преступлений против общественного порядка и общественной безопасности;

Организованной преступности и коррупции.

Третья группа - это вопросы профилактики антисоциальных явлений, способствующих совершению правонарушений, алкоголизма, наркомании.

Все три группы вопросов тесно переплетаются друг с другом, взаимозависимы и взаимообусловлены и органов внутренних дел в решении вопросов профилактики правонарушений осуществляется в разных формах Чаще всего применяются:

1) разработка планов социального развития, комплексных планов профилактики правонарушений в административном и муниципальных округах, которые являются основой организации взаимодействия на территории муниципалитета;

2) взаимная информация об оперативной обстановке в административном и муниципальных округах, о правонарушениях, совершаемых на их территории;

3) проведение собраний, совещаний и семинаров, пресс-конференций руководителей ОВД, общественных организаций и местных органов власти по вопросам укрепления правопорядка и законности, выработка конкретных мер по профилактике правонарушений;

4) проведение социологических (криминологических) исследований по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью и выработка на их основе рекомендаций и предложений;

5) проведение теоретических и научно-практических конференций, семинаров по обсуждению проблемных вопросов борьбы с преступностью и правовой пропаганде среди населения, по обмену опытом в этой деятельности;

6) проведение операции, рейдов, осмотров и обследований объектов в целях профилактики нарушений общественного порядка;

7) сознание и оказание практической помощи общественным формированиям, осуществляющим охрану общественного порядка на добровольной и профессиональной основе;

8) контроль за реализацией комплексных мер профилактики правонарушений подчиненными учреждениями, предприятиями и организациями.

Наряду с ними применяются специфические формы взаимодействия органов внутренних дел с органами прокуратуры, юстиции, службы безопасности при решении вопросов профилактики правонарушений. Эффективной формой такого взаимодействия является совместное изучение и обобщение судебной, следственной и прокурорской практики, что позволяет вскрывать причины и условия, способствующие совершению преступлений, намечать соответствующие мероприятия по их устранению или нейтрализации, повышению социальной эффективности мероприятий по борьбе с преступностью.

Одной из форм взаимодействия может являться совместная организация работы межведомственных учебно-методических семинаров работников суда, прокуратуры, органов внутренних дел и местного самоуправления. Взаимодействие государственных органов и общественных организаций в профилактике правонарушений реализуется в процессе особого вида управленческой деятельности-организации взаимодействия.

В организации взаимодействия большая роль принадлежит руководству органов внутренних дел, которое обладает большим объемом информации о состоянии правопорядка на подведомственной территории, имеет в подчинении специализированные силы и средства для проведения профилактических мероприятий, соответствующий аппарат для организационного обеспечения этих мероприятий.

Координирующая деятельность руководства органов внутренних дел при этом осуществляется:

Путем организации взаимодействия ОВД с иными государственными органами и общественными организациями при решении проблем борьбы с преступностью и охраны общественного порядка;

Путем представительства ОВД в других ведомствах и организациях по вопросам профилактики правонарушений, внесения постановочных вопросов и предложений в государственные органы по совершенствованию профилактической работы в целом;

Путем направления деятельности подчиненных подразделений и сотрудников на установление тесного сотрудничества с государственными органами и общественными организациями в решении вопросов профилактики правонарушений.

Использование местными органами власти и ОВД средств массовой информации в этих целях является одним из направлений взаимодействия, предопределяющих эффектность его реализации.

Опыт организации деятельности органов местного самоуправления по профилактике правонарушений заслуживает обобщения и распространения.

3.2 Актуальные проблемы местного самоуправления

Соотношения государственной власти и местного самоуправления не постоянно. Оно меняется в зависимости от многих факторов политического, экономического и социального свойства. Для современной России присутствие государственной власти в сфере местного самоуправления обусловлено необходимостью вывода муниципалитетов из кризиса. Самоорганизация местного самоуправления, на которую, в сущности, рассчитаны Конституция РФ и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года, не удалась. Модель местного самоуправления, организационно отдельного от государственной власти, себя не оправдала. Основной смысл обновления этой модели заключается в управлении положения и роли важнейшего демократического института в системе публичной власти.

Новый Феодальный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» учитывает рели, суть которых - в непреодоленных традициях централизованного государства, патерналистских устремлениях значительной части общества, невысоком уровне политической культуры этой части общества, тяготения его к сильной личной власти верховного правителя, единственно способного справиться с экономическими и социальными проблемами, вызванными процессами общественного переустройства. Государственная власть в лице законодателя централизует не федеральном уровне правовое регулирование вопросов местного самоуправления. На единую законодательную основу переводится решение многих вопросов организации местного самоуправления, его компетенционного статуса и территориального устройства. С одной стороны, это ограничивает возможности в данной области субъектов Федерации, но с другой - предоставляет дополнительные федеральные гарантии муниципальной власти, соответствующие данным условиям развития общества и государства.

Одно из главных направлений новаций, предлагаемых федеральным законом, - встраивание местного самоуправления в систему органов государственной власти. Речь

Идет не о поглощении муниципалитетов государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающими наладить их взаимодействия и взаимную ответственность.

Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это, безусловно, означает новый шаг в укреплении «вертикальной власти».

Оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле политики государства в различных сферах. Вместе с тем закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в сфере деятельности органом местного самоуправления. В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под строгий государственный контроль. С одной стороны, это ограничивает их устремление в решении ряда вопросов, с другой - гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.

Обновленная модель местного самоуправления, установленная Федеральным законом, совпадает с конституционной моделью лишь частично. В этой связи возникает проблема соответствия ряда положений закона конституционным предписаниям. Правовая логика требует в ближайшей перспективе либо внесения некоторых изменений в новый Закон с тем, чтобы перевести его соответствие с конституционными нормами, либо уточнения некоторых норм Конституции с учетом реальных социально-политических условий. Конечно, кроме логики юридической есть логика политическая. Можно прогнозировать, что в интересах социальной стабильности Конституция будет подвержена «преобразованию без вторжения в ее текст». Это приведет к тому, что формулы. Конституции будет истолкованы том смысле, который сейчас заложен в нормах нового Федерального закона, как акта, отвечающего требованиям времени, жизненным нуждам государства и общества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время Россия находится в начале долгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления.

На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие - отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления - населения.

Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений - между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних - между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Модель современной организации местного самоуправления имеет следующие организационные формы для ее осуществления:

1. Путем референдума, выборов и др. форм прямого волеизъявления граждан;

2. Через выборные и др. органы местного самоуправления;

3. Через территориальное общественное самоуправление;

4. Через созданные союзы и ассоциации органов местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления.

Новая современная модель при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местного самоуправления представляет единую систему местного самоуправления и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Принципиальным отличием современной модели от советской является ее одноуровневый характер: местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и муниципальные образования не подчиняются друг другу. Этот принцип предопределяет отношения между муниципальными органами и органами государственной власти, и муниципальных образований между собой. Органам местного самоуправления предоставляется экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с предметом ведения этих органов. Уставами муниципальных образований определяются наименования местных органов, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий.

Современная модель организации местного самоуправления реализуется посредством следующих функций:

Решением вопросов административно-территориального деления;

Полномочий в области экономики и финансов;

Решение вопросов социального развития территории;

Развитие культуры и искусства.

Эффективность и целесообразность местного самоуправления для населения предполагает необходимость развития муниципальной демократии, более действенных условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержки инициатив и самодеятельности граждан.

Местное самоуправление проявляется в активности населения, осознания им ответственности за организацию своей жизнедеятельности. В этой связи важное значение имеет обеспечение подлинных гарантий прав и возможностей граждан на участие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации местного самоуправления. Не менее важной проблемой является преодоление апатии и политической неграмотности граждан.

Реализация потенциала местного самоуправления содержит реальные возможности формирования новых отношений между демократическим государством и гражданским обществом, которые характеризуются политической и социальной устойчивостью.

Современная модель организации местного самоуправления, в отличии от централизованной системы управления способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма с меньшей бюрократией. Она позволяет демократизировать аппарат управления, решать местные вопросы с наибольшей эффективностью.

В силу сложившегося в современной России типа органов местного самоуправления, их деятельность тесно связана с различными формами прямого волеизъявления граждан. Современная модель организации местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе.

Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

Недостаточно разработанными в концепции современной модели организации местного самоуправления в России является определение сущности природы местного самоуправления, как формы власти. С одной стороны, это общественная форма власти, с другой - ее решения являются обязательными для всех структур, расположенных на его территории. Современное самоуправление, как специфическая форма власти, имеет смешанную общественно-государственную природу.

Требует совершенствования система отчетности представительных органов и особенно главы муниципального образования, избранных глав администраций, их замены в случае необходимости, определения пределов самостоятельности.

Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления необходимо строить на принципах единства целей и задач в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, а не политической борьбы.

Серьезной проработки требует вопрос о регламентации процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В муниципальных образованиях необходимо создание структур, позволяющих населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии для привлечения населения к решению этих дел.

Реформирование требует и структура управления городом. С появлением нового административно-территориального деления городов они должны стать более четкими и эффективными, для оперативного решения местных задач.

Так же требует реформирования и система взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Зачастую органы государственной власти, особенно субъектов федерации, перекладывают на органы местного самоуправления задачи государственного характера, не подкрепляя их соответствующими финансовыми средствами.

Проведенный анализ становления современной модели организации местного самоуправления в России выявил необходимость более основательного стимулирования этого процесса, так как переход от разработки теории к практическому функционированию местного самоуправления сложен и длителен. Современное российское общество находится в начале пути становления местного самоуправления и, следовательно, исследования по данной теме необходимо продолжать.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации. М. 1993.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 23 августа 2000 / СЗРФ.2003№32

3. Конституционное право Российской Федерации М.В.Баглай 2002

4. Конституционное право России А.С.Прудников 2007-12-09

5. Конституционное и муниципальное право №3 2004

6. Конституционное и муниципальное право №1 2002

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.

дипломная работа , добавлен 13.10.2011


Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.

дипломная работа , добавлен 26.09.2010


Понятие местного самоуправления, нормативно-правовое регулирование его деятельности в Российской Федерации. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Государственный контроль за осуществлением государственных полномочий.

курсовая работа , добавлен 22.12.2017


Двухуровневая структура публичной власти в РФ. Концепция противопоставления государства и местного самоуправления. Разделение властей в Российской Федерации. Нормативно-правовые основы местного самоуправления. Проблемы разграничения компетенции властей.

реферат , добавлен 14.03.2011


Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления. Структура, функции и методы работы местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 01.10.2004


Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 28.12.2011


Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 16.02.2011


Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 24.06.2015


Реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Взаимодействие органов и должностных лиц органов местного самоуправления. Разнообразие в организационно-правовых формах, используемых на местном уровне.

контрольная работа , добавлен 23.08.2007


Правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в Российской Федерации. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов и должностных лиц местного самоуправления с органами власти.

Местное самоуправление как институт гражданского общества возникло в рамках развития цивилизации западных ценностей и западного типа, как логичное продолжение «городов-государств» эпохи феодальной раздробленности. Как институт в первую очередь общественный, наиболее приближенный к городскому сообществу, местное самоуправление складывалось здесь веками. С точки зрения правового регулирования этого института, он складывался «снизу». То есть к моменту создания соответствующих норм права, определяющих статус и условия функционирования местного самоуправления в современном его понимании, соответствующие правоотношения уже сложились, были устойчивы и развиты в достаточной мере. Люди уже на протяжении столетий имели опыт организации внутри местного сообщества для оперативного решения небольших, но актуальных вопросов жизнедеятельности своего сообщества: благоустройства территории, местного налогообложения, системы управления, общественного порядка, строительства и т.п. При этом западная цивилизация в этом вопросе развивалась именно так, что центральные органы государственной власти не вмешивались в решение вопросов, которые впоследствии будут определены как «вопросы местного значения», фиксировала юридическую и организационную самостоятельность местного самоуправления в правовых актах своего времени. Таким образом, местное самоуправление как институт общественно-локальной самоорганизации, был не только оформлен и развит, но и действовал в решении собственных вопросов самостоятельно, отдельно от институтов государственной власти. В России общественные отношения, связанные с управлением в местных сообществах, с организацией самоуправления, в аналогичные периоды истории развивались по-иному .

В результате реформы системы местного самоуправления территориальную основу местного самоуправления, осуществляющегося на всей территории РФ, составляют муниципальные образования, которые функционируют на двух уровнях: муниципальный район - несколько городских и/или сельских поселений (сельское поселение - один или несколько сельских населенных пунктов, городское поселение - один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа); городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района; внутригородская территория города федерального значения часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга).

Базовым уровнем местного самоуправления стал именно поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения».

Еще на стадии подготовки реформы было очевидно, что процесс становления местного самоуправления по своей природе не может являться «самостоятельной реформой», а должен рассматриваться и проектироваться как неотъемлемая часть процесса государственного строительства, поэтому он должен осуществляться в строгом соответствии с процессом строительства государственности в целом.

Как сказал Путин В.В., в одном из своих интервью: «Вся реформа местной системы власти, местного самоуправления направлена на то, чтобы у местных властей не было никаких финансовых и социальных обязательств, которые не были бы обеспечены либо собственными финансовыми ресурсами и налоговыми поступлениями, либо не были профинансированы из бюджетов вышестоящего уровня: либо из регионального, или из федерального. То есть мы хотим уйти от ситуации, когда граждане знают, что им что-то положено, а местные власти говорят, что у них на это нет денег. Такой ситуации быть не должно. Это первое. Но это касается всей реформы местного самоуправления».

Поэтому входе реформы затрагивался широкий спектр вопросов, относящихся к правовой, социальной, экономической, экологической и другим сферам. Правовое регулирование местного самоуправления подчинено строгой иерархии. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы, причем наивысшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации. В числе международных правовых актов можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления.

Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Следует отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ, по сути, не соответствует своему названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.

В ходе реформы местного самоуправления были реализованы его компетенционные основы. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Результатом реформы явилось и то, что экономическую основу местного самоуправления составляют теперь находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.

В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и районных фондов финансовой поддержки поселений.

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта. Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Если главной целью всей реформы можно назвать полномасштабное становление института местного самоуправления в стране, то переходный этап был необходим большинству регионов для подготовки муниципалитетов к самостоятельности в принятии полного комплекса решений соответствующего уровня. Для достижения данного результата потребовался значительный по времени переходный период и консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также широких слоев заинтересованных граждан.

С 1 января 2009 г. переходный период муниципальной реформы официально закончен. Тем не менее, на данный момент потребность в дальнейшем развитии низовых форм самоорганизации и самоуправления не только не ослабла, но и, на наш взгляд, возросла. Причиной тому стал мировой финансовый кризис, вызвавший ухудшение экономической конъюнктуры внутри страны. В условиях, когда многие инструменты развития экономики «сверху», в том числе государственная помощь, банковский кредит, крупные частные проекты и др., были частично или полностью исчерпаны, экономическое положение отдельных территорий оказалось в прямой зависимости от качества работы местных органов власти.

Несмотря на очевидные успехи реформы, местное самоуправление «прививается» с большим трудом и в муниципальных районах, и в городских округах. Анализируя первые результаты муниципальной реформы 2000-х годов, член Общественной палаты P.P. Туфетулова отмечает, что главная причина этого в том, что «в нашей стране местное самоуправление в течение многих лет воспринималось как один из атрибутов государственной системы.

В наши дни, к сожалению, приходится сталкиваться с тем же самым заблуждением, хотя смысл местного самоуправления заключается в том, чтобы каждому гражданину предоставить возможность личного участия во всех делах и заботах местного значения, найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами муниципальных образований».

Подтверждают опасения эксперта и данные мониторинга, проведенного в 2006 г. Министерством финансов, который показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2% муниципальных образований.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как и сама реформа, нашел своих сторонников и противников. Сторонники реформы в качестве основных концептуальных достижений закона видят:

Формирование двухуровневой модели местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

Четкое разграничение вопросов ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти, в том числе внятное определение круга вопросов местного значения, которые должны решаться на местном уровне, и правил передачи на этот уровень государственных полномочий;

Более полное включение населения в принятие решений на местном уровне.

Противники же Закона приводят аргументы, сводящиеся к тому, что «не было необходимости в его принятии, а последствия принятия - отрицательные, разрушающие сложившуюся систему местного самоуправления, ведущие к хаосу в управлении, вплоть до потери управляемости».

Федеральный закон № 131-ФЗ, как подчеркивалось, был принят еще в 2003 г., однако вступал в силу несколькими этапами. Причина этому - сложность и масштабность задачи. Если раньше край, область или республика сами определяли, какой быть системе местного самоуправления на их территории, то сегодня выбранные депутаты и главы есть не только у районов и городов, но и у поселений. Это обусловило необходимость решения сложной задачи перераспределения собственности между уровнями власти. Отметим, что этот вопрос до сих пор вызывает ожесточенные дискуссии в связи с тем, что ряд региональных органов власти допустил серьезные нарушения при передаче собственности на муниципальный уровень.

Среди очевидных успехов реформы уже сегодня можно выделить достижение ряда количественных показателей. Так, с момента принятия закона количество муниципальных образований в стране выросло более чем в два раза - до 24 244, из которых 516 имеют статус городских округов, 1801 - муниципальных районов, 1732 - городских поселений, 19849 - сельских поселений, 236 - внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

Кроме того, депутатский корпус местных представительных органов власти превысил 240 тысяч человек, а число муниципальных служащих достигло почти 330 тысяч человек. На всех уровнях власти в основном сформирована нормативно-правовая база местного самоуправления.

К числу достижений реформы на сегодняшний день можно отнести и формирование Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации, который является совещательным органом, созданным в целях совершенствования государственной политики в области местного самоуправления на основании Указа Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451.

Совет вырабатывает предложения по осуществлению Государственной политики в области развития местного самоуправления, определяет приоритетные направления ее реализации, обеспечивает взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, рассматривает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления.

Что касается отношения граждан к институту местного самоуправления, то, как показали результаты социологических исследований, в массовом сознании россиян до сих пор не сформировалось однозначное понимание его сущности: «грань между государственным и негосударственным управлением осознается населением довольно слабо». 63% граждан связывают местное самоуправление не с совместной выработкой решений, а с государственной властью, причем наиболее ярко это демонстрирует городское население.

