Для того чтобы люди находили счастье в своей работе, необходимы три условия: работа должна быть им по силам, она не должна быть изнуряющей и ей обязательно должен сопутствовать успех.

Рескин Джон

Удовлетворенность трудом раскрывает общее расположение человека к своей работе, «приятное, позитивное эмоциональное состояние, проистекающее из оценки своей работы или опыта работы. Удовлетворенность трудом является результатом восприятия самими работниками того, насколько хорошо их работа обеспечивает удовлетворение важных с их точки зрения потребностей. При высокой удовлетворенности трудом текучесть кадров снижается, уменьшается число прогулов, работники обладают лучшим физическим и нравственным здоровьем, быстрее овладевают необходимыми навыками, реже страдают от производственного травматизма и обращаются с жалобами, больше склонны к сотрудничеству, чаще помогают сослуживцам и клиентам.

Удовлетворенность работой представляет собой эмоциональную реакцию человека на рабочую ситуацию, в основе которой лежит принцип «нравится - не нравится», « люблю - не люблю».

Многочисленные исследования показали, что существует положительная взаимосвязь удовлетворенности и производительности труда. В целом коэффициент корреляции невелик (0,14), но эта взаимосвязь становится более заметной, если служащего не вынуждают работать или не контролируют постоянно, а предоставляют свободу действий и принятия решений. Коэффициент возрастает также при продвижении от простых работ к работам более высокого, сложного уровня, для высококвалифицированных специалистов и управляющих. Высокая степень удовлетворенности наблюдается у занимающихся интересной работой, на которой можно проявить инициативу, заслужить уважение, работать в дружном коллективе. Это мужчины и женщины, как правило, молодого возраста, с высшим образованием, высокой заработной платой, большой потребностью в повышении квалификации, пользующиеся поддержкой директора.

Таблица 4.7. Требования к месту работы разных групп работников

Буквами «м» и «ж» в таблице обозначен пол опрашиваемого, «в», «н» и «с» (высокая, низкая, средняя) - степень критичности выраженных качеств. Полужирным шрифтом выделены признаки, оцениваемые как положительно влияющие на достижение целей организации, курсивом - негативного характера .

Сравним сведения, сгруппированные по двум строкам таблицы: «интересная работа» и «доброжелательное отношение руководителей к подчиненным». Согласно полученным данным, работники, считающие важнейшим условием работы интересное дело, обычно молоды, высокообразованны активно участвуют в рационализации, владеют несколькими профессиями, испытывают потребность в повышении квалификации. Среди ориентированных на доброжелательность руководителя в основном больше женщин старшего возраста с низким уровнем образования, не участвующих в рационализации и не владеющих дополнительными профессиями. При возможности выбора руководитель предпочтет первую группу. Наиболее предпочтительны для производства сотрудники, ориентированные на возможность проявить инициативу, честным трудом заслужить уважение и доверие, а также рассчитывающие на авторитетный коллектив и интересную работу. Наименее предпочтительна группа работников, рассчитывающих на доброжелательность руководителя и равную оплату труда.

Низкая удовлетворенность отмечается у женщин среднего и старшего возраста, характеризующимися средними или низкими показателями по всем параметрам: средней или маленькой заработной платой, слабым участием в рационализации, слабым владением другими профессиями, средней потребностью в повышении квалификации и не пользующиеся поддержкой директора.

Для чего следует изучать удовлетворенность трудом? С позиций компании под удовлетворенностью понимаются все те аспекты, что удерживают сотрудника в организации и формируют его лояльность. Изучая удовлетворенность, можно получить информацию о силе привязанности персонала к компании. Ситуация, когда ценный работник балансирует на грани увольнения, весьма опасна и нежелательна для организации. С другой стороны, если плохой работник полностью удовлетворен своей работой и не собирается увольняться - это информация к размышлению для руководителя. Значит, в компании созданы весьма благоприятные условия для ленивых, бестолковых, неэффективных работников. Данные об удовлетворенности персонала работой - это фактически информация о кадровых рисках компании.

Рис.

Отвечая на вопрос, какой же должна быть идеальная работа для подчиненных, не следует стремиться к чрезмерной специфичности и оригинальности (рис. 4.3). Все равно учесть различие во вкусах и личных мнениях каждого удается редко, поэтому руководитель, как правило, стремится к повышению интегральной производительности. Если руководитель будет учитывать приведенные ниже факторы, у него есть шанс получить подтверждение максимального количества своих подчиненных.

Итак, идеальная работа должна:

• иметь цель, т.е. приводить к определенному результату;
• оцениваться работниками как важная и заслуживающая быть выполненной;
• давать возможность работнику принимать решения, необходимые для ее выполнения, т.е. автономию (в установленных пределах);
• обеспечивать обратную связь с работником, оцениваться в зависимости от эффективности его труда;
• приносить справедливое с точки зрения работника вознаграждение.

Спроектированная в соответствии с этими принципами работа обеспечивает внутреннее удовлетворение. Это очень мощный мотивационный фактор, который стимулирует качественное выполнение работы, а также, по закону повышения потребностей, стимулирует к выполнению более сложной работы. На основе этих принципов была разработана модель Хекмана и Олдхэма характеристик работы с позиций мотивации (рис. 4.4) К

Рассмотрим каждый из основных параметров работы и определим, как они влияют на психологическое состояние, которое определяет отношение людей к работе.

Рис.

1. Разнообразие умений и навыков. Этот термин характеризует степень, в которой работа требует разнообразных действий при ее выполнении и которая предусматривает использование различных навыков и талантов персонала. Если работник чувствует, что кто-то еще может сделать эту работу так же хорошо, то она вряд ли будет представлять для него ценность и маловероятно, что он будет испытывать гордость за выполнение задания. Работа, не использующая ценных навыков работника, не вызывает и потребности в дальнейшем обучении.

Существует оптимальный уровень разнообразия. Он индивидуален для каждого работника. Так, одна и та же работа одним может 1 Эффективный менеджер: Мотивация вашего коллектива / Учеб, пособие. The Open University, 1999.

рассматриваться как скучная, другому кажется, что она имеет неустойчивый и прерывистый характер, в связи с чем невозможно установить какой-то определенный режим ее выполнения.

• 2. Целостность работы. Имеется в виду завершенность рабочей операции как целой и определенной части работы, т.е. выполнение работы от начала и до конца с видимым результатом. С этим понятием тесно связана определенность задания со стороны менеджера.
• 3. Важность работы. Под этим понимается степень влияния выполняемой работы на жизнь или работу других людей в организации или во внешнем окружении. Рабочие, монтирующие тормозные устройства самолета, расценивают свою работу как очень важную, в отличие от рабочих, занятых изготовлением канцелярских скрепок. При этом уровень навыков примерно одинаков.

Важность тесно связана с системой ценностей исполнителя. Работа может быть интересной и захватывающей, но люди будут оставаться неудовлетворенными до тех пор, пока они не почувствуют, что их работа представляет важность и ее необходимо выполнить.

4. Автономия. Автономия характеризует, насколько работа обеспечена свободой и независимостью работника при выработке графика. Если решения принимаются другими людьми, хорошее выполнение работы вряд ли будет рассматриваться как вознаграждение. Человек будет чувствовать, что качество выполнения работы зависит от правильности этих решений, а не от его собственных усилий.

При отсутствии целостности (по каким-либо причинам, например при работе на конвейере) невозможна и автономия, так как здесь может произойти нарушение общей координации выполнения отдельных действий.

Уровень автономии зависит от человека. Для любого работника существует свой оптимальный уровень автономии, который дает ему реальное ощущение личной ответственности и не приводит к стрессам.

5. Обратная связь. Получение работниками информации о качестве выполняемой ими работы обеспечивает обратная связь. Она бывает внутренней, т.е. идущей от самой работы, и внешней, в случае, когда потребитель результатов работы отзывается об их качестве, а также в случае публичной похвалы. Эффективность обратной связи зависит от целостности работы. Гораздо легче обеспечить обратную связь по результатам законченной работы, чем на ее отдельном фрагменте.

Ситуация, когда работник отвечает за несколько взаимосвязанных операций, повышает автономию и в то же время увеличивает целостность работы, а значит, обеспечивает быструю и эффективную обратную связь. При этом работник интенсивно использует самопроверку, т.е. личную обратную связь. У него появляется возможность самому обнаруживать недостатки, что воспринимается гораздо легче, чем если бы ему кто-то другой указал на ошибку.

Важность обратной связи очевидна. Работники должны знать, насколько хорошо они выполняют свою работу. Менеджеры служат важным источником подобной обратной связи. Однако наилучшая обратная связь возникает тогда, когда работники сами контролируют качество своей работы.

Рассмотренные выше три первых фактора вносят вклад в оценку работы с позиции ее сложности, ценности и необходимости. Если работу нельзя характеризовать такими параметрами, она не будет внутренне мотивируемой. Хорошее качество ее выполнения не будет создавать ни чувства выполненного долга, ни ощущения новизны или приобретения чего-либо полезного.

Работа, удовлетворяющая всем описанным факторам, внутренне мотивирует работников, обеспечивает хорошее качество выполненного задания, приносит удовлетворение. Она создает ощущение личного вклада в выпускаемую продукцию или оказываемые услуги, вызывает в работниках чувство сопричастности.

Менеджеры должны постоянно изыскивать возможные способы улучшения работы и мотивации людей, работающих с ними. Важно выделить возможные простые изменения работы, которые могли бы привести к стимулированию внутренней мотивации подчиненных. Методы совершенствования параметров работы основаны на принципах, изложенных выше.

Принципиально именно разнообразие навыков, а не просто разнообразие само по себе. Если работники имеют ограниченный набор навыков, то необходимо искать способ стимулировать потребность к увеличению их разнообразия.

Однако не всегда работники стремятся к увеличению разнообразия. Монотонная работа позволяет работникам разговаривать в процессе ее выполнения, но стоит внести элемент разнообразия, как разговоры станут затруднительными, в то же время не будет никаких компенсаций со стороны самой работы.

Работникам также необходимо дать ощущение того, что используемые ими навыки исключительно ценны для фирмы. Такой подход, как правило, стимулирует работника на усовершенствование навыков, расширение диапазона его способностей.

Работники испытывают большее удовлетворение от работы, которая имеет некоторый видимый результат. Повышение целостности задания может быть достигнуто за счет добавления к нему связанных с ним задач. Это, как правило, какие-то подготовительные или заключительные операции, которые выполняются разными людьми. Даже процесс контроля качества работы значительно повышает целостность.

Добавление рабочих операций более низкого уровня, которые не делают работу более целостной, обычно снижает уровень мотивации и вызывает неприязнь у работников.

При возникновении трудностей с обеспечением содержания работы лучше данную операцию автоматизировать. Однако даже здесь возможно внесение некоторых изменений.

Объединение нескольких операций в одну законченную работу улучшит многие показатели работы - от временных до стимулирующих. Однако важно вовремя остановиться и не поручать всю работу одному исполнителю.

Если работник знает, как конкретно будут использованы результаты его труда, он начинает ощущать важность собственной работы, что стимулирует его к повышению производительности при хорошем качестве.

Работник всегда хочет знать, зачем он делает ту или иную работу. Даже если его просят собрать данные для отчета, ему хочется знать, с какой целью составляется этот отчет. Поэтому при формулировании любого задания необходимо упоминать о целях, о том, что реально будет зависеть от производительности и качества выполнения данной работы. После выполнения работы исполнитель будет ждать результата.

Работа менеджера состоит из решения задач разного уровня важности. Передача некоторых управленческих функций низкого уровня подчиненным оказывает двойной эффект: концентрации усилий менеджера на решении проблем более высокого уровня и одновременно положительного влияния на мотивацию работников.

Передача права принятия решений низкого уровня подчиненным может рассматриваться как благо при условии, что они обучены и правильно понимают все особенности работы, в том числе то, где получить необходимую информацию и в какой момент принять решение.

При условии знания подчиненными всех требований и инструкций, действующих в организации, менеджер может предоставить им возможность самостоятельной постановки целей в своей работе.

Даже если они частично участвуют в процессе принятия таких решений, гораздо больше вероятность того, что они будут чувствовать ответственность за работу и испытывать удовлетворение при успешном ее завершении.

Это реализуется с помощью системы квалифицированных собеседований. В ходе таких собеседований необходимо предотвратить постановку подчиненным нереальных целей, которые заведомо не могут быть реализованы по каким-либо причинам, зависящим, в том числе, и от текущего состояния дел фирмы.

Инструменты, материалы и оборудование, а также методы их использования составляют еще одну область, где можно увеличить самостоятельность. Очень часто работники не имеют права отказываться даже от некачественных материалов. Нетрудно предположить, к чему это может привести, если предусмотрен контроль качества.

Когда менеджер определяет, как и каким оборудованием пользоваться, он не может учесть индивидуальные особенности каждого работника. Испытывая даже незначительные неудобства и в то же время лишенные свободы выбора, работники вскоре потеряют мотивацию к выполнению работы. В идеальном случае они также должны отвечать за обслуживание и ремонт используемого ими оборудования.

Время - чрезвычайно важный фактор во всех видах работы. Если работник не имеет достаточно времени для качественного выполнения работы, он будет считать, что на нее не стоит тратить усилий. Поручение работы не всегда предоставляет работнику значительную автономию в выборе времени работы, возможности расстановки приоритетов, планирования работы с учетом своих наклонностей, а следовательно, получения большего удовлетворения.

Темп выполнения работы также оказывает существенное влияние на мотивацию. Поэтому менеджер должен стремиться к снижению монотонности полуавтоматических процессов, предоставляя работникам свободу в выборе темпа. Если же это невозможно и темп всецело задается машиной, необходимо ввести систему буферных накопителей.

Внутренняя обратная связь более надежна, так как действует непосредственно на работника во время выполнения задания. Верный способ стимулирования этой связи - постановка четких и конкретных целей, не указывая при этом путь их достижения. Другой способ - проверка качества в процессе изготовления. Это позволит работнику немедленно исправлять недостатки и корректировать процесс выполнения работы, приближая его к максимально эффективному.

Очень часто возникает ситуация негативной обратной связи, когда работники узнают только о недостатках своей работы и таким образом лишаются вознаграждения за хорошую работу. Известно, что люди почти не реагируют на критическую обратную связь. Работник не воспримет отрицательные оценки более чем по двум- трем параметрам. Однако если менеджер чередует положительную и отрицательную оценки, то информация о неудачах будет воспринята полнее.

Другая крайность - когда начальник не способен критиковать своих подчиненных. В этом случае неудачи стабилизируются, и работник не получает возможности исправлять свои ошибки, а часто даже не знает, нужно ли это делать.

Часто люди сопротивляются обратной связи, так как к этому не подготовлены, не знают, как ее обеспечить. Для эффективности внешней обратной связи необходимо, чтобы она была правдивой, точной, подробной, незамедлительной. Сообщение о плохом выполнении работы только демотивирует работника. Если же указать, что именно было сделано неправильно, почему это случилось, как исправить ситуацию, и при этом не забыть затронуть положительные аспекты работы, эффективность обратной связи, несомненно, возрастет. Она может быть еще выше, если работник выяснит эти вопросы сам.

Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) совместно с IFORS в марте 2008 г. провел исследование того, какую работу в России считают хорошей.

Среди критериев, по которым работу можно считать хорошей, лидируют те, что относятся к материальному благополучию работника и стабильности. На первом месте по значимости - «хорошая зарплата» (этот признак относит к наиболее важным большинство опрошенных - 85%). На втором месте полное и своевременное выполнение компанией обязательств перед работниками (65%), на третьем - стабильность, уверенность в том, что ухудшений не будет (61%). Важно также предоставление социального пакета - медицинской страховки, дотации на отпуск, пенсионных выплат и т.п. (59%).

Не менее половины опрошенных (от 50 до 56%) придают большое значение комфорту на работе: речь идет не только о подходящем графике, удобном рабочем месте, заботе о здоровье и безопасности сотрудников, но и о душевном комфорте - бесконфликтности в отношениях между коллегами, взаимовыручке и поддержке, хорошем психологическом климате в коллективе.

На 10-11-м местах среди критериев хорошей работы: возможность применить профессиональные знания и способности;

интересная, разнообразная работа, доставляющая удовольствие (49-50%).

На 12-13-м местах признаки, связанные с профессиональным успехом работника и компании: эффективность управления, сильный менеджмент; возможность профессионального роста (41-44%).

Похоже, что опрошенные во главу угла при оценке своего места работы ставят стабильность, жизненные удобства и комфорт, а не профессиональную реализацию. Работа для них является необходимым, формальным средством обеспечения жизни.

Респонденты с образованием ниже среднего практически всем этим признакам придают меньше значения, чем опрошенные с более высоким образованием. Например, считают крайне важными критериями возможность применить профессиональные знания и способности, интересную, разнообразную, доставляющую удовольствие работу 37% респондентов с образованием ниже среднего и почти вдвое большая доля - 57-60% опрошенных с высшим и незаконченным высшим образованием. При этом респонденты во всех группах, выделенных по уровню образования, более всего ценят хорошую заработную плату, менее всего - престижность компании.

Каким же образом обстоят дела с удовлетворенностью работой в реальных московских компаниях? Авторами было проведено обследование ряда компаний с целью установить степень удовлетворенности работников этих компаний своей работой (табл. 4.8).

Таблица 4.8. Удовлетворенность работой

Больше всего не удовлетворены работники организаций с резко выраженной иерархической культурой, относящиеся к старшей возрастной группе (от 41 года). К наиболее удовлетворенным можно отнести работников компаний, характеризующихся в основном молодежным составом, творческой атмосферой, дружным коллективом.

Характерно, что в компаниях с наибольшей удовлетворенностью трудом более привлекательными сторонами служебной деятельности являются самореализация и творческая работа. Для работников иерархических бюрократических компаний наиболее привлекательны сугубо иерархические мотивы самоутверждения, возможности руководить людьми, возможности приносить пользу людям, широкого общения с людьми, работы без ущерба для здоровья и, как ни странно, мотивы творческой работы, поскольку только такая мотивация может объяснить то, что люди продолжают работать в организации с низкой заработной платой и малой востребованностью у государственных и частных структур.

В компании «Адидас» при проведении анкетирования была выделена еще одна сторона деятельности, «престижная работа в известной компании», которая и стала определяющей - 59%. Затем служебный рост - 51% и широкое общение с людьми - 44%. Таким образом, в успешно функционирующей престижной компании несколько иные акценты в привлекательности сторон служебной деятельности.

Для выявления причин неудовлетворенности был проведен опрос с расшифровкой факторов, определяющих удовлетворенность трудом (табл. 4.9).

Таблица 4.9. Удовлетворенность различными сторонами трудовой деятельности

Весьма важным фактором, определяющим удовлетворенность работой и лояльность персонала, являются взаимоотношения с руководством, определяемым стилем лидерства, а также вопросы делегирования полномочий и ответственности персоналу компаний.

Как показал опрос, для идеального подчиненного самое главное - высокий уровень исполнительского мастерства. В идеальных качествах, перечисленных работниками в своих анкетах, отсутствует инициатива творческих решений и начинаний. Это и не образ кланового идеального подчиненного, основу которого составляют общение, дружба, взаимовыручка, соучастие, поддержка. Идеальный образ, описанный сотрудниками компаний, в наибольшей степени типичен для иерархической, бюрократической культуры. От рыночной культуры, преобладающей сейчас в ряде компаний (согласно проведенной диагностике), ни одна из характеристик идеального работника не вошла в описанный сотрудниками образ: требовательность, конкурентность, соперничество, целеустремленность, ориентация на успех, достижение результата, лидерство и т.п. Следовательно, сформировавшийся у персонала образ идеального работника не соответствует реальной организационной культуре компаний, и для повышения эффективности работы персонала следует устранить это несоответствие, формируя необходимые черты идеального образа и сам образ. Безусловно, положительные черты иерархического идеального образа - дисциплинированность, обязательность, порядок, контроль и т.п. - следует сохранить, добавив в них рыночно-клановые или адхократические идеальные качества.

Немаловажное влияние на мотивацию трудовой деятельности персонала оказывают условия труда - гигиенические факторы, или факторы здоровья. В исследовании работники оценивали свои условия труда (комфортность, техническую оснащенность, безопасность, освещенность, эргономичность и т.п., табл. 4.10).

Таблица 4.10. Условия труда работников

Крайние позиции были выбраны работниками достаточно редко, и в основном условия труда оценивались либо как хорошие (более позитивная оценка) - в среднем у 48% опрошенных, либо как удовлетворительные (более негативная оценка) - в среднем у 44% сотрудников. Избежание крайних оценок свидетельствует о том, что, с одной стороны, человеку даже отличные условия труда всегда есть чем усовершенствовать. А с другой стороны, оценка условий труда как невыносимых скорее всего является результатом не самих условий труда, а выражением неудовлетворенности работой, коллективом, жизнью, служит отражением нелояльности работника компании и, как правило, сопровождается негативными психическими и психологическими состояниями (табл. 4.11). Эти состояния способны вызывать и «удовлетворительные условия труда».

Таблица 4.11. Негативные состояния на работе

Чем больше степень ориентации культуры компании на рынок, тем более частым негативным состояниям подвержены ее работники. В иерархических и клановых культурах наиболее частый ответ - работники ощущают негативные психологические состояния лишь изредка. Разный стиль и ритм работы вызывают и различные психоэмоциональные последствия. Поэтому персонал, идеальный для клановой и иерархической культур будет испытывать значительные психологические и физические перегрузки в рыночной культуре, испытывать неудовлетворенность своей работой и плохо вписываться в рабочий ритм и требования компании. Фактор стрессоустойчи- вости в рыночной культуре относится к важнейшим компетенциям персонала.

Изучая удовлетворенность и лояльность, полезно рассмотреть отношение работников к деятельности администрации компании, офиса. Иногда компанией руководит сильный и талантливый лидер, правильно мыслящий, обладающий хваткой и гибкостью, мудростью и знаниями, но многие его начинания терпят крах, наталкиваясь на барьеры и саботаж сотрудников. С другой стороны, в глазах сотрудников, удаленных от руководителя и встречающихся с ним крайне редко или никогда, руководитель ассоциируется с его командой, заместителями, персоналом офиса, администрацией. И от отношений с ними зависит лояльность работника. Вот что ответили, например, работники одной из компаний, которых просили оценить деятельность администрации:

• могла бы делать больше, но многое не зависит от нее - 38%;
• могла бы делать больше, но не хватает компетентности и настойчивости - 17%;
• администрация не заинтересована в улучшении дел - 15%;
• усилия администрации уже дают положительные результаты - 5%;
• затрудняюсь ответить - 25%.

И хотя 60% работников стиль лидерства вполне устраивал, деятельность администрации получила весьма низкую оценку. Четверть опрошенных вообще затруднились ответить. Поскольку опрос был анонимным, вряд ли это можно объяснить страхом. Следовательно, здесь, нарушена функция делегирования полномочий и управления исполнением.

Вовлеченность, это повышенная эмоциональная связь, которую сотрудник ощущает с организацией и которая влияет на него, заставляя добровольно прилагать больше усилий к выполнению своей работы. По результатам исследования, проведенного компанией Towers Perrin, только около 21% работников компаний можно назвать в полной мере вовлеченными, т.е. совершенно добровольно отдающими компании больше времени и сил, чем требуется. В исследовании приняли участие более 90 000 работников разных компаний по всему миру. Исследование показало: 84% работников низшего звена нравится браться за сложные задачи и принимать решения, 83% стремятся развивать свои навыки и умения, 58% готовы жертвовать своим временем и вкладывать больше усилий, чем от них требуется.

Только 38% служащих низшего звена считают, что их руководители открыты к коммуникации и только 44% видят, что их руководство по крайней мере предпринимает попытки прислушаться к ним. Зато 50% чувствуют, что к ним относятся как к чужим - как будто их труд ничего не значит.

В ходе исследования были проанализированы финансовые результаты 40 крупнейших корпораций по всему миру. Компании с высокой вовлеченностью работников повышают свою доходность на 28% от года к году. Компании с низкой степенью вовлеченности теряют до 11 % дохода.

Несмотря на вовлеченность, большинство работников ощущают нехватку поддержки со стороны организаций в своем стремлении добиваться лучших результатов. Управляющий персонал почти никогда не понимает этих стремлений и не может построить такую корпоративную культуру, которая давала бы людям шанс проявить лояльность.

Главная мотивация сотрудников - вера в то, что их усилия и старания будут оценены управляющим персоналом. К сожалению, только 38% опрошенных смогли сказать, что это оправдывается. Авторы исследования полагают, что причина заключается в недостаточной прозрачности внутрикорпоративных коммуникаций. Исследователи предлагают различные инструменты вовлечения работников, восемь из них более или менее совпадают у всех:

• 1) доверие и надежность - насколько менеджеры открыты для общения и всегда ли они делают то, что говорят;
• 2) суть работы - способна ли она воодушевлять день ото дня;
• 3) зависимость успехов компании от успехов отдельного сотрудника - понятна ли эта зависимость самим сотрудникам;
• 4) возможности карьерного роста - знает ли о ней сотрудник;
• 5) гордость за компанию;
• 6) работники-члены команды;
• 7) возможности для развития - создает ли компания условия, в которых сотрудники могут улучшать и развивать свои навыки, умения, таланты;
• 8) отношения с начальством - насколько работник ценит их. Большинство исследователей соглашаются с тем, что последний

фактор - один из важнейших.

• Мизелева Г.С. Корпоративная культура: взгляд изнутри // Справочник поуправлению персоналом. 2004. № 3. С. 21, 22.

Экологический контроль и надзор

Введение

Актуальность темы. Период проведения административной реформы в Российской Федерации в настоящее время связан с тем, что отдельные правовые институты российского права переживают процесс своего нового рождения. Законодательство в экологической сфере постоянно обновляется, но, несмотря на это, проблемы государственного экологического контроля по-прежнему остаются актуальными. Это требует дальнейшего теоретического и практического исследования для создания модели государственного экологического контроля, отвечающей требованиям эффективности его осуществления.

Контрольной деятельности в экологической сфере уделяется значительное внимание, однако, многие проблемы недостаточно исследованы, среди них: административно-правовой механизм функционирования органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль и надзор на территориях субъектов Российской Федерации; проблемы их взаимодействия между собой и с органами местного самоуправления; механизм разграничения объектов экологического контроля между контролирующими органами исполнительной власти на территориях субъектов РФ. До сих пор понятие, сущность и содержание экологического контроля остается предметом дискуссий многих ученых, в т.ч. и юристов.

Можно утверждать, что попытка введения муниципального экологического контроля как правового института не состоялась, и, соответственно, требуются новые законодательные и организационные решения.

Наметившаяся тенденция активизации использования правовых и иных средств в деле защиты окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности общества ставит много новых теоретических и практических вопросов. Особое значение приобретает гармоничное сочетание экономических и экологических интересов граждан и различных государственных и иных организационных структур, гарантом которых выступает государство. Экологическая функция государства действительно является одной из основных и самостоятельных, которая обусловлена стремлением к гармонизации отношений в области взаимодействия общества, государства, природы. Эти отношения требуют научно обоснованного сочетания интересов хозяйственной деятельности общества, сохранения и улучшения.

Актуальность данной темы определяется также и тем, что в настоящее время эффективность государственного экологического контроля значительно снижена по многим причинам, к которым можно отнести: неоднократное изменение структуры федеральных органов исполнительной власти и передачи функций государственного экологического контроля из одного ведомства в другое; разрыв иерархических связей между природоохранными органами федерального и регионального уровня; дублирование функций государственного экологического контроля федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; фактическое отсутствие властных полномочий у местных (городских) природоохранных органов; отсутствие системы финансирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадрового состава специалистов природоохранных органов и др.

Эффективность государственного экологического контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, снижена, по нашему мнению, в связи с существующими противоречиями и несовершенством действующего законодательства. Местные (городские) природоохранные органы действуют только в пределах компетенции органов местного самоуправления, что нередко не согласуется с соответствующими нормативными правовыми актами и программами регионального уровня.

Большое значение в современных условиях приобретает решение не только названной теоретической и практической проблемы, но и поиск путей совершенствования структуры природоохранных органов, оптимизации государственного экологического контроля на территориях субъектов Российской Федерации. Все это обусловило выбор темы диссертационного исследования, определило его теоретическую и практическую значимость.

Целью работы является:

многоаспектный комплексный анализ проблем государственного экологического контроля.

Для достижения названной цели поставлены следующие задачи:

исследовать понятие, сущность и содержание экологического контроля;

исследовать соотношение государственного экологического контроля и административного надзора в экологической сфере;

исследовать проблемы реализации экологического контроля на территориях субъектов Федерации.

1. Охрана окружающей среды

.1 Взаимодействие общества и природы с окружающей природной средой

Вопросом охраны окружающей среды в нашей стране не уделялось практически никогда должного внимания, лишь в начале 80-х гг. возникло зеленое движение, которое быстро угасло.

·Изучение основ экологического права.

·Осмысление деятельности в плане воздействия на окружающую среду.

На сегодняшний день любое действие человека оказывает воздействие на природу. Задача экологического права заключается в том, чтобы смягчить пагубное воздействие человека на окружающую среду.

В основе экологического права лежит взаимодействие общества и природы. С точки зрения права разграничиваются понятия человека и природы. Человек - это не часть природы. Природа - все, что находится вне общества и имеет естественное происхождение.

Юридическое понятие «Окружающая природная среда».

Нет единства в определении этого явления.

Конституция используют понятие природа и окружающая среда как синонимы, иные НПА разграничивают эти понятия.

ФЗ «Об ООС» формулирует содержание понятия ОС как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

Терминология ФЗ:

Природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.

Антропогенный объект- то, что создано руками человека для удовлетворения своих потребностей.

Природно-антропогенный объект - природный объект, измененный человеком для удовлетворения своих потребностей.

Это не соответствует представлениям, сформулированным в теории экологического права в течении десятилетий. Окружающая среда (как синоним можно использовать окружающая природная среда) - совокупность природных объектов

Окружающая среда - природа, состоящая как из естественных, так и преобразованных человеком экологических систем.

Природный объект - относительно условная правовая категория, использование которой позволяет индивидуализировать определенную часть окружающей среды для того, чтобы с позиции права регулировать пользование этим объектом и осуществление правовой охраны. Это атмосферный воздух, озера, реки.

Природный ресурс - совокупность запасов природных веществ, природной энергии, территориальной сферы, которая используется обществом для удовлетворения своих потребностей. Древесина, энергетический запас воды, земли.

Компоненты ОПС (Ст. 4 признает таковыми):

·земли, недра, почвы,

·поверхностные и подземные воды,

·леса и иная растительность, животных и др. организмы их генетический фонд,

·атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Земля - поверхность земли и ее почвенный слой (в законодательстве нет четкого определения)

Земельный участок - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Водные ресурсы - поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы;

водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима

Лес - Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Иная растительность - древесно-кустарниковая растительность.

животный мир - совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

атмосферный воздух - жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений;

.2 Экологические отношения

право надзор экологический административный

Отношения между людьми по поводу предметов материального мира, связанные с их использованием.

В зависимости от характера воздействия выделяют четыре группы экологических отношений, которые составляют предмет экологического права.

·Экологические отношения, связанные с охраной окружающей среды в сфере природопользования, т.е. при добыче полезных ископаемых, заготовки древесины. Оформляются путем регламентации прав природопользователей, их обязанностей по охране.

Осуществляются меры по охране окружающей среды в сфере природопользования.

·Права недропользования, водопользования.

·Определяются экологические условия использования природных ресурсов.

·Выявление источников вредного воздействия, учет источников, сброс, выброс и др.

Осуществляется нормирование вредных выбросов и иных воздействий.

·Охрана окружающей среды от негативных воздействий. Речь идет о предотвращении загрязнении от различных воздействий. Устанавливаются нормативы вредного воздействия на окружающую среду.

oХимическое.

oФизическое. Радиационное загрязнение, в результате шума вибрации электромагнитных полей.

oбиологическое. В связи с применением биотехнологий загрязнений окружающей среды вредными микро организмами. Вирусы, бактерии и грибки.

·Отношения по поводу консервативной охраны природы. Охрана наиболее ценных в экологическом плане территорий, запрет использования некоторых природных объектов.

·Отношения в сфере обеспечения экологической безопасности.

Экологические отношения - общественные отношения, возникающие по поводу охраны ОПС в процессе природопользования, охраны ОПС от негативных химических, физических и биологических воздействий, включая отношения по поводу обеспечения экологической безопасности, а так же отношения по консервативной охране природы.

Правовые формы взаимодействия общества и ОПС.

·Правовыми формами взаимодействия в сфере природопользования - право недропользования, лесопользования, водопользования, пользования животным миром, права на земельные участки.

·Правовой формой негативного воздействия на ОПС является регулирование вредных химических, биологических, физических воздействия на природу.

·Вредное воздействие факторов среды обитания на человека - негативное воздействие окружающей среды, измененной человеком.

Методы:

·Административно-правовой;

·Гражданско-правовой.

Способы правового регулирования:

·Позитивное обязывание;

·Дозволение;

·Запрещение.

Применяется императивный метод:

·Установление запретов и ограничений на использование природных объектов;

·Установление нормативов антропогенных воздействий на природную среду;

·Выдача лицензий, сертификатов, разрешений.

Особенности:

·Учет законов существования природной среды - целостности, функционирования, развития.

·Учет особенностей природного объекта и его влияния на ОПС.

Виды управления.

1. Общее управление носит территориальный характер. Касается всех юр. и физ.

лиц в пределах территории страны, субъекта РФ или территории местного самоуправления. Его осуществляют соответственно Правительство РФ, ОИВ суб-в РФ и ОМС.

2. Специальное управление осуществляют специально уполномоченные на то ГОИВ, для которых реализация соответствующих функций управления является главной задачей. Например, Минприроды России и др. Эти федеральные органы осуществляют практически все функции управления в области охраны окружающей среды.

2. Государственный контроль в области экологии

2.1 Функции государственного управления в области экологического контроля

1) Государственные кадастры в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды . Очень важная функция! Государственные кадастры являются источником информации о качественном и количественном состоянии природных объектов. Их сведения учитываются при осуществлении иных управленческих функций. Выделяются три основных вида кадастров: государственные кадастры природных ресурсов, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий и государственный кадастр отходов.

Согласно ст. 70 ЗК существует государственный земельный кадестр - это систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в РФ, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В него включается информация о субъектах прав на земельные участки. Объектами учета являются земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества. Порядок осуществления этой функции регулируется Федеральным законом от 2 января 2000 г. №28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».

Сведения используются для государственного и муниципального управления землями; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель; разработки и реализации государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земель и учета стоимости земли; установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

Сведения земельного кадастра носят открытый характер, за исключением тех, которые отнесены к категории ограниченного доступа. Порядок предоставления сведений государственного земельного кадастра определяется Правительством РФ.

Закреплены правовые формы земельно-кадастровой документации: Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).

Ведение земельного кадастра возложено на ФА кадастра объектов недвижимости.

Кроме ГЗК существуют и другие кадастры природных ресурсов:

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых Его ведет ФА по недропользованию. Государственный лесной кадастр, ведение осуществляет ФА лесного хозяйства. Государственный водный кадастр - это свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных, объектов и водопользователях. Государственный учет поверхностных и подземных вод и ведение государственного водного кадастра осуществляет ФА водных ресурсов. Государственный кадастр объектов животного мира.

Ведется также государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, который включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий утверждены приказом Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. №312.

Закон об отходах производства и потребления (ст. 20) предусматривает необходимость ведения государственного кадастра отходов.

2) Государственный учет и государственная регистрация негативных воздействий на состояние окружающей природной среды их источников и опасных веществ. Эта функция осуществляется в целях государственного регулирования природоохранной деятельности, а также текущего и перспективного планирования мероприятий по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Проводится государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников и государственный учет и контроль ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также учет использованных, обезвреженных, размещенных и иных отходов.

Закон об охране атмосферного воздуха предусматривает необходимость ведения государственного учета вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников (ст. 21). + Положение о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников утверждено постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2000 г. №373".

Осуществляется также государственный учет и контроль ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов. Задача учета и контроля - определить количество этих материалов и веществ в местах их нахождения, предотвратить их потери, несанкционированное использование и хищение, иметь информацию о наличии и перемещении ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также об их экспорте и импорте (ст. 22 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. №170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»).

Постановлениями Правительства РФ от 11 октября 1997 г. №1298 утверждены Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, от 10 июля 1998 г. №746 - Правила организации системы государственного учета и контроля ядерных материалов.

ИП и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, согласно Закону об отходах производства и потребления (ст. 19), обязаны вести, в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов.

Порядок учета в области обращения с отходами устанавливают специально уполномоченные ФОИВ в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией; а порядок статистического учета в области обращения с отходами - специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере статистического учета.

Закон о безопасном обращении с пестицидами определяет государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов. Пестициды или агрохимикаты вносятся в Государственный каталог пестицидов и агрохимиктов, разрешенных к применению на территории РФ.

В целях охраны здоровья человека и окружающей среды осуществляется государственная регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ. Государственная регистрация осуществляется Российским регистром потенциально опасных химических и биологических веществ, действующим в соответствии с учредительными документами.

Также существует экологическая паспортизация промышленных предприятий. Экологический паспорт промышленного предприятия - это нормативно-технический документ, в который заносятся данные об использовании предприятием природных, вторичных и других ресурсов и о влиянии его производства на окружающую среду, выраженные посредством системы показателей, которые отражают уровень использования предприятием названных ресурсов и степень его воздействия на окружающую среду.

2.2 Государственный экологический мониторинг

Осуществляется в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения или уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды (ст. 63 Закона об охране окружающей среды).

Гос. мониторинг - комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза его изменений под воздействием природных и антропогенных факторов. Включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа России, состояния недр, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Планирование природоохранной деятельности. Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды осуществляются с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития, федеральных программ в области экологического развития РФ, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды в порядке, установленном законодательством.

Планирование природоохранных мероприятий регулируется ФЗ от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», градостроительным законодательством и, отчасти, Законом о защите населения от чрезвычайных ситуаций.

Лицензирование в области охраны окружающей природной среды. Требование предусмотрено в Закона об охране окружающей среды. Отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию. Перечень: выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления; деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, а также деятельность по обращению с опасными отходами.

Экологический контроль. Проводится в целях обеспечения ОГВ РФ, ОГВ субъектов, ОМС, юр. и физ. лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов в данной области, а также обеспечения экологической безопасности. Различают:

Государственный контроль осуществляется ФС по надзору в сфере природопользования и ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Особо следует отметить, что запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов. В ст. 66 Закона об охране окружающей среды закреплены права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. Их решения могут быть обжалованы в соответствии с законодательством РФ.

Производственный контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в данной области.

Муниципальный контроль на территории муниципального образования осуществляется ОМС или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Реализуется общественными и иными некоммерческими объединениями. Результаты контроля подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

.3 Система исполнительных органов государственной власти (ИОГВ)

Система ИОГВ, осуществляющих общее управление. К исполнительным органам государственной власти общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство Российской Федерации, которое обеспечивает проведение единой гос-ной политики в области экологии.

На уровне субъектов РФ общее управление в сфере охраны окружающей природной среды осуществляют соответствующие ИОГВ субъектов РФ общей компетенции. Это разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

На местном уровне исполнительно-распорядительную деятельность общего характера в сфере охраны окружающей среды осуществляют ОМС (поселений, муниципальных районов и городских округов) в соответствии с Законом о местном самоуправлении.

Система ИОГВ, осуществляющих специальное управление.

Министерство природных ресурсов РФ (Минприроды России) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении ФС по надзору в сфере природопользования, ФА водных ресурсов, ФА лесного хозяйства и ФА по недропользованию. Занимается следующими вопросами:

·геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

·использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

·использование и охрана водных объектов;

·эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

·охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;

·особо охраняемые природные территории;

·охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

·охрана атмосферного воздуха;

·обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

·совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Важную роль играет Министерство здравоохранения и социального развития РФ. Оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда, физической культуры, спорта, туризма и защиты прав потребителей. Минздрав России самостоятельно осуществляет правовое регулирование по вопросам курортного дела и санитдрно-эпидемиологического благополучия.

ФС по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека находится в ведении Минздрава России. Основными ее функциями являются:

·предупреждение, обнаружение, а также пресечение нарушений законодательства РФ в установленных сферах деятельности до внесения соответствующих изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях;

·осуществление лицензирования видов деятельности в соответствии с компетенцией службы;

·осуществление санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;

·осуществление государственной регистрации представляющих потенциальную опасность для человека продукций, объектов;

·осуществление санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

организация и осуществление мер, направленных на выявление и устранение влияния вредных и опасных факторов среды обитания на здоровье человека.

Министерство сельского хозяйства России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, устойчивого развития сельских территорий, а также изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Минсельхоз России осуществляет в пределах своих полномочий координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении ФС по ветеринарному и фитосанитарному надзору, ФА по сельскому хозяйству и ФА по рыболовству. Занимается следующими вопросами:

·использование земель сельскохозяйственного назначения;

·изучение, сохранение, воспроизводство и использование водных биологических ресурсов;

обеспечение ветеринарного и фитосанитарного благополучия территории РФ;

охота и охотничье хозяйство.

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Основные задачи МЧС России:

·реализация единой государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности;

Министерство промышленности и энергетики РФнаделено полномочиями осуществлять правовое регулирование по вопросам государственной политики в области использования атомной энергии, утверждать федеральные нормы и правила, а также иные нормативные документы, регулирующие ядерную и радиационную безопасность, а также техническую безопасность в области использования атомной энергии.

Федеральное агентство геодезии и картографии (Роскартография).Осн. задачи:

·разработка и реализация мер по осуществлению единой технической политики и регулированию геодезической и картографической деятельности, а также работ в области наименований географических объектов;

·обеспечение органов государственной власти, местного самоуправления, юридических лиц и граждан геодезическими и картографическими материалами и данными, достоверной информацией об объектах местности в графической, цифровой, фотографической (в том числе аэрокосмосъемочной) и иных формах, а также информацией о присвоении наименований и переименовании географических объектов и др.

Важную роль играет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Осуществляет:

·обеспечение потребностей государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической и гелиогеофизической информации, а также в информации о загрязнении окружающей природной среды;

·организация мониторинга состояния окружающей природной среды, ее загрязнения (атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства, радиационной обстановки на поверхности Земли и в околоземном космическом пространстве, загрязнения окружающей природной среды, включая радиоактивное, комплексного фонового мониторинга и космического мониторинга состояния природных объектов, государственного мониторинга континентального шельфа, государственного мониторинга исключительной экономической зоны);

оценка и прогноз изменений климата, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов РФ и субъектов Федерации и др.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Осуществляет:

·государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения в пределах своей компетенции;

·государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный экологический контроль);

·контроль за деятельностью в области обращения с отходами производства и потребления, трансграничным перемещением отходов;

·государственный контроль за охраной атмосферного воздуха;

·контроль за производством и потреблением озоноразрушающих веществ;

лицензирование деятельности в области обращения с опасными отходами;

выдача и аннулирование разрешений и лицензий, в частности на: выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, а также вредные физические воздействия на нее; размещение, захоронение, перемещение, складирование, уничтожение, утилизацию промышленных и иных опасных отходов; трансграничное перемещение отходов; оборот диких животных,

принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ; вывоз из РФ и ввоз в РФ палеонтологических, минералогических и зоологических коллекций; транзит через территорию РФ ядовитых веществ и веществ.

Федерального агентства по атомной энергии осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования атомной энергетики, ядерного оборонного комплекса, ядерно-топливного цикла, атомной науки и техники, ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, а также международное сотрудничество в указанной сфере. Находится в ведении Министерства промышленности и энергетики РФ, а по вопросам ядерного оборонного комплекса подведомственно Министерству обороны РФ и выполняет следующие основные функции:

·управление системой государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, включая ведение соответствующих реестров и регистров;

·обеспечение ядерной и радиационной безопасности;

·организация обращения с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами;

·координация работ по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;

·организация разработки, производства, испытаний, транспортирования, хранения, утилизации ядерных зарядов и боеприпасов, ядерных энергетических установок военного назначения и ядерных материалов;

·обеспечение физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов и радиоактивных веществ, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;

·обеспечение деятельности специальной комиссии по вопросам ввоза на территорию РФ облученных тепловыделяющих сборок зарубежного производства.

Заключение

Не смотря на то, что государство уделяет особое внимание управлению в экологической сфере, ситуация здесь остается неудовлетворительной и сложной. Исправление ее во многом зависит от создания эффективной системы деятельности органов управления в данной сфере, в том числе и в сфере государственного экологического контроля.

Предложения, сделанные различными авторами по оптимизации деятельности органов государственного экологического контроля, основаны на проблеме пересечения и дублирования функций по государственному экологическому контролю между различными звеньями управления.

Авторы как правило предлагает использовать материально-техническую базу и кадровый потенциал местных (городских) природоохранных органов для повышения эффективности государственного экологического контроля на определенных условиях.

Отсутствие правового акта, регулирующего порядок разграничения объектов экологического и природоресурсного контроля на федеральном и региональном уровне приводит к пересечению, дублированию функций государственного экологического контроля органами исполнительной власти различного уровня, что нейтрализует его эффективность. Необходимость принятия такого акта вызвана тем, что на территориях субъектов РФ государственный экологический контроль осуществляется не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами государственной власти субъектов РФ.

Необходимость принятия такого акта вызвана также и тем, что на территориях субъектов РФ государственный экологический контроль осуществляется не только федеральными органами исполнительной власти (Росприроднадзор, Ростехнадзор), но и органами государственной власти субъектов РФ. Это приводит к пересечению, дублированию функций государственного экологического контроля различными звеньями управления, что нейтрализует его эффективность. Обосновываются противоречия законодательства в области контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду и выводы, направленные на расширение полномочий по охране окружающей среды органов государственной власти субъектов РФ.

Список литературы

1.Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебное пособие / А.Б. Агапов. - М.: Статут, 2000. - 251 с.

2.Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. 352 с.

.Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. М.: 2001.652 с.

.36. Административное право России. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. Ред. Проф. Д.Н. Бахрах. М.: Изд-во «БЕК», 2007. 330 с.

.Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 1999. - 728 с.

.Балашенко С.А., Макарова Т.Н. Международно-правовая охрана окружающей среды и права человека: Учебное пособие. Минск: «World Wide Printing», 1999. - 256 с.

.БахрахД.Н. Административная ответственность: Учебное пособие / Д.Н. Бахрах. - М.: Юриспруденция, 1999. 112 с.

.БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Изд-во «НОРМА-ИНФРА-М», 2000. 640 с.

.БахрахД.Н., Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., Норма 2004. - 768 с.

.Беляев В.П. Контроль и надзор в российском государстве: монография / науч. ред. А.В. Малько. М: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - 272 с.

.Боголюбов С.А. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2006. - 487 с.

.Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. - 676 с.

.Дмитрук В.Н. Теория государства и права. Учебное пособие. М., 2002.

.Дубовик O.JI. Экологическое право. Учебник. 2-ое изд. перераб. и до-полн. М.: Проспект. 2006. 688 с.

.Ерофеев £.В. Экологическое право России. / Учебник. М.: ООО Профобразование. 2002. 719 с.

.Мельников В.П. Исторический опыт создания и функционирования контрольных органов в России // Кадровый контроль в государственной службе. - М.: Изд-во РАГС, 2002.-С. 98-136.

.Ганюхина О.Ю. Экологический контроль правовая мера охраны окружающей среды // Вестник Саратовской государственной академии права. 2002. №3 (32).

.Тищенко С.В. Муниципальный экологический контроль // Материалы 11-ой межрегиональной научной конференции 14-15 мая 2004 года при Нижегородском филиале Международного юрид. ин-та при МЮ РФ. - Н. Новгород, 2004. С. 118-120.

.Галанов А.С. Административно-правовые меры обеспечения экологической безопасности, применяемые милицией: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.14. Московская академия МВД России. М., 2001.

.Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2002.

31. Понятие, задачи и система экологического контроля (надзора).

Об экологическом контроле и надзоре можно говорить в 2х аспектах:

1) как проявление и реализация экологической функции российского государства.

2) как элемент управления качеством окружающей среды.

Экологический контроль и надзор - это система мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований в области охраны окружающей среды.

Цель - реализация права граждан на благоприятную окружающую среду.

Экологическому контролю можно дать следующую классификацию:

По субъекту осуществления экологического контроля и надзора:

1) государственный надзор.

2) производственный контроль.

3) общественный контроль.

По направленности контроля:

1) внешний, надведомственный. Специально созданными государственными органами надведомственного характера. На всех распространяются.

2) внутренний, внутриведомственный. Внутри. Общественный сюда относится.

По объекту экологического контроля:

1) контроль за состоянием отдельных дифференцированных объектов (недра, почва, воды).

2) контроль за состоянием отдельных природных комплексов и территорий.

3) контроль за соблюдением экологических требований в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности.

Из системы экологического контроля в 2004 г. был исключен такой вид контроля как муниципальный контроль. Но тем ни менее органы государственной власти могут делегировать свои полномочия ОМСУ.

Функции контроля:

1) предупредительная.

2) информационная.

3) карательная.

32. Государственный экологический контроль.

Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных государственных органов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения требований экологического законодательства.

Гос. эк-й надзор:

2. Специальный.

Осуществляется в 2х формах:

Предупредительный контроль

Задачей является недопущение реализации хозяйственной деятельности, которая в будущем будет оказывать негативное воздействие на окр. среду.

Реализуется путем:

*проведения согласований на стадии планирования, проектирования объекта хозяйственной деятельности;

*путем проведения экологической экспертизы.

Текущий контроль

Осуществляется специально уполномоченными органами (Фед. служба по надзору в сфере природопользования). Осуществляет надзор, включающий в себя:

1) надзор за: геологическим изучением, рациональным использование и охраной недр

2) гос. земельный надзор

3) гос. надзор в области обращения с отходами

4) гн в области охраны атм. воздуха

5) гн в области использования, охраны водных объектов

6) на континентальном шельфе

7) во внутренних морских водах и на территориальных водах

8) в искл. экономической зоне РФ

9) в области охраны озера Байкал

10) фед. гос. лесной надзор

11) гн в области охраны животного мира на особоохраняемых территориях

12) за особоохраняемыми территориями

13) охотничий надзор на особоохранямых территориях

Постановление Правительства от 1.03.2009г. Номер 285 о перечне объектов, подлежащих федеральному гос. экологическому контролю:

1. Объекты хоз. и иной деятельности независимо от форм собственности, находящиеся в ведении РФ:

а) объекты относящиеся к фед. энергетическим системам, путям сообщения и т.д.

б) объекты связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности гос-ва, относящихся к оборонному производству.

в) объекты относящиеся к производству ядовитых и наркотических веществ и средств

г) объекты, расположенные на континентальном шельфе и в искл. экономической зоне РФ

д) объекты, оказывающие негативное воздействие на объекты подлежащие особой охране:

объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации;

природные объекты Байкальской природной территории.

2. Объекты хозяйственной и иной деятельности, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду.

3. Объекты, подлежащие федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов в соответствии с критериями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 640.

4. Объекты, подлежащие государственному лесному контролю и надзору, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. N 394.

5. Объекты, подлежащие государственному земельному контролю, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689.

6. Объекты, подлежащие государственному контролю за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. N 293.

7. Объекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, не указанные в пунктах 1 и 2 настоящего перечня, отнесенные Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных производственных объектов.

А.В. Савин

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ» И «ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ НАДЗОР»*

Специалисты различных отраслей права уделяют особое внимание соотношению понятий «контроль» и «надзор» в сфере государственного управления. В последние годы эта тема приобрела особую актуальность в связи с проведением в нашей стране административной реформы.

Термины «контроль» и «надзор» широко употребляются в законодательстве, несмотря на то, что до настоящего времени единое мнение относительно сущности этих понятий не сложилось как в эколого-правовой, так и в административно-правовой литературе. Как отмечает М.М. Бринчук, «различие между этими видами деятельности уловить трудно»1.

Во многих работах предпринимаются попытки разграничить понятия «экологический контроль» и «экологический надзор». Так, О.Ю. Ганюхина различает контроль и надзор, исходя из определения предмета этих видов деятельности: «предмет контроля в области охраны окружающей среды и предмет надзора за охраной окружающей среды - специальные, обособленные организационным и правовым обеспечением виды дея-тельности»2. Таким образом, к предмету контроля в области охраны окружающей среды она относит «деятельность подконтрольных субъектов по фактическому исполнению законов по охране окружающей среды, подзаконных нормативных актов, инструкций, правил, нормативов и стандартов по охране окружающей среды, а также количественные и качественные результаты этой деятельности, целесообразность выбора средств и

1 Бринчук М.М. Экологическое право: Право окружающей среды. М., 2002. С. 284.

2 Ганюхина О.Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 7-8.

Труды Института государства и права 215

Российской академии наук № 6/2010

способов выполнения ими своих природоохранных обязанностей»3. В свою очередь, предметом надзора за охраной окружающей среды названо «исключительно исполнение экологического законодательства органами власти, управления и контроля, соблюдения ими, а также коммерческими и некоммерческими организациями гарантированных законом прав человека на благоприятную окружающую среду, в том числе при издании эко-лого-правовых актов. Надзорным органом оцениваются деятельность, правовые акты поднадзорных субъектов только с точки зрения законности и соответствия экологическим требовани-

По нашему мнению, с этим вряд ли можно согласиться. Во-первых, сложно понять разницу между «деятельностью по фактическому исполнению законов», определяемую предметом контроля, и «исполнением законодательства», определяемым предметом надзорной деятельности. Во-вторых, не ясно, что следует понимать под формулировкой «подконтрольные субъекты» и в чем их отличие от «поднадзорных органов власти, управления и контроля, коммерческих и некоммерческих организаций». Кроме того, названная предметом контроля целесообразность выбора средств и способов деятельности природопользователей по исполнению законов может иметь важное значение в установлении причин и условий совершения экологических правонарушений при осуществлении прокурорского надзора.

Н.В. Кичигин, цитируя положение Концепции административной реформы в Российской Федерации, утверждает: «Необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов

3 Ганюхина О.Ю. Указ. соч. С. 8.

4 Там же. 216

предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих»5.

По нашему мнению, реализация данной Концепции может привести к тому, что органы государственного экологического контроля лишаются своей независимости в аналитическом обеспечении деятельности, поскольку контроль определяется Н.В. Кичигиным в качестве функции, осуществляемой «субъектами рынка», однако известно, что законы рынка диктуют его субъектам задачи, которые не всегда совпадают с государственными интересами. Экологический контроль является важнейшим инструментом обеспечения экологической безопасности и соответствующих конституционных прав, в связи с чем вряд ли можно признать продуктивным лишение его собственной аналитической базы. Трудно, например, предположить возможность передачи осуществления исследований и экспертиз по административным и уголовным делам от государственных экспертно-криминалистических учреждений «аккредитованным» коммерческим организациям и представить последствия, к которым это может привести.

В отечественной литературе предложены и иные подходы к вопросу соотношения понятий «надзор» и «контроль» в сфере природопользования. Так, Н.А. Гейт с целью «исключить в будущем дублирование действий контрольных и надзорных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в области охраны окружающей среды и природопользования» формулирует и рассматривает соотношение терминов «государственный экологический контроль в сфере охраны окружающей среды» и «государственный надзор в области природопользования»6. С его точки зрения, первый термин означает контроль за надлежащим качеством компонентов окружающей среды, второй - за объемной составляющей использования компонентов природной среды.

5 Кичигин Н.В. Совершенствование экологического контроля // Экологическое право. 2007. № 3. С. 23.

6 Гейт Н.А. Экологическое право: Курс лекций. М., 2008. С. 110.

Такой подход также представляется не вполне обоснованным. Во-первых, наименование «государственный экологический контроль в сфере охраны окружающей среды», по нашему мнению, не совсем корректно. Во-вторых, не ясно, почему в первом случае используется слово «контроль», во втором -«надзор». В-третьих, если под «государственным надзором в сфере природопользования» понимается так называемый приро-доресурсный контроль, то не вполне понятно ограничение его объекта «объемной составляющей», поскольку необходимо контролировать не только объем, но и эффективность, качество и рациональность использования природных ресурсов.

Для определения сущности и соотношения понятий «контроль» и «надзор» применительно к государственному управлению природопользованием необходимо обратиться к российскому административному праву.

Ю.А. Тихомиров отмечает, что «ученые-административисты дали устойчивую характеристику административного надзора - это проверка не всей деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь выполнения ими определенного количества норм и правил. Специальные административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью контролируемых объектов и касаются обеспечения тех условий, без которых они не могут нормально функционировать. Такова позиция М.С. Студеникиной (см. подробно: М.С. Студеникина. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юриздат, 1974, с. 103)»7.

Необходимо отметить, что в названной работе М.С. Студе-никиной сказано следующее. «Вряд ли можно согласиться с тем, что для общественных отношений, складывающихся в процессе управления, осуществляемого органами надведомственного контроля, вообще неприемлема их характеристика как отношений «власти - подчинения». Напротив, анализ свидетельствует, что при осуществлении всего значительного объема контрольной деятельности и применении по итогам проверок юридически-

7 ТихомировЮ.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 533. 218

властных мер (вплоть до мер административного принуждения) такая характеристика является единственно возможной. И организационная независимость такой характеристике не препятствует»8. Далее М.С. Студеникина, поддерживая существующую в литературе точку зрения, отмечает, что «подчиненность» -чрезвычайно емкое по содержанию понятие, и не обязательно оно связано с административной подчиненностью нижестоящих вышестоящим. Этот термин означает определенную подвластность органу государственного управления, от которого в определенном конкретном случае зависит решение вопроса и который самостоятельно и властно его решает9. Применительно к органам государственного надведомственного контроля именно «подвластность» является гарантией осуществления ими контрольной функции. Действительно, трудно признать отсутствие подчиненности органу государственного контроля, которая заключается в обязанности выполнить его законное и обоснованное решение, вынесенное путем одностороннего волеизъявле-10

А.П. Алехиным, А.А. Кармолицким и Ю.М. Козловым предложена следующая концепция. В процессе деятельности по обеспечению законности используется контроль и его разновидности - проверка исполнения и надзор11. В их учебнике вопросам контроля посвящены § 3 «Контроль органов исполнительной власти» и § 4 «Административный надзор», что позволяет предположить, что в первом из них идет речь о «проверке исполнения», а в следующем - о «надзоре», осуществляемом органами исполнительной власти.

8 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 21.

9 См.: там же. С. 22.

10 См.: там же.

11 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2003. С. 310-312.

соответствующих обстоятельствах применять к объектам надзора меры административного принуждения12.

Контроль органов исполнительной власти указанные авторы подразделяют на: а) общий; б) ведомственный; в) надведом-ственный13.

Под общим контролем понимается «обследование целого комплекса вопросов подконтрольных субъектов» осуществляемое «органами исполнительной власти общей компетенции», которыми являются Правительство РФ и высшие органы исполнительной власти субъектов РФ.

При этом к контрольным полномочиям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ авторы относят, помимо прочего, контроль за использованием и охраной земель, вод, лесов, недр, т.е. за исполнением специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, санитарные, природоохранительные и другие нормы), составляющих

предмет административного надзора.

Д.М. Овсянко называет контроль, надзор (прокурорский и административный) и обжалование способами обеспечения законности, которые представляют, таким образом, равнозначные правовые и организационные формы и методы деятельности. Указывается, что надзор отличается от контроля тем, что он заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц. При этом оценка этой деятельности дается только с точки зрения законности, но не целесообразности, между тем при надзоре, в отличие от контроля, вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность не происхо-

12 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 320-321.

13 См.: там же. С. 318.

14 См.: там же. С. 319-320.

15 См., например: Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие / Под ред. Г.А. Туманова. М., 1997. С. 145-148.

В учебнике, написанном в соавторстве Ю.М. Козловым, Д.М. Овсянко и Л.Л. Поповым, говорится, что понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять их. Далее приводится развернутый перечень отличий, но наиболее существенными из них также являются: отсутствие организационной подчиненности субъектов и объектов надзора; возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности, но не целесообразности; невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора; возможность применения мер административного принуждения16.

В упоминавшийся выше работе М.С. Студеникиной отмечено, что «трудно не усмотреть вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность при реализации таких типичных для административного надзора полномочий, как дача обязательных к исполнению неподчиненными органами указаний о способах и сроках устранения выявленных нарушений»17.

В названном учебнике под ред. Л.Л. Попова, помимо упомянутых, выделены и довольно своеобразные особенности контроля и надзора. В частности отмечается, что контрольные полномочия обычно не распространяются на граждан и что «административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов, т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти», а «органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют»18.

Как указывает Д.Н. Бахрах, в достижении целей, поставленных перед государственной администрацией, важную роль

16 См.: Козлов Ю.М. Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 455.

17 Студеникина М.С. Указ. соч. С. 19.

18 Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Указ. соч. С. 456.

«играет контроль за соблюдением правовых норм, то есть надзор»19. И далее: «Надзор - это ограниченный, суженный контроль... В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых - важное условие обеспечения безопасности»20. Исходя из этого, административный надзор определяется как надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. При этом если главная цель прокурорского и судебного надзора - соблюдение законности, то административного надзора - обеспечение безопасности граждан, общества, государства21 , однако далее административный надзор назван средством обеспечения режима законности22.

Сходным образом понятия «контроль» и «надзор» разграничиваются в работах других авторов. Так, С.С. Бородиным и С.С. Громыко надзор определяется как «суженный контроль»23.

Приведенные выше и иные трактовки и определения термина «надзор» для обозначения деятельности органов исполнительной власти не позволяют однозначно определить специфические отличия «деятельности по надзору» от «деятельности по контролю». Среди выделяемых особенностей административного надзора единственной конкретной можно считать возможность применения осуществляющими его органами мер административного принуждения.

19 Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2007. С. 460.

20 См.: там же.

21 См.: там же. С. 461.

22 См.: там же. С. 461-462.

23 См.: Бородин С.С., Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть: Курс лекций. СПб., 2007. С. 257.

Подводя итог сказанному, можно привести слова М.С. Сту-деникиной: «Контроль и надзор - эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпы-

вающе отражающими сущность этих понятий» .

В документах, связанных с проводимой в стране административной реформой, термины «контроль» и «надзор» определяются соответственно как «контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации)» и «надзорные полномочия» (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление дея-тельности)»25.

Несмотря на активное использование в современном российском законодательстве термина «надзор» (наряду с «контролем»), в нормативных правовых актах отсутствует определение этих понятий.

Из природоохранных законов следует особо отметить Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений»26. Этим Законом (ст. 13) была введена новая лексическая конструкция: «Органы государственного надзора (здесь и далее выделено мною. - А.С.) за безопасностью гидротехнических сооружений осуществляют надзор и контроль за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений... за исключением гидротехнических сооружений, полномочия на осуществление надзора за которыми переданы органам местного самоуправления». (При этом не ясно, каковы основания передачи органам местного самоуправления полномочий по осуществлению надзора.)

Данная конструкция примечательна тем, что ранее использование в одной норме терминов «контроль» и «надзор» имело место только в законодательстве о метрологии. Однако при этом

24 Студеникина М.С. Указ. соч. С. 17.

25 См., например: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

26 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

рений» определял, что относится к контрольным, а что -к надзорными функциям.

Традиционно специалисты выделяют судебный, прокурорский, административный надзор. Так, Д.Н. Бахрах отмечает: «В России в наше время существует три типа надзора: судебный, прокурорский и административный»28.

В Конституции РФ термин «надзор» употребляется только в наименовании видов деятельности Верховного и Высшего Арбитражного судов. В соответствии с федеральными конституционными законами судебный надзор определяется как процессуальная деятельность судов по проверке законности и обоснованности приговоров, решений, определений и постановлений, по даче судебным органам руководящих разъяснений по применению законодательства при рассмотрении судебных дел, а также при разрешении судебных споров.

Вопросы, касающиеся прокурорского надзора, регламентируются Федеральным законом от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации», согласно ст. 1 которого «прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».

Как известно, прокурорский надзор в качестве всеобъемлющего ока государева был заимствован Россией у Европы Петром I. Прокуратура, учрежденная его указом от 12 января 1722 г., осуществляла надзор за законностью деятельности государственных органов (включая Сенат - высший государственный, в том числе судебный, орган), должностных лиц и издаваемых ими правовых актов, а также и местных органов власти. Хотя в результате судебной реформы 1864 г. прокуратура лишилась надзорных правомочий и была трансформирована в основном в

27 Ведомости РФ. 1993. № 23. Ст. 811.

28 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. М., 2007. С. 460.

орган уголовного преследования, после Октябрьской революции была восстановлена петровская модель прокурорского надзора и прокуратура превратилась в орган, осуществлявший надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти, в определенной мере - судов и даже общественных организаций и граждан. Многие из этих черт прокуратура сохраняет и теперь.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что термин «надзор» для обозначения процессуальной деятельности судов и специфической деятельности органов прокуратуры закреплен законодательно и оправдан исторически.

Между тем в качестве названия вида деятельности исполнительной власти он не употребляется ни в Конституции РФ, ни в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»29. В настоящее время термин «административный надзор» используется в литературе в качестве общего наименования деятельности органов государственного управления по осуществлению отдельных видов государственного контроля, в том числе и экологического.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод об отсутствии в литературе единства мнений по вопросу о сущности надзора и его соотношения с контролем, а также определений, исчерпывающе отражающих содержание этих понятий. В силу этого представляется преждевременным использование в законодательстве термина «экологический надзор» наряду с термином «экологический контроль».

29 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.