Является ли орган власти юридическим лицом. Органы исполнительной власти как юридические лица. На что влияет статус юрлица
Вадим Викторович ВОЛКОВ, ведущий советник аппарата Комитета Госдумы по местному самоуправлению: «Наделение органов местной администрации статусом юридических лиц зачастую вызывает неверные трактовки их правового положения, а также разнообразные юридические споры и конфликты».
В статье показано, что в настоящее время необходимость в предоставлении этим органам прав юридического лица для обеспечения их деятельности отсутствует. Сомнительной представляется и сама возможность такого наделения, предусмотренная Федеральным законом № 131-ФЗ.
Комментарий: Прямое государственное управление включает исполнительную, законодательную и судебную власть, и все полномочия могут иметь государственные органы в их административных структурах. Министерство здравоохранения является частью структуры непрямого государственного управления.
Что будем делать с полученным материалом
Комментарий: Министерство здравоохранения, считающееся автономным органом, является частью органической структуры прямого государственного управления. Для облегчения: министерства и секретари всегда являются автономными органами, а министерства присутствуют в органической структуре федерального правительства и секретариатов в органической структуре муниципалитетов, штатов и федеральных округов.
Согласно нормам Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями. Такой статус предоставляется органам местного самоуправления для осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности, участия в гражданском обороте от своего имени для удовлетворения исключительно собственных материально-технических, организационных и иных потребностей в целях реализации лишь управленческих функций. Поэтому правоспособность таких юридических лиц в сфере гражданских правоотношений носит очень ограниченный характер.
Государственные секретариаты и государственные автаркии являются частью прямого управления. Комментарий: секретариаты являются частью прямой администрации и считаются автономными органами, а муниципалитеты считаются административными лицами, входящими в состав Косвенной государственной администрации.
Деконцентрация состоит в распределении компетенции от одного физического лица или юридического лица. Комментарий: Релаксация - это административная техника разделения задач между органами, чтобы лучше выполнять административную задачу. Это всегда происходит в рамках того же юридического лица, то есть когда мы говорим об деконцентрации, мы говорим о «одном юридическом лице», который имеет несколько отделов органов.
Статус юридического лица позволяет органам местного самоуправления иметь в своем ведении обособленное муниципальное имущество, которое закрепляется за ними на праве оперативного управления и служит для обеспечения собственной деятельности. В то же время, приобретая данный статус, органы местного самоуправления становятся самостоятельными субъектами отношений, регулируемых гражданским законодательством, однако участвуют в них как казенные учреждения, а не как органы пуб-личной власти и их структурные подразделения. Таким образом, гражданско-правовой статус имеет для органов местного самоуправления производное и вспомогательное значение.
Создание министерства в структуре федеральной исполнительной власти для конкретной работы с данным предметом является примером децентрализованного управления. Комментарий: Создание министерства - это метод деконцентрации, то есть разделение задач внутри структуры того же юридического лица. Децентрализация - это метод передачи юрисдикции между юридическими лицами или между юридическими лицами для юридических лиц или физических лиц. Напоминая, что в соответствии с юридическим правом - мы создаем людей из Косвенной публичной администрации и делегируя сотрудничество, мы осуществляем передачу административной деятельности - только исполнение для концессионеров и разрешителей государственных услуг.
Нормы Федерального закона № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 41) также предусматривают возможность государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц. Основаниями для такой регистрации являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем. Между тем наделение органов местной администрации (помимо самой местной администрации) статусом юридического лица в ряде случаев связано с неправильным пониманием значения этого статуса, а также с возникновением различных юридических споров и конфликтов.
МОНТАНСКИЙ РЕГИОНАЛЬНЫЙ СУД, ПЕРВЫЙ ГРАЖДАНСКИЙ СОСТАВ, заседающий в открытом суде одиннадцатого дня декабря в течение двух тысяч тринадцати лет в следующем составе. Он утверждает, что руководители региональных инспекций по охране окружающей среды и охране вод не являются главами государственного учреждения, установленного законом или постановлением Совета министров. Он утверждает, что региональные инспекции являются юридическими лицами с министром окружающей среды и водных ресурсов с бюджетной поддержкой, их количеством, территориальным охватом, функциями, структурой, полномочиями их директоров определяются постановлением министра окружающей среды и водных ресурсов и иерархически подчинены министру окружающей среды и вод, поэтому норма ст.