На сегодняшний день в России общественный интерес к проводимой реформе местного самоуправления невысокий: о Законе 2003 г. информирован только каждый десятый из опрошенных горожан. Население слабо вовлечено в различные формы самоорганизации, его готовность к участию в работе добровольных объединений, как и вообще в общественной жизни населенного пункта, находится на достаточно низком уровне. Наиболее распространенной формой участия в мероприятиях, организуемых горожанами, продолжают оставаться лишь субботники и иные мероприятия по уборке двора, улицы. В целом граждане в большей степени склонны направлять свою активность на обращения в соответствующие инстанции, тогда как намерение приложить усилия к тому, чтобы объединиться для самостоятельного решения тех или иных проблем (выполнения общественных работ, организации акций протеста и т. д.), они выражают гораздо реже. При этом в качестве главного мотива участия в общественной жизни декларируется возможность улучшить качество жизни горожан, благоустроить окружающую территорию и т. п. Вместе с тем, примерно пятая часть граждан не воспринимает участие в общественной жизни города как добровольную безвозмездную деятельность и связывает свое участие в коллективных мероприятиях с возможностью заработать.

По данным опроса ВЦИОМ в 2008 г. мнение населения относительно предлагаемых муниципальных реформ было следующим: скорее не согласны с их проведением 29%, полностью не согласны - 19%, поддержало реформы 39%, затруднились ответить 13% опрошенных.

Каковы же основные проблемы местного самоуправления, без решения которых невозможно представить функционирование этого уровня социальной организации? Изменились ли они за последние десять лет?

Они остались прежними, смещены лишь их акценты в ту или иную сторону. Особенностью является и то, что все проблемы, как были, так и остались, связанными с удовлетворением витальных потребностей. По-прежнему современные заботы населения отражает и количественное соотношение их актуальности, преимущественно связанных с развитием экономики. Исходя из этого, можно сделать вывод, что выявленный спектр проблем, указывает на реальную злободневность направлений деятельности местного самоуправления.

Подавляющее большинство респондентов, заявило, что только экономическое развитие обеспечивает благополучие и счастье людей (2000 г. - 81,3%, 2005 г. - 90,3%, 2005 г. - 86,9%), поэтому органам местного самоуправления необходимо заботиться о перспективах экономики (1995 г. -74,8%, 2005 г. - 84,5%). Актуальность этой проблемы связана и с тем, что муниципальные образования - это первичные территориальные звенья промышленного хозяйства, самоорганизованные в целях удовлетворения жизненно важных потребностей и интересов, включая потребность в труде.

Еще одним фактором, подчеркивающим слабую степень вовлечения населения в процесс формирования института местного самоуправления на данный момент, является уровень заинтересованности граждан в формировании органов местного самоуправления, проявляющаяся в средней явке на муниципальных выборах.

Итак, в ходе реформы местного самоуправления в целом сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению; разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти; установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий; созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне. Кроме того, впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

В последние несколько лет в России идет процесс укрупнения муниципалитетов за счет преобразования районов в городские округа. Наиболее шумно этот процесс осуществляться в Московской области по инициативе губернатора Андрея Воробьева, занявшего этот пост в 2012 году. Первым в 2014 году состоялось объединение городов Королева и Юбилейного (со всех сторон окруженного Королевым). В тот же год был принят закон о включении города Железнодорожного в состав Балашихи, а в течение 2015 года в городские округа превратились некоторые другие районы. Законодательно эти преобразования поддерживались на региональном уровне, а местные власти и активисты нередко пытались их оспорить.

Аналогичные преобразования стали проводить и власти других регионов – Магаданской, Нижегородской, Сахалинской, Калининградской, Челябинской областей. Противники городских округов пытаются оспорить эти реформы в судебном порядке, но Верховный суд, как правило, встает на сторону инициаторов изменений.

И вот теперь президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон №Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ на федеральном уровне разрешает региональным властям запускать процедуру преобразования районов в городские округа. Что в этом хорошего?

В рамках городского округа можно эффективнее перераспределять средства между поселениями. Должна уйти в прошлое ситуация, когда «богатое» поселение не знает, на что потратить деньги, а его «бедные» соседи не могут даже построить детскую площадку. Причем нередко «богатые» поселения становились таковыми не за счет особой предприимчивости местных жителей, а просто за счет владения хорошей землей и недвижимостью.

Уменьшается численность чиновников – а соответственно, и расходы бюджета на их содержание.

Также уменьшение численности чиновников должно привести к снижению уровня коррупции. В поселениях останется меньше «царьков», которые формально и неформально обязывают местных жителей проявлять лояльность при ведении бизнеса, получении соцуслуг и реализации иных прав.

Вхождение поселка в состав городского округа не означает, что его жители автоматически потеряют все «сельские» льготы. К поселкам обещают относиться все-таки как к поселкам – там сохранятся ограничения на этажность строительства, на вырубку леса и т.д. Грамотные управленцы вполне способны подходить к нуждам каждого населенного пункта более-менее индивидуально.

На фоне реформы состав органов власти может обновиться, молодые специалисты имеют возможность взять неплохой карьерный старт, придя на работу в подразделение администрации городского округа. Там пока нет сложившихся неформальных связей и негласных традиций.

Во многих сферах исчезнет дублирование полномочий. До сих пор была нередка ситуация, когда одним и тем же вопросом по факту занимались и руководство поселения, и руководство района. Причем никто из них не знал точно, кто за что отвечает. На выходе же получалась ситуация «у семи нянек дитя без глаза».

Реформа может несколько смягчить проблему психологической изолированности некоторых населенных пунктов. Сейчас жители некоторых поселений замыкаются на своей территории и негативно реагируют на «чужаков» – они могут, например, создать невыносимые условия жизни учителю или бизнесмену, переехавшему в село из райцентра (и тем более из столицы). По факту «чужак» должен был бы принести селу пользу – но инстинкт охраны территории оказывается сильнее доводов рассудка.

История вопроса

Местное самоуправление начало стихийно складываться в России еще с 1990 года, постепенно в стране образовались 27-28 тыс. территорий, где функционировали местные органы власти.

В 1993 году были изданы несколько президентских указов, призванные ввести эту сферу в законные рамки. На местах вводилась должность главы местного самоуправления, который одновременно являлся главой местной администрации. Также этот человек имел право входить в состав представительного органа местного самоуправления. Обязательные выборы главы самоуправления проводились лишь в населенных пунктах с численностью населения менее 50 тыс. человек. В более крупных населенных пунктах главу самоуправления могла назначать администрация региона.

