Определяет федеративное начало государственного устройства. Образовательный портал - все для студента юриста. Что такое федерация

Немногие люди понимают, что такое федеративное устройство государства. Определение понятия дается в науках, изучающих теорию права. Чтобы сформировать для себя это понятие, необязательно скрупулезно изучать энциклопедические словари и перелистывать другие многотомные труды, в которых определено понятие "федеративное государство". Это возможно сформулировать следующим образом.

Что такое федерация?

Понятие федеративного государства произошло от латинского слова, обозначающего "объединение", или "союз". По сути, государственное устройство, при котором отдельные части страны являются автономными образованиями, можно назвать федерацией. Но при этом такие единицы должны иметь политическую самостоятельность, которая закреплена в правовых документах государства. При отсутствии таких факторов назвать страну "федеративным государством" будет довольно сложно.

Признаки федерации

У обсуждаемой формы устройства должны быть признаки федеративного государства. Так, одним из основных считается присутствие двух ступеней властных органов. Этот признак, в свою очередь, является в то же время и отличием от унитарного государства. Первая система органов власти в федерации называется федеральной, вторая заключает в себя органы субъектов федерации.

Так, у субъектов федерации есть право издавать различные нормативные, правовые документы, в числе которых могут быть законы, приказы, распоряжения и даже собственная конституция. Изданные таким субъектом федерации нормативно-правовые акты будут обладать юридической силой лишь на территории этого субъекта. Кроме того, у субъектов есть право на свой собственный флаг, герб, гимн. У них может быть собственная столица и отличный от федерации институт гражданства. Единственное, чего не может быть у такого субъекта - суверенитета.

Рассматриваемые внутригосударственные образования не могут участвовать сами во внешней политике. При этом они могут иметь разнообразные наименования. Обычно эти наименования присваивают в соответствии с историческими или иными факторами. Это могут быть и штаты, и провинции. В нашей стране такие субъекты именуются области, республики и края. В Германии, например, это земли.

Отличие федеративного устройства государства от унитарного

Для унитарного государства характерны целостность и суверенитет. В таком государстве функционирует единая система законодательной, судебной и исполнительной ветвей власти. Управление в унитарном государстве строго централизовано. В отличие от страны с унитарным государственным устройством, признаки федеративного государства проявляются в обеспеченной конституционально возможности их субъектов самим формировать органы национальной власти, которые будут функционировать на территории этого субъекта. Вмешательство центральной (федеральной) власти в этот процесс не допускается.

Отличие от конфедерации

Многие необоснованно считают, что федеративное правовое государство и конфедерация - одно и то же. Это не так. В отличие от федерации, конфедерация является международным союзом отдельных государств. В настоящее время отличить одно от другого достаточно сложно, так как устройство современных конфедераций очень схоже с федерациями, а некоторые даже, можно сказать, почти являются ими.

Основные черты

Необходимо обозначить общие свойства, характерные для основной массы федеративных стран:

1. Территория этих государств состоит из нескольких субъектов (эмиратов, республик, кантонов и других).

2. Федеративное государство - это когда высшая государственная судебная, исполнительная и законодательная власти принадлежат соответствующим федеральным государственным структурам, а вот пределы ее распространения на субъекты, входящие в государство, определяются уже на основе конституции страны.

3. В кое-каких государствах с федеративной организацией его субъекты наделены правами иметь собственную конституцию, а также свои внутренние властные органы (судебные, исполнительные, законодательные).

4. В основной массе существующих государств с устройством в форме федерации имеется одно общее гражданство и гражданство государственных внутренних образований, так называемых федеральных единиц.

5. Внешнюю политику от имени федеративного государства реализуют федеральные аппараты, которые представляют свою страну в отношениях с другими странами. Такое представительство предусмотрено не только в Российской Федерации, но и в Японии, Индии, Италии, Соединенных Штатах Америки и других.

6. Федеративное устройство государства имеет непременным признаком наличие двухуровневого (двухпалатного парламента). В одной из таких палат представляются интересы всей федерации, в другой - интересы субъектов федерации.

Разновидности федераций

Существующие федеративные государства можно разделить на симметричные и асимметричные. Это деление обуславливается их конституционно-правовым статусом. В первых все государственные образования страны обладают одинаковыми правами и обязанностями, установленными конституцией и иными нормативно-правовыми документами. Вторые же, наоборот, по конституционно-правовому статусу их субъектов разнятся, то есть у одних субъектов такого государства имеются одни права и обязанности, у иных - другие. Например, к симметричным федеративным государствам следует отнести США, Эфиопию, а к ассиметричным - Индию, Бразилию.