На что влияет статус юрлица
В ряде муниципальных образований сформировалось ошибочное мнение о том, что наделение органов местной администрации статусом юридического лица расширяет их публичный статус, ограничивает административную подчиненность этих органов в структуре местной администрации, а также позволяет осуществлять различные публично-властные полномочия самой местной администрации. Вместе с тем из норм части 1 статьи 2 и части 1 статьи 34 Закона № 131-ФЗ следует, что одним из основных признаков органов местного самоуправления является наличие у них собственных полномочий по решению вопросов местного значения.
Закон администрации неприменим к ним. Просит суд отменить ордер как незаконный и вернуть его на должность, занимаемую до увольнения. Он утверждает, что позиция истца была создана законом и попала под сферу действия ст. 19 п. 4 шт. 4 г. до н.э. Он утверждает, что среди перечисленных исключений и должности «Директор Региональной инспекции по окружающей среде и водам», согласно ст. Он также оспаривает действие, введенное правовой базой, ст. 344 п. 1 балл 3 КТ.
Просит суд принять решение об отклонении всех требований в целом как необоснованных и недоказанных и присудить расходы, понесенные по делу. Свидетельство об этом в письменной форме. Также имеется заключение эксперта по отчету эксперта по судебно-бухгалтерской экспертизе.
Нормами Закона № 131-ФЗ прямо не раскрывается содержание понятия «органы местной администрации». Согласно данному закону местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы. При этом нормы закона не предусматривают возможности включения в структуру местной администрации казенных учреждений в качестве ее структурных подразделений и наделение их публично-властными полномочиями.
Суд после оценки доказательств, собранных по делу отдельно и в полном объеме, и с учетом доводов и мнений сторон, в соответствии с правилом ст. 235 КПК, принимает следующее. Согласно ст. 61 п. 2 Трудового кодекса на должности, определенные законом или актом Совета министров, трудовой договор заключает вышестоящий орган по отношению к работодателю.
В таких случаях трудовые отношения устанавливаются с обязательством, в котором находится соответствующая должность. Спор в случае, находится ли положение заявителя в рамках ст. 19 п. 4 (4) Закона о администрации. Директора региональных экологических и водных инспекций не являются руководителями государственного учреждения, установленного законом или постановлением Совета министров. Что касается этой должности, нет никаких других функций, требуемых законодателем для назначения на должности по ст. 19 п. 4 п. 4 Закона о администрации.
Органы местной администрации не могут иметь статус органов местного самоуправления, поскольку они являются лишь структурными подразделениями местной администрации, должны подчиняться главе местной администрации и не могут обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В случае наделения этих органов статусом юридического лица они не приобретают организационной и функциональной независимости в структуре местной администрации. В противном случае возникает вполне закономерный вопрос: следует ли считать местную администрацию единым органом или совокупностью органов?
Административно-правовое предназначение публичных юридических лиц
В связи с этим делается вывод о том, что ст. При этом суд постановил, что спорный приказ о прекращении трудовых отношений является незаконным и должен быть аннулирован. В этом смысле иск по ст. 344 п. 1 пункт 1 Трудового кодекса является обоснованным и должен соблюдаться, а оспариваемый приказ отменяется.
Действие для восстановления заявителем предыдущего занятия. Действие по ст. 344 п. 1 т. 2 Трудового кодекса, как представляется, связанные с основным иском об отмене увольнения и следует за его судьбу, поэтому суд пришел к выводу, что требование истца восстановить занимали до увольнения должность «директора» является действительным и должно быть поддержано.
Нормы части 2 статьи 130 Конституции РФ преду-сматривают, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). В соответствии со статьей 17 Закона № 131-ФЗ полномочиями по решению вопросов местного значения наделяются именно органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, а не органы местной администрации и казенные учреждения.
Справедливость этого тоже, случайное, предосудительное действие при наличии двух кумулятивных заданных условий, а именно: увольнение будет признано незаконным в установленном порядке и из-за этого работник безработного пострадало такое свойство убытков. Суд считает, что вышеуказанная сумма должна быть оставлена в силе для претензии по ст. 225, пункт. 1 Трудового кодекса, учитывая следующее. Валовая заработная плата не включает заработок, ночную работу, сверхурочные, то есть те, которые имеют временный характер.
Как видно из договоров юридической помощи, представленных в деле, истец заплатил комиссию адвоката в размере 500 левов. Суд считает, что ответчик должен выплатить истцу расходы, понесенные в ходе разбирательства, в соответствии с принятой частью претензии по ст. 225 п. 1 и п. 2 КТ, а именно 32 лева.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса под казенным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. В законодательстве не раскрывается содержание понятия «муниципальная функция». В то же время следует отметить, что муниципальное казенное учреждение осуществляет лишь исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления, поэтому понятия «муниципальная функция» и «полномочия органов местного самоуправления» не являются идентичными. При этом казенное учреждение не наделяется правом на осуществление самих полномочий органов местного самоуправления.
Кто имеет доступ к ящику данных
Исходя из этого, суд. Доступ к ящику данных государственного органа разрешен руководителем государственного органа, для которого установлен почтовый ящик данных. Кроме того, Уполномоченное лицо, являющееся физическим лицом, уполномоченным Уполномоченным лицом, указанным в предыдущем абзаце, в поле данных государственного органа, имеет право доступа к ящику данных в объеме, указанном Уполномоченным лицом. Уполномоченное лицо может установить, что действия, возложенные на него в соответствии с настоящим Законом в отношении Уполномоченного лица и Министерства, могут быть сделаны физическим лицом, назначенным для этой цели.
- Мы назначаем это лицо как Уполномоченное лицо.
- Мы назначаем такого человека, как Уполномоченное лицо.
Таким образом, приведенные нормы Конституции и Федерального закона № 131-ФЗ не предусматривают возможности наделения органов местной администрации публично-властными полномочиями местной администрации по решению вопросов местного значения (по принятию муниципальных правовых актов, подписанию каких-либо документов и т. д.). Данные вопросы могут решаться непосредственно населением соответствующих муниципальных образований либо органами местного самоуправления.
Отключите поле данных
Лицо, получившее разрешение на доступ к почтовому ящику данных, входит в систему с данными доступа. Лицо, уполномоченное на доступ к ящику данных, должно обрабатывать данные доступа, чтобы их нельзя было использовать неправильно. Министерство внутренних дел обеспечивает доступ к ящику данных через данные доступа или электронные средства, выданные им или через электронные средства третьих сторон. Правила для обслуживания данных доступа описаны в отдельной статье. Расширенные параметры с повышенными уровнями безопасности описаны в Расширенной проверке подлинности. Министерство направляет в свои руки только адресату данные доступа к ящику данных уполномоченным лицам. Почтовый ящик становится доступным после первого подписания Уполномоченного лица, но не позднее пятнадцатого дня после даты получения данных доступа. Доставка может осуществляться как путем приема конверта с данными доступа, так и путем суррогатной доставки. Министерство должно демонтировать блок данных государственной власти в день его отзыва, если это необходимо, ретроактивно.
Отключение данных доступа
Министерство аннулирует данные доступа лица, имеющего право доступа к ящику данных, сразу после уведомления, в частности в случае утраты или отчуждения данных доступа, и в то же время направляет новые данные доступа только адресату в его собственных руках. Министерство аннулирует доступ к Уполномоченному лицу, если его полномочия аннулируются. Министерство аннулирует данные о доступе к главе государственного органа, если он перестанет быть главой государственного органа сразу после уведомления об этом фактом новым руководителем государственного органа или Администратором. В то же время министерство направит новому главу государственной власти новые данные доступа в свои руки исключительно адресату. Если лицо, имеющее право на доступ к информационному ящику, в течение 3 лет направляется по своему запросу для получения доступа к данным о доступе, министерство взимает административный сбор в размере 200 чешских крон. Министерство аннулирует поле данных государственного органа через 3 года со дня его аннулирования.Обслуживание документов государственных органов через поле данных
Если характер документа так разрешает, государственный орган отправляет его в другой государственный орган через поле данных, если оно не доставляется на месте. Если природа документа разрешает и если физическое лицо, физическое или юридическое лицо имеет доступ к своему почтовому ящику данных, государственный орган обрабатывает документ этому лицу через поле данных, если оно не доставляется публичным уведомлением или на месте. Если он подается в соответствии с настоящим Законом, положения других правовых норм, регулирующих способ доставки, не применяются. Если закон разрешает услугу с помощью ящиков данных, порядок поставки, предусмотренный этим законодательством, не должен нарушаться этим положением. Документ, который был доставлен в поле данных юридического лица, физического лица или физического лица, доставляется, когда лицо, входящее в почтовый ящик данных, имеет доступ к предоставленному документу с учетом объема его полномочий. Документ, доставленный в ящик данных государственного органа, доставляется к моменту доставки. Если физическое или физическое лицо не указано в поле данных юридического лица, лицо, указанное в предыдущем абзаце, в течение 10 дней с даты, когда документ был доставлен в ящик данных, документ считается доставленным в последний день этого периода; это не применяется, если другое правовое положение не включает доставку. Лицо, для которого был создан почтовый ящик данных, может на условиях, установленных другим правовым регулированием, запросить, чтобы услуга была неэффективной. Предоставление услуг между государственными органами через поле данных не применяется, если по соображениям безопасности между этими органами введена другая форма электронной связи.Исполнение актов против государственных органов через ящик данных
Физическое лицо, физическое лицо, физическое лицо и юридическое лицо может совершать акты в отношении государственного органа, если у него есть доступ к его ящику данных, и, если природа такого действия разрешает, через поле данных. Действие, совершенное физическим лицом, физическим лицом, юридическим лицом или лицом, уполномоченным на это, через почтовый ящик данных, имеет такое же действие, как письменный и подписанный акт, если иное законодательство или внутреннее регулирование не требуют совместных действий более чем одного лица.- Выдача фактов доставки происходит, когда срок доставки 10 дней для почты истек.
- Процесс приложения описан в разделе «Данные доступа».
Кроме того, следует различать публично-правовой и гражданско-правовой статус органов местного самоуправления и органов местной администрации, наделенных правами юридического лица. Наличие или отсутствие гражданского правового статуса не влияет на структуру органов местного самоуправления в муниципальном образовании и структуру местной администрации, на объем и порядок реализации органами местного самоуправления публичных полномочий и возможность участия их в гражданских правоотношениях от имени и в интересах муниципальных образований, а также на подчиненность и подотчетность органов местного самоуправления и их структурных подразделений.
Предпринимательская деятельность
Существует неверная правовая позиция, согласно которой статус казенного учреждения позволяет органам местной администрации осуществлять предпринимательскую деятельность, выполнять от своего имени различного рода муниципальные работы и предоставлять муниципальные услуги (то есть приобретать статус хозяйствующего субъекта). В связи с этим следует отметить, что согласно правовой позиции Конституционного суда «по смыслу Конституции Российской Федерации (ст. 34, ч. 1) один и тот же субъект не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли, участие муниципальных образований в гражданском обороте, как и состав объектов муниципальной собственности может быть связан только с осуществлением властных функций и решением задач, возложенных на местное самоуправление».
Нормами части 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» прямо запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами данных органов. В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ к хозяйствующим субъектам относятся индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход. При этом согласно части 1 статьи 2 Гражданского кодекса систематическое оказание платных услуг, выполнение работ и производство товаров относятся к предпринимательской деятельности, которая является квалифицирующим признаком понятия «хозяйствующий субъект».
Некоммерческие организации, к которым относятся муниципальные учреждения, могут осуществлять предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. Вместе с тем согласно нормам части 2 статьи 41 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица исключительно для осуществления управленческих функций. Такие функции носят публичный характер, поэтому они не могут приравниваться к предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов. Гражданско-правовой статус юридического лица нужен органам местного самоуправления для повышения эффективности их управленческих функций в целях осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, а также для обеспечения их организационной и финансовой самостоятельности. Таким образом, осуществление органами местного самоуправления приносящей доход деятельности противоречит приведенным нормам.
В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги. При этом действие Закона № 210-ФЗ распространяется также на деятельность организаций, лишь участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 данного закона государственных и муниципальных услуг. Муниципальные учреждения могут предоставлять только услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг (п. 1 ст. 4). Из положений Закона № 210-ФЗ следует, что органы местной администрации, имеющие статус юридического лица, не вправе самостоятельно предоставлять указанные в нем муниципальные услуги.
Нормы части 1 статьи 8 Закона № 210-ФЗ закрепляют общее правило о том, что государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе. При этом указано, что исключениями из этого правила являются только случаи, преду-смотренные в частях 2 и 3 данной статьи . В них речь идет о взимании государственной пошлины и платы за предоставление соответствующих услуг.
Согласно части 3 статьи 161 Бюджетного кодекса казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Необходимо также учитывать, что согласно части 3 статьи 120 Гражданского кодекса особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.
В связи с этим по общему правилу казенное учреждение, созданное от имени муниципального образования местной администрацией, в соответствии с его учредительным документом может осуществлять приносящую доходы деятельность, в том числе оказывать платные муниципальные услуги и работы. При этом такая деятельность этих учреждений должна служить достижению целей, ради которых они созданы, и соответствовать этим целям. В данном случае на основании норм Федерального закона «О защите конкуренции» казенное учреждение может быть признано хозяйствующим субъектом. В то же время правовой статус данных учреждений отличается от статуса органов местной администрации, наделенных правами юридического лица, поскольку последние входят в структуру местной администрации, подчиняются ее главе и могут выполнять только отдельные управленческие функции в целях реализации ее собственных полномочий.
Итак, органы местного самоуправления (как имеющие, так и не имеющие статус муниципального учреждения) по общему правилу не вправе осуществлять приносящую доход деятельность, в том числе оказывать платные услуги, поскольку они как органы публичной власти создаются исключительно для осуществления публичных функций. Указанная деятельность не согласуется с публичными функциями органов власти. Предоставление таких услуг органами местного самоуправления возможно только в исключительных случаях, непосредственно установленных федеральным законодательством.
Что касается органов местной администрации (как имеющих, так и не имеющих статус муниципального учреждения), то они, являясь лишь структурными подразделениями местной администрации, могут действовать только в пределах ее полномочий, выполнять отдельные управленческие функции лишь в целях реализации таких полномочий. Поэтому они тем более не могут осуществлять предпринимательскую деятельность и являться хозяйствующими субъектами.
Правовое положение муниципальных служащих
По мнению некоторых должностных лиц местного самоуправления, наделение органов местной администрации статусом юридического лица изменяет правовое положение муниципальных служащих и они приобретают какой-либо особый статус. В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). При этом представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Согласно части 1 статьи 6 того же закона под должностью муниципальной службы понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. В связи с изложенным должность муниципальной службы следует рассматривать как должность в местной администрации, являющейся органом местного самоуправления, а не как должность в казенном учреждении, статусом которого наделяются структурные подразделения (органы) местной администрации.
В соответствии с постановлением Госкомстата России от 5 января 2004 г. № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» штатное расписание применяется для оформления структуры, штатного состава и штатной численности организации в соответствии с ее уставом (положением). При этом штатное расписание должно содержать перечень структурных подразделений, наименование должностей, специальностей, профессий с указанием квалификации, сведения о количестве штатных единиц. Таким образом, муниципальные служащие, осуществляющие свою профессиональную деятельность в органах местной администрации, не могут рассматриваться отдельно в качестве работников органов местной администрации. Все они должны быть включены в штатное расписание соответствующей местной администрации.
Полномочия учредителя
В настоящее время в ряде муниципальных образований возникает вопрос о возможности возложения на органы местной администрации функций и полномочий учредителя в отношении всех или части муниципальных предприятий и муниципальных учреждений в соответствующем муниципальном образовании. Нормы части 3 статьи 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и части 4 статьи 51 Федерального закона № 131-ФЗ прямо предусматривают, что функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют только уполномоченные органы местного самоуправления. Какой именно орган должен выполнять эти функции, в законодательстве не указано. В силу предписания части 3 статьи 34 и пункта 5 части 1 статьи 44 Закона № 131-ФЗ данный вопрос должен быть определен в уставе муниципального образования.
Казенному учреждению запрещается выступать учредителем (участником) каких-либо юридических лиц (ч. 4 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Данное требование применяется также в отношении органов местного самоуправления и органов местной администрации как казенных учреждений. В связи с этим органы местного самоуправления осуществляют функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений исключительно как органы публичной власти. Таким образом, органы местной администрации (и как структурные подразделения местной администрации, и как казенные учреждения) не могут быть наделены непосредственно функциями и полномочиями учредителя в отношении муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, в том числе в части формирования и утверждения для них муниципальных заданий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств местных бюджетов.
В заключение хотелось бы отметить, что согласно части 1 статьи 48 Гражданского кодекса юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. При этом имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, не включается в состав муниципальной казны (ч. 3 ст. 215 ГК РФ).
Получается, что помимо местной администрации обособленным имуществом на праве оперативного управления также должны обладать органы местной администрации как юридические лица. В этой связи возникает вопрос о правомерности закрепления за органами местной администрации как за казенными учреждениями обособленного муниципального имущества на праве оперативного управления, о статусе этого имущества, а также объеме компетенции местной администрации и ее органов по владению, пользованию и распоряжению таким имуществом. В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса муниципальное имущество закрепляется за муниципальными учреждениями на праве оперативного управления и его передача на этом же праве (полностью или частично) другим муниципальным учреждениям не допускается. Так, Высший арбитражный суд РФ в Определении от 3 декабря
2007 г. № 15370/07 согласился с выводами нижестоящих судов о том, что передача в оперативное управление имущества, уже ранее переданного в оперативное управление другому лицу и не изъятого у этого лица, не соответствует положениям статей 296, 299 Гражданского кодекса.
Кроме того, органы местной администрации могут действовать только в пределах компетенции местной администрации, поэтому у них не может возникнуть потребность в наличии муниципального имущества для обеспечения собственных материально-технических нужд в целях реализации публично-властных полномочий, а также организационной и функциональной самостоятельности и независимости. Таким образом, в настоящее время отсутствует юридическая необходимость наделения органов местной администрации правами юридического лица для обеспечения их деятельности. При этом предусмотренная Федеральным законом № 131-ФЗ возможность наделения их правами юридического лица представляется весьма сомнительной и противоречивой.
В законодательстве России словосочетание "юридическое лицо публичного права" не используется, но, как говорилось, субъекты РФ, муниципальные образования, многие организации публично-правового характера, органы государства, субъектов РФ, муниципальных образований названы юридическими лицами или обладающими правами юридического лица. Некоторые из таких юридических лиц могут быть и являются участниками гражданского оборота, другие - не могут и не должны, третьи участвуют в гражданско-правовых отношениях только частично. Есть и такие, которые не осуществляют публично-властных функций в обществе, но основы их статуса регулируются нормами публичного права. Все это делает очень сложным создание общего понятия юридического лица публичного права. Вырабатывая такое понятие, необходимо обратить внимание на следующие характеристики, часть которых уже называлась исследователями.
1. Юридическое лицо публичного права по своему происхождению и основному качеству - публично-правовое образование. Его "цивилистические" свойства, если они есть, не являются основными в его правовом статусе.
2. Оно имеет особое целевое назначение: реализация не просто общих, а общественных интересов. Юридическое лицо публичного права не вправе преследовать частные интересы своих членов путем использования принадлежащих ему полномочий или имущества.
3. Юридические лица публичного права, их органы обладают разными по своему характеру властными полномочиями государственной, муниципальной и общественной корпоративной власти (в последнем случае речь идет об общественных объединениях). Такие полномочия могут иметь и нормоустанавливающий, и распорядительный, и иной характер, но в самом широком понимании это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер (чего не может быть у юридического лица частного права), то есть решения юридического лица публичного права, принимаемые им (его органами) по усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц. В частных корпоративных объединениях (товарищества, созданные в целях извлечения прибыли, акционерные общества и др.) существует частная корпоративная власть.
4. Юридические лица публичного права являются носителями прав и обязанностей публичного характера. Те из них, которые участвуют в гражданском обороте, и некоторые другие могут иметь также права и обязанности частноправового характера, но главным, определяющим суть деятельности юридического лица публичного права, являются права и обязанности первой группы. Права и обязанности публичного характера выступают не просто как "отдельно стоящие" права и обязанности, а по общему правилу как полномочия, то есть в спаянном виде: имея права, юридическое лицо публичного права обязано их реализовывать, ибо оно должно осуществлять публичную власть в предписанных ему законом объеме и формах. Общественным (не религиозным) объединениям также могут передаваться отдельные полномочия государственных и муниципальных органов. Осуществляя полномочия, юридическое лицо публичного права в отличие от юридического лица частного права, которое может делать все, что не запрещено законом, вправе делать только то, что ему предписано или разрешено законом.
5. Юридическое лицо публичного права всегда имеет имущество (без материальной основы его деятельность вряд ли возможна). Такое имущество редко находится на праве собственности, а если это так, то его доля в имуществе, находящемся, как правило, во владении, пользовании, оперативном управлении, невелика. Имущество юридического лица публичного права (и в этом состоит главное) используется не для извлечения прибыли, иной хозяйственной деятельности, а для осуществления его полномочий (компетенции). Вопрос об имуществе имеет вторичный, подчиненный характер по отношению к полномочиям (компетенции).
6. Юридическое лицо публичного права создается особым путем: не в порядке соглашения, учредительного договора и т.д., а на основе признания уже существующего явления (государство, давно возникшая община - муниципальное образование) или путем использования распорядительного порядка (создание некоторых публичных учреждений, например государственного банка, путем издания соответствующих нормативных актов). Даже если такому образованию юридического лица публичного права предшествуют какие-то переговоры и договоренности с частной корпорацией, которая принимает на себя обязанность по обслуживанию населения (водоснабжение, электроснабжение и др.) и тем самым будет выполнять публичные функции, завершающим этапом должен быть акт органа публичной власти (государства, муниципального образования и др.). Примером подобного рода (правда, без участия частной корпорации) может служить процедура создания Правительством Москвы государственного (власть субъекта РФ в соответствии с Конституцией РФ рассматривается как государственная власть) учреждения по работе с детьми - "Доверие". Решение о создании этой организации приняло Правительство г. Москвы. Комитету (департаменту) по делам семьи и молодежи было предписано выступить учредителем "Доверия", данному учреждению было передано определенное имущество, и комитет должен был назначить руководителя этого учреждения (центра) и заключить с ним трудовой договор.
7. Юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. Не всегда оно нуждается в государственной регистрации, но всегда создается и действует на основе определенного правового акта (актов). Для государства роль устава выполняет конституция государства. Органы государства могут действовать как юридические лица на основании законов парламента и других документов, принимаемых ими. Например, представительный орган муниципального образования, характеризуемый законом как юридическое лицо, действует на основе устава муниципального образования, собственного регламента и других документов. Многие юридические лица публичного права действуют на основании законов о них (например, Центральный банк России), могут создаваться и действовать на основании указов главы государства, постановлений правительства, приказов министерств и т.д. Если юридическое лицо публичного права принимает свой устав, то в отличие от юридического лица частного права государственной регистрации недостаточно. Устав юридического лица публичного права обычно подлежит утверждению вышестоящим органом.
8. Автономия юридического лица публичного права может быть довольно широкой (это определяется при его возникновении, создании), может быть узкой, но если это образование-орган - юридическое лицо (в отличие, скажем, от других органов государства), то определенная степень автономии всегда есть. По сравнению с юридическим лицом частного права такая автономия имеет ограниченный характер.
9. Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Частноправовая ответственность, если она есть, всегда имеет менее важное значение.
10. В отличие от юридических лиц частного права в отношениях юридических лиц публичного права в той или иной мере и форме присутствует иерархическое начало. Оно связано с властными элементами характера юридического лица.
Классификация юридических лиц публичного права, конечно, должна быть иной, чем лиц частного права. Эта проблема, насколько известно, еще не обсуждалась в науке. По-видимому, можно выделить несколько разновидностей юридических лиц публичного права:
1) сообщества публичного территориального характера, обладающие политической или неполитической публичной властью. К первой группе относятся государства, Европейский Союз, субъекты федерации, территориальные автономные образования политического характера (имеющие свои конституции или право законодательства, собственные правительства и определенную компетенцию органов автономии). К числу сообществ территориального публичного характера с неполитической властью относятся различные региональные и муниципальные образования ("территориальные коллективы"), территориальная автономия административного характера;
2) государственные и муниципальные учреждения. Выше говорилось о публичных полномочиях таких юридических лиц, об осуществлении ими делегированных органами государства или муниципальных образований полномочий. Поэтому вряд ли правильно утверждение общего характера, что "учреждения не обладают государственно-властными полномочиями". Хотя они занимаются в основном обслуживанием населения, властные полномочия в этой сфере у них есть. Вряд ли можно отрицать властные решения по отношению к гражданам учреждений социальной поддержки населения, образования, здравоохранения, пенсионного фонда и т.д. Просто такие властные полномочия применяются в определенной области отношений граждан и органов государства, муниципальных образований. Не все публичные учреждения являются юридическими лицами. Следовательно, еще предстоит выявить те основания, по которым определенная группа публичных учреждений должна получать статус юридического лица публичного права, а другая - не должна; Например, сложен вопрос о том, являются ли министерства РФ юридическими лицами.
3) некоторые органы государства и местного самоуправления, признанные законом юридическими лицами публичного права.
Как говорилось, отнесение органов государства к числу юридических лиц вызывает разные мнения. Некоторые исследователи считают, что органы государства и муниципальных образований "никак не могут быть юридическими лицами" в строгом смысле этого понятия", в частности, потому, что не подлежат государственной регистрации. Другие авторы это допускают, тем более что отдельные органы уже названы в российских законах юридическими лицами. У органов государства (не у всех) может быть и выделенное имущество, в том числе собственность, которой они могут распоряжаться (например, оплачивая в пределах сметы трудовые соглашения, консультационные работы, подготовку различных проектов и т.д.). Есть и судебные решения о признании некоторых органов государства (например, Управления юстиции администрации Кемеровской области) юридическими лицами, хотя практика Президиума Высшего Арбитражного Суда по таким делам, как считают некоторые авторы, противоречива. На наш взгляд, все такие противоречия следует решать не путем отказа от признания за органами государства прав юридического лица потому, что они не подходят под традиционную цивилистическую схему, а путем разработки и введения особой категории - юридического лица публичного права;
4) общественные объединения публичного права (религиозные объединения не являются общественными объединениями). Среди перечня юридических лиц публичного права они занимают особое положение. Признаки юридического лица публичного права, указанные выше, по отношению к ним приобретают специфику, связанную с тем, что их власть является не публичной, а общественной корпоративной властью. Что же касается религиозных объединений, то они основаны на частных интересах отдельных лиц (вера в Бога, совместные обряды) и не являются юридическими лицами публичного права. Это относится и к некоторым другим добровольным объединениям, например различным "клубам" по интересам (шахматистов, филателистов и др.). То, что основы их правового положения регулируются актом публичного права (соответствующим законом), не делает их автоматически юридическими лицами публичного права. Не всякая некоммерческая организация - юридическое лицо публичного права по своему существу. Попытка создать особую категорию юридического лица публичного права и выработать для нее общее понятие сопряжена со многими трудностями. Среди органов государства есть единоличные, что не соответствует коллективной природе юридического лица; органы государства не подлежат государственной регистрации, иначе решается вопрос с учредительными документами, собственностью; общественные организации не обладают публичной властью, обращенной вовне (хотя у них есть корпоративная власть), и т.д. Такие или аналогичные проблемы возникали и раньше, многие из них решены (собственность заменена понятием имущества, решен вопрос в отношении устава, имущества юридического лица и его членов, отдельно выделена фигура учредителя и др.). Вновь возникающие вопросы, связанные с понятием юридического лица публичного права, тоже, видимо, можно решить. Некоторые контуры для этого намечены в статье. Вместе с тем высказанные в ней предложения отнюдь не являются истинами в последней инстанции. Проблема юридического лица публичного права крайне сложна, но она назрела и даже перезрела и давно нуждается в основательном обсуждении.