Затем был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Он закреплял результаты реформы, однако являлся довольно размытым - фактически все важные вопросы, касающиеся видов муниципальных образований и компетенции муниципалитетов, были отданы на откуп регионам. Но при этом права региональной власти были не так уж широки – в разработке закона участвовали активисты муниципального движения, которые постарались создать себе как можно больше гарантий независимости. В результате, с одной стороны, муниципалитеты к концу 1990-х годов смогли накопить достаточно сил и влияния – а с другой стороны, регионы всячески пользовались положениями закона № 154-ФЗ, чтобы подмять местную власть под себя.

Основной тенденцией последующих нескольких лет стало укрупнение муниципалитетов – к началу 2000-х годов их число сократилось до 12 тыс.

А затем был принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», вступавший в силу с 2006 года. В течение трехлетнего переходного периода необходимо было по-новому определить границы муниципалитетов, переписать уставы, решить многочисленные организационные и финансовые вопросы. Справиться со всей этой работой за три года не удалось – и переходный период продлили до 2009 года.

В итоге число муниципалитетов выросло более чем до 24 тыс. – то есть почти до уровня 1993 года. Число местных чиновников и расходы на их содержание в некоторых регионах увеличились в десятки раз. Это неудивительно: новый закон не предусматривал минимального уровня численности населения, необходимого для создания муниципалитета. Фактически свои органы власти могли быть созданы даже в населенном пункте с населением 100 человек.

Авторы закона, собственно, этого и добивались – по их расчетам, уменьшение размера контролируемых территорий должно было заставить муниципалитеты быть «ближе к народу». Считалось, что муниципалитет должен быть создан в любом поселении, из которого нельзя дойти пешком до более крупного населенного пункта, где располагаются органы власти. Однако, по мнению директора екатеринбургского Института муниципального управления, профессора Игоря Выдрина, новые муниципалитеты оказались в массе своей слабо дееспособными – потому что большинство из них являлись дотационными. Может быть, новые чиновники и хотели отстаивать интересы горожан и сельчан – но у них просто не было на это денег.

Кроме того, закон № 131-ФЗ напрямую лишил муниципалитеты ряда полномочий – в области социального обслуживания населения, опеки и попечительства, регулирования занятости, среднего специального образования, здравоохранения. Вслед за полномочиями муниципалитеты утратили имущество, которое необходимо для их реализации, – даже если ранее это имущество было закуплено или выстроено на муниципальные средства.

В общем, третья реформа муниципального управления оказалась довольно спорной и поспешной. И неизвестно, удастся ли решить накопившиеся проблемы за счет четвертой реформы.

Чтобы взглянуть на вопрос и с другой стороны, вы можете ознакомиться с новой муниципальной реформы .

Если вам понравилась статья - порекомендуйте ее своим друзьям, знакомым или коллегам, имеющим отношение к муниципальной или государственной службе. Нам кажется, что им это будет и полезно, и приятно.
При перепечатке материалов обязательна ссылка на первоисточник.

Прошло более трех лет с начала нового этапа реформы местного самоуправления в Российской Федерации, начавшегося с принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон).

Напомним, что концепция реформы состояла в следующем:

Формирование единой для всех субъектов Российской Федерации двухуровневой территориальной структуры органов местной публичной власти, соответствующей принципам территориальной организации и управления в развитых странах с рыночной экономикой и демократической системой государственной власти;

Однозначное разграничение полномочий, политической, юридической и финансовой ответственности за организацию предоставления населению общественных услуг и оказание социальной помощи и поддержки нуждающимся категориям населения между тремя уровнями публичной власти - федеральной, региональной и местной;

Достижение сбалансированности доходов каждого уровня бюджетной системы и расходных обязательств органов публичной власти, которые возникают в соответствии с разграничением полномочий;

Повышение политической и юридической ответственности органов каждого уровня публичной власти за исполнение своих обязанностей и обязательств перед гражданами, приближение публичной власти к населению;

Совершенствование правового регулирования принципов организации местного самоуправления с целью обеспечения реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления.

За это время субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления выполнены предписания переходных положений Закона: приведены в соответствие с ним территории и границы, структура органов местного самоуправления муниципальных образований, определены территории и границы вновь образованных муниципальных образований и сформированы органы местного самоуправления. В соответствии с концепцией разграничения полномочий приняты новые Жилищный, Градостроительный, Водный и Лесной кодексы, внесены изменения более чем в 200 федеральных законов.

Сегодня можно подвести некоторые итоги и оценить успешность реализации реформы.

1. Территориальная организация местного самоуправления

Население поддержало и приняло реформу территориальной организации местного самоуправления.

В большинстве регионов выборы в органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях состоялись при достаточно высокой активности избирателей. Об этом также свидетельствует то, что во многих случаях граждане активно поддержали реформу, добиваясь через обращения в суд устранения нарушений законодательства, допущенных в регионах (например, в Республике Коми, Ярославской, Московской областях и в ряде других регионов).

Успехом реформы следует считать формирование органов местного самоуправления более чем в 1500 городах и поселках, в которых в 90-е годы органы местной публичной власти были упразднены в нарушение Конституции РФ и федеральных законов.

Почти через 100 лет фактически начала реализовываться мечта земцев о введении местного самоуправления на уровне волостей (сельских административно-территориальных единиц), ставших в годы советской власти сельсоветами, а теперь получившими статус сельских поселений.

Формирование органов публичной власти во всех городах и сельских территориях является важным системным фактором для обеспечения социально-экономического развития страны, так как позволит полно и адекватно учитывать общественные потребности в социальных услугах.

Однако есть и негативные результаты. В ряде субъектов Российской Федерации реформа территориальной организации местного самоуправления проводилась неэффективно. Органы власти, зачастую попутно решали свои собственные проблемы, не считаясь при этом с интересами населения, принципами эффективного управления и положениями законодательства. Это вызвало неудовлетворенность граждан, судебные тяжбы, многие из которых не решены до сих пор.

2. Разграничение полномочий

В результате разграничения полномочий практически решены задача установления однозначной финансовой и юридической ответственности органов публичной власти за осуществление полномочий и проблема «нефинансируемых федеральных мандатов» за счет того, что финансовое обеспечение льгот различным категориям населения в большей части передано на федеральный и региональный уровни.

Надо отметить, что разграничение полномочий связано с основополагающими положениями Конституции РФ, регулирующими федеративное устройство нашей страны и местное самоуправление. Однако это разграничение было недостаточно подкреплено правовой теорией, анализом практики и финансовых потребностей органов местного самоуправления. В результате был принят ряд ошибочных решений, некоторые из которых позднее были исправлены.

Например, расширены полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в части создания условий для:

Развития физической культуры и массового спорта;

Обеспечения населения услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

Развития местного традиционного народного художественного творчества.

Сегодня в перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных районов включены вопросы:

Создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества;

Участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;

Организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

Осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

Содействия в развитии сельскохозяйственного производства;

Создания условий для развития малого предпринимательства;

Организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Помимо всего перечисленного органам местного самоуправления дано право на создание муниципальных музеев.

Но остались и нерешенные проблемы.

К примеру, в Законе № 131-ФЗ к полномочиям городских и сельских поселений относится создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Но при этом в перечне собственного имущества муниципальных образований не значится имущество, которое предназначается для использования в упомянутых выше целях.

На наш взгляд не следует всюду приватизировать муниципальные рынки, бани и другие предприятия, если на их услуги есть спрос. Конкуренция и рынок сами должны все постепенно решить и расставить по своим местам. Конечно, эта проблема может быть не очень актуальна в Москве, но в провинции, где 70% городского населения в малых городах не имеют горячего водоснабжения, а 30% - ни холодной воды, ни канализации, вряд ли надо уничтожать муниципальные бани, прачечные, парикмахерские или переводить все эти общественные услуги исключительно на коммерческую основу.

В местностях с низким платежеспособным спросом населения малый бизнес не будет в состоянии выкупить используемые им нежилые помещения и содержать их. Издержки будут столь велики, а цены и тарифы на услуги вырастут настолько, что услуги станут попросту недоступны для большей части населения. В результате пострадает и малый бизнес, и население.

Вместе с тем, несмотря на интенсивную законопроектную активность Правительства РФ по разграничению полномочий (с 2004 г. ежегодно принимается по специальному федеральному закону по вопросу разграничения полномочий), эффективность уже принятых решений остается под вопросом.

Проблема состоит в том, что юридически четких принципов определения и финансирования расходных обязательств местных бюджетов не установлено. Принцип же субсидиарной ответственности органов публичной власти более высокого уровня в отношении реализации обязательств, возложенных на органы публичной власти более низкого уровня, не действует или, в лучшем случае, действует избирательно. А это создает юридически и политически неопределенную ситуацию на местном уровне.

3. Сбалансированность доходов и расходных обязательств местных бюджетов

Информация органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления свидетельствует о том, что практически во всех субъектах доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для реализации своих полномочий. И это несмотря на финансовую помощь, которая оказывается в различных формах из бюджетов вышестоящих уровней.

Кроме обеспечения сбалансированности местных бюджетов по доходам и текущим расходам (расходам на оказание социальных услуг) значительной проблемой является отсутствие подходов по обеспечению инвестиционных потребностей муниципальных образований по развитию основных социальных услуг населению и коммунальной инфраструктуры.

Одной из целей разграничения полномочий было достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней. С этой целью в федеральных законодательных актах, разграничивающих полномочия, по каждому полномочию должен определяться уровень бюджетной системы, на который возлагаются расходные обязательства по исполнению данного полномочия. Тем не менее, этот принцип не во всех федеральных законодательных актах последовательно и однозначно выдерживается.

Собственные полномочия по собственным предметам ведения субъектов Федерации и муниципальных образований должны финансироваться за счет собственных доходов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов исходя из обеспечения примерного равенства в расчете на душу населения.

Однако подушевое выравнивание не позволяет обеспечить исполнение собственных полномочий, так как стоимость общественных услуг населению в различных регионах сильно различается вследствие неравного уровня социально-экономического развития территорий.

При расчетах финансовой обеспеченности бюджетов всех уровней в соответствии с разграничением полномочий не учитывались потребности регионов и муниципальных образований в капитальных вложениях для социально-экономического развития. Объективных критериев или научно обоснованных подходов для расчета объема финансовых средств, необходимых для исполнения полномочий органами местного самоуправления, ни Минфином, ни Минэкономразвития не разработано.

Нестабильность и частые изменения налоговых доходных источников местных бюджетов лишили органы местного самоуправления возможности влиять на экономические налоги (налоги от прибыли и от оборота), что значительно снижает стимулы для принятия мер с целью социально-экономического развития своих территорий.

Все это привело к еще большей централизации общественных финансов и значительному росту административных издержек на управление сверхцентрализованными бюджетными финансовыми ресурсами.

Кроме того, за прошедший период перечень вопросов местного значения расширился более чем на 50%, при этом налоговые доходы в относительных величинах не увеличились.

Приоритетные национальные проекты, с одной стороны, свидетельствуют об усилении внимания к проблемам развития социальных услуг, с другой - демонстрируют отсутствие реальных подходов к решению проблем финансирования, обеспечивающих устойчивое развитие этих отраслей под управлением органов местного самоуправления.

Вместе с тем, как показывает опыт стран с развитой экономикой и развитым местным самоуправлением в политической системе и государственном управлении, расходы местных бюджетов покрываются за счет собственных доходов в среднем на 40-70%. Остальные средства предоставляются местным бюджетам из доходов вышестоящих бюджетов на принципах субсидиарной ответственности.

4. Повышение политической и юридической ответственности органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей, приближение публичной власти к населению

Политическая и юридическая ответственность органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей и обязательств перед гражданами повышается как за счет совершенствования правого регулирования этой сферы (разграничение полномочий), так и за счет усиления контроля и надзора.

С этой целью в законе предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний по проектам наиболее важных решений органов местного самоуправления: принятию устава муниципального образования (и внесению изменений в устав), утверждению бюджета, принятию решений, регулирующих градостроительную деятельность. Указанные проекты, а также проект отчета об исполнении бюджета, сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

В бюджетном законодательстве повышены финансовая дисциплина за исполнение бюджетных обязательств и контроль движения финансовых средств посредством введения казначейского исполнения бюджета.

Постоянным источником конфликтов между главами муниципальных образований и представительными органами служили контрольные полномочия представительного органа. Под всякими благовидными и неблаговидными предлогами исполнительная власть старалась оградить себя от депутатского контроля. Доходило до смешного. Некоторые главы оспаривали возможность создания представительным органом местного самоуправления специальных контрольных подразделений, привлечения для работы в них или в депутатских комиссиях специалистов, не являющихся депутатами. «Раз контрольные полномочия закреплены за представительными органами, - говорили они, - то пусть депутаты самостоятельно и только своими руками и контролируют нашу работу!»

Закон поставил точку в этих спорах. Специальная статья предусматривает возможность создания в муниципальном образовании контрольного органа. Причем он может формироваться или представительным органом, или путем избрания на муниципальных выборах. Порядок его формирования должен устанавливаться уставом муниципального образования. И здесь заложена достаточно широкая свобода в определении порядка его формирования и организации его деятельности.

Все возможные средства контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц в настоящее время законодательно обеспечены. Сокращение злоупотреблений зависит только от эффективности деятельности контрольных, надзорных и судебных органов, а в большей степени - от гражданского общества, т. е. от политической конкуренции и гласности.

Вместе с тем до сих пор озвучиваются требования ввести назначение и освобождение от должности глав муниципальных образований губернаторами. При этом почему-то авторы этих заявлений не задаются вопросом, что же в этом случае должно измениться:

Должны ли уменьшиться или увеличиться права и обязанности органов местной власти;

Должны ли увеличиться или уменьшиться доходы местных бюджетов;

Как будут решаться проблемы модернизация ЖКХ, жилищная проблема, проблемы содержания и модернизации материально-технического обеспечения образования и здравоохранения и множество других;

Будут ли полномочия органов местного самоуправления определяться законами или указаниями губернатора.

5. Совершенствование правового регулирования принципов организации местного самоуправления с целью обеспечения реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления

Важной политической проблемой остается реализация положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и принципов Европейской хартии местного самоуправления не с формально-правовой точки зрения, а с позиции соответствия содержания деятельности органов местного самоуправления потребностям общества в условиях конкурентной рыночной экономики и демократической политической среды.

Одной из составляющих этой проблемы является сильный перекос полномочий в пользу исполнительной власти, в ущерб представительной демократии. Политическая власть на местном уровне монополизируется, в результате возникает тотальная зависимость от нее хозяйствующих субъектов и сопровождающая этот процесс повальная коррупция. В условиях социально-экономического кризиса, неразвитости институтов гражданского общества, отсутствия политической структуризации общества и политической конкуренции, такая монополизация порождает отчуждение населения от публичной власти.

Другую группу составляют проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. С одной стороны, это болезненное восприятие самостоятельности органов местного самоуправления и невозможности прямо подчинить их органам государственной власти. С другой стороны, многие теоретики и практики считают местное самоуправление, в лучшем случае, негосударственным институтом, а в худшем - институтом, противостоящим государству. В результате политика в отношении местного самоуправления и видение местного самоуправления органами власти представляют собой «винегрет» из этих крайне противоречивых идеологических парадигм.

В связи с началом применения положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции с 1 января 2006 г. происходят существенные изменения в структурной организации органов местного самоуправления.

Это обусловлено значительными новациями в правовом регулировании общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, введенными Законом.

Глава муниципального образования сможет возглавлять либо представительный орган местного самоуправления, либо местную администрацию и не вправе одновременно возглавлять представительный орган местного самоуправления и местную администрацию. В соответствии с данными положениями в уставе муниципального образования должен быть установлен статус должности главы муниципального образования в части, определяющей место данной выборной должности в структуре органов местного самоуправления.

Хотя в Законе и установлено, что глава местного самоуправления является высшим должностным лицом муниципального образования, роль главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления должна существенно измениться. Это связано с тем, что закон в обязательном порядке связывает должность главы муниципального образования с руководством одним из органов местного самоуправления и тем самым вводит должность главы в структуру одного из органов местного самоуправления. Следовательно, глава муниципального образования не может иметь полномочия или права, выходящие за пределы установленных уставом муниципального образования полномочий и компетенций, прав и обязанностей органа местного самоуправления, в структуру которого входит должность главы.

Таким образом, глава муниципального образования не может быть наделен собственной компетенцией, ставящей его выше как представительного органа местного самоуправления, так и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.

Заслуживают положительной оценки те положения Закона, которые обеспечивают гарантии представительства населения в осуществлении местного самоуправления. В частности, установление минимально допустимого численного состава депутатов представительных органов муниципальных образований в зависимости от численности населения, проживающего в муниципальном образовании (городском или сельском поселении) позволит увеличить представительство населения. Нельзя же считать нормальным, что в малых городах и поселках с численностью жителей в 10-20 тысяч человек и городах, в которых проживает несколько сотен тысяч и даже более миллиона человек, в представительный орган избирается по 15-20 депутатов.

В Закон включены некоторые положения, ранее достаточно широко применявшиеся в уставах ряда муниципальных образований. К ним относятся нормы, определяющие порядок промульгации (подписания и обнародования) нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования. Установленный порядок промульгации включает право главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, отклонить нормативный правовой акт, который может быть рассмотрен повторно и принят квалифицированным большинством депутатов (большинством не менее двух третей). Эти нормы позволят избежать конфликтов при определении порядка вступления в силу нормативных правовых актов и послужат упорядочиванию отношений между исполнительными и представительными органами.

В старой редакции закона допускалась возможность работы депутатов представительного органа на постоянной основе без всяких ограничений. Теперь же вводятся ограничения - на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов. Если для небольших муниципальных образований это и имеет смысл, то для крупных городов такие ограничения снизят эффективность местного самоуправления в целом. Без возможности в необходимой и достаточной степени заниматься подготовкой нормативных актов, проблемами городского социально-экономического развития представительная власть так и останется статистом при исполнительной власти. Следовательно, не будут решаться те насущные проблемы в деятельности органов местного самоуправления, необходимость решения которых и была одной из целей реформы. А именно, распространенность нецелевого расходования средств, проблемы ЖКХ, бюрократизация местной власти, коррупция и т. п. Утверждение, что предоставление возможности депутатам представительных органов крупных городов работать на постоянной основе без таких жестких ограничений приведет к значительному росту расходов на их содержание, не имеет под собой реальной основы. Так, если в городе с численностью жителей в 300-500 тысяч человек может избираться 25-40 депутатов и из них на постоянной основе реально могут работать 10-15, то в подразделениях администрации такого города работают по нескольку сотен специалистов, а в более крупных - тысячи.

Эти нововведения в совокупности в определенной степени повысят роль представительной демократии в местном самоуправлении, позволят уравновесить сложившийся на местном уровне перекос баланса между исполнительной и представительной властью, ограничить возможность монополизации власти.

В то же время данные нововведения не всегда последовательны и не всегда отвечают социально-экономическим условиям, политическому развитию общества и сложившимся в России традициям государственно-публичного управления. Какой смысл вводить обязательность наличия должности главы муниципального образования, если при этом допускается возможность главе исполнять свои полномочия не на постоянной основе, то есть на общественных началах?

Заключение и выводы

Как показывает практика реализации Закона, концептуальные принципы, положенные в его основу выполнены не полностью. Важно, что реформа обнажила множество проблем в сфере конституционной ответственности местной власти, возникших еще в 90-е годы.

Местное самоуправление является ключевым институтом, обеспечивающим стабильность политического, социального и экономического развития России.

Несмотря на заверения федерального центра о поддержке развития местного самоуправления, отсутствие планомерной и действенной государственной программы развития местного самоуправления, невыполнение в течение многих лет принятых решений, недостаточное внимание к решению проблем обеспечения эффективности реализации органами местного самоуправления обязательств перед населением свидетельствуют о нестабильности политической доктрины федерального центра в отношении местного самоуправления.

Проблемы, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления при реализации Закона, возникли не в октябре 2003 г., когда он был принят, а гораздо раньше. Сегодня необходимо сформулировать цели и задачи следующего этапа реформы местного самоуправления, развития правового обеспечения местного самоуправления и повышения эффективности реализации конституционных обязательств органов местного самоуправления перед населением.

На наш взгляд, главными целями следующего этапа должно стать решение следующих проблем:

Реструктуризация задолженностей предприятий ЖКХ ;

Существенное сокращение аварийного и ветхого муниципального жилищного фонда и числа очередников на улучшение жилищных условий из муниципального жилищного фонда;

Модернизация (капитальный ремонт или новое строительство) зданий муниципальных учреждений школьного и дошкольного образования, не отвечающих эксплуатационным требованиям, санитарно-гигиеническим и образовательным стандартам;

Модернизация (капитальный ремонт или новое строительство) зданий муниципальных учреждений здравоохранения, не отвечающих эксплуатационным требованиям, санитарно-гигиеническим стандартам и современным стандартам оказания медицинских услуг;

Модернизация ветхих и аварийных инженерных сооружений жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающих жилищно-коммунальные услуги населению и учреждениям здравоохранения и образования;

Определение оказываемых в настоящее время среднестатистических бытовых услуг и услуг общественного транспорта и расчет социально и экономически обоснованных потребностей населения в этих услугах в региональном разрезе, разработка социально и экономически обоснованных нормативов потребления указанных услуг и механизмов обеспечения населения указанными услугами;

Определение социально и экономически обоснованных потребностей в мощностях для вывоза, переработки и утилизации бытовых и промышленных отходов с целью предотвращения роста загрязнения природной среды и принесения вреда здоровью человека, разработка и начало реализации программы развития предприятий по переработке и утилизации бытовых и промышленных отходов;

Разработка и реализация мер по повышению сбалансированности доходов и расходных обязательств местных бюджетов;

Разработка и реализация мер по достижению не менее чем 50% обеспеченности расходов местных бюджетов за счет собственных налоговых (местные налоги плюс доходы от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, закрепленных за местными бюджетами на долговременной основе) и неналоговых доходов;

Введение законодательно установленного запрета на изменения налоговой системы Российской Федерации, ведущие к снижению собственных налоговых доходов (местные налоги плюс доходы от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, закрепленных за местными бюджетами на долговременной основе) местных бюджетов с целью создания стабильности для обеспечения планирования доходов и расходов;

Разработка системы критериев оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований;

Разработка карты уровня занятости населения, прогнозных демографических карт и прогнозных карт занятости населения в разрезе территорий муниципальных образований на период от 5 до 20 лет;

Разработка системы критериев оценки уровня развитости рыночных инфраструктур в муниципальных образованиях, условий для развития малого бизнеса и предпринимательства;

Завершение формирования двухуровневой территориальной структуры местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации;

Разработка критериев оценки эффективности разграничения полномочий между поселенческим и территориальным уровнями органов местного самоуправления;

Разработка критериев эффективности территориальной организации местного самоуправления и разграничения полномочий между поселенческим и территориальным уровнями органов местного самоуправления на мало и редко населенных и удаленных территориях Крайнего Севера и Дальнего Востока;

Разработка критериев эффективности территориальной организации местного самоуправления и разграничения полномочий между поселенческим и территориальным уровнями органов местного самоуправления в городах федерального значения;

Разработка и реализация мер по обеспечению прозрачности расходов местных бюджетов, повышению контроля за использованием бюджетных средств со стороны населения и контрольных органов;

Повышение ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей перед населением;

Разработка правовых и управленческих решений, закрепляющих включение в обязательном порядке в прогнозы и программы социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разделов, посвященных развитию местного самоуправления, муниципального сектора экономики, социально экономическому развитию муниципальных образований.

В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. обращается внимание на необходимость усиления внимания на решение некоторых из перечисленных проблем, в частности, расселения из аварийного и ветхого фонда, увеличения жилищного строительства, реформирования ЖКХ. Однако на самом деле проблема не столько в том, чтобы направить в эти сферы дополнительные финансовые средства, а в том, чтобы создать правовые и политические условия для эффективного решения этих проблем на местах органами местного самоуправления системно, планомерно и устойчиво.

И.Ф. Фасеев, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления

1 Обязанности органов местного самоуправления по оказанию общественных услуг населению, установленные федеральными законами, которые систематически не финансировались федеральным бюджетом.

2 Проект федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и о внесении изменения в статью 8 Федерального закона “О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации”» внесен в Государственную Думу Правительством.