Федеративная система государства подразумевает деление на виды и по критериям их формирования. Здесь такие государства могут быть подразделены на национальные и территориальные. Также существуют и комбинированные, или смешанные, федерации. Использование территориального признака при формировании государственных образований делает такую федерацию территориальной. К таковым можно отнести Германию и США. Если же государственные образования возникают по национальному признаку, значит такая федерация - национальная. К национальным федерациям можно отнести существовавшие ранее СССР и Югославию. В тех случаях, когда формирование государства и его образований происходит и по национальному, и по территориальному признаку, страну принято считать смешанной федерацией. Наша страна является одной из них. То есть от того, каким путем сформировано государство, напрямую зависит его структура, содержание и характер устройства.

Другие способы деления федеративных государств на виды

Следующее разделение федеративных государств происходит по способу образования. Бывают договорные и конституционные федерации. Первые появляются после объединения нескольких ранее независимых государств. В таком случае между этими странами подписывается договор, после чего появляется одно единое государство. В этом договоре могут быть закреплены условия входа и выхода из федерации (США, СССР). Конституционные федерации возникают из унитарного государства. В их главных законах (конституциях) указано, что субъекты федеративного государства не имеют возможности самостоятельно выйти из федерации (Бразилия, Россия).

Кроме этого, федерации можно разделить на централизованные и децентрализованные. К первым можно отнести Российское федеративное государство, это же относится и к Германии, а ко вторым относятся Соединенные Штаты Америки и Швейцария.

Сецессия

Сецессия - это право беспрепятственного выхода субъекта федерации из этой федерации, то есть любой ее субъект в любое время может покинуть федеративное государство. Это по-другому называют мягким федеративным государством. В будущем предвидится, что ныне действующий союз Белоруссии и России, являющийся больше конфедерацией, может перерасти в мягкую федерацию. Примечательно, что субъект федерации при этом сам может быть полноценной федерацией. Так, государственные образования данного типа находились в составе Боснии и Герцеговины. В составе Союза Советских Социалистических Республик (мягкой федерации) существовала федерация (РСФСР). Сейчас в составе США имеется такое государство, как Пуэрто-Рико, считающееся свободно ассоциированным. Подразумевается, что оно может свободно выйти из состава Соединенных Штатов в любое время.

Федерации в настоящее время

Республика Ирак.

Австралийский Союз.

Федеративная Демократическая Республика Эфиопия.

Соединенные Штаты Америки.

Босния и Герцеговина.

Союз Коморских Островов.

Королевство Бельгия.

Федеративная Республика Нигерия.

Объединенные Арабские Эмираты.

Южный Судан.

Федеративные Штаты Микронезии.

Республика Индия.

Федеративная Демократическая Республика Непал.

Республика Судан.

Австрийская Республика.

Малайзия.

Федерация Сент-Китс и Невис.

Федеративная Республика Германия.

Исламская Республика Пакистан.

Федеративная Республика Сомали.

Российская Федерация.

Аргентинская Республика.

Боливарианская Республика Венесуэла.

Мексиканские Соединенные штаты.

Швейцарская конфедерация.

Федеративная Республика Бразилия.

Следует отметить, что это современные федеративные государства. Однако во все эпохи мелкие княжества, королевства, полисы объединялись, чтобы противостоять общей внешней угрозе.

Федеративное государство -- это союзное (объединённое) государство нескольких (не менее двух) относительно автономных (самостоятельных, независимых) государственных образований. Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В современном мире примером федеративных государств являются Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Индия, Канада, Швейцария, Германия, Мексика, Нигерия, Пакистан, Российская Федерация, США, Танзания и др.

Федерализм впервые был провозглашен Конституцией США в 1787 году, когда «тринадцать первоначально автономных штатов объединились для создания гарантии каждому штату республиканской формы правления и защиты каждого из них от вторжения... и от внутреннего насилия», - читаем мы в Конституции США.

Штаты достигли договоренности о распределении властных полномочий между двумя уровнями правительств. Со временем, функционирование государства как единого целого заставило пересматривать полномочия центральной и региональных властей,

поэтому вносились поправки, предусматривающие расширение функций центральной (общенациональной) власти.

Федеративная форма государственного устройства является ещё более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства. Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определённую политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства.

В федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единства. Но субъекты федерации могут создавать и свою систему права. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной конституции. Однако всегда при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские законы не должны противоречить федеральным законам. Этот принцип должен соблюдаться и тогда, когда в отдельных государственных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию. Они должны приводиться в соответствие с союзной конституцией. Это же правило касается и всех других нормативных актов, прежде всего законов. Принцип верховенства общефедерального закона над законами субъектов федерации является всеобщим и необходимым для всех видов федераций.

Одним из формальных признаков федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования. И это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объём прав и свобод у каждого гражданина, независимо от того, на территории какого субъекта федерации он проживает, один и тот же.

Субъект федерации обладает правом иметь собственную судебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная инстанция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъекта федерации. Как правило, собранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности. При этом, разумеется, собственные доходы государственных образований (республик) крайне ограничены и субъекты федерации нуждаются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Таким образом, в пределах федерации действуют федеральные (общесоюзные, общереспубликанские, общеземельные и т. п.) законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. Действие последних, как правило, распространяется лишь на территорию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определённых членов федерации и устанавливать им особый правовой статус.

Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и её членами. Каким образом разграничиваются властные полномочия между центральными и региональными органами власти?

Распределение функций между различными уровнями власти в федеративной системе должно быть зафиксировано конституционно. Строго говоря, большинство федеральных конституций определяют не две, а три категории (уровня) власти.

Первая включает обязанности общенационального (центрального) правительства. Это обычно вопросы обороны, международных отношений, торговли, валюты, деятельность банковской системы, почты, налогообложения.

Третья категория очерчивает совместные полномочия центральной и региональных властей. Чаще всего это проблемы, связанные с развитием сельского хозяйства, рыболовства, добывающей и обрабатывающей промышленности, науки, искусства. Нередки споры между двумя уровнями правительства, обычно в случае весьма значительной выгоды, которую приносит та или иная отрасль, как, например, нефтеперерабатывающая промышленность. В этом случае, как центральные, так и местные правительства претендуют на большую долю прибыли.

Помимо такого разделения власти между центральными и местными правительствами, возникают сложные проблемы с полномочиями и обязательствами, не оговоренными в конституциях. Никакой список функций не может вместить в себя весь спектр проблем, связанный с государственным устройством. Кроме этого, практически нельзя предусмотреть все варианты развития тех или иных регионов и возможные противоречия, которые могут возникнуть в силу тех или иных обстоятельств. Поэтому вводится такое понятие, как "остаточная власть". В Швейцарии, например, конституция предписывает остаточную власть региональным единицам (кантонам): "Кантоны суверенные до той степени, пока их суверенность не ограничена Союзной конституцией, и могут пользоваться всеми правами, которые не переданы Союзной власти". В Бразилии, наоборот, остаточная власть передана центральному правительству. Каковы бы ни были сложности в решении вопроса о соотношении централизации и децентрализации, главной целью федерализма является компромисс единства и разнообразия.

Следует подчеркнуть, что в мире нет единых подходов в решении этих вопросов. Одни государства стремятся сохранить сложившееся территориальное деление, создавая условия для гармонизации межнациональных отношений. Это, прежде всего, такие страны как Бельгия. Канада. Однако сложный этнический, религиозный, языковой состав других государств приводит к попыткам пересмотреть границы внутри государства с целью создания мононациональных, монокультурных регионов, что, порой, как это имело место в Югославии, весьма затруднительно и может привести даже к вооруженным конфликтам.

Федерации строятся по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содержание и структуру государственного устройства. Территориальная федерация характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации

Во-первых, государственные образования, составляющие территориальную федерацию, не являются суверенными государствами, поскольку их деятельность в сфере внутренних и внешних отношений зависит от властных полномочий общефедеральных (союзных) государственных органов. Юридическое и фактическое разграничение компетенции между союзом и его субъектами определяется конституционными нормами: они устанавливают перечень вопросов, по которым только союз может издавать нормативно-правовые акты. Все остальные вопросы, не оговоренные конституцией, находятся в ведении законотворческих органов субъектов федерации. В Соединенных Штатах Америки в исключительной компетенции союза находятся вопросы регулирования междуштатной и внешней торговли, объявление войны, набор и содержание армии. Все остальные вопросы относятся к компетенции штатов,

Во-вторых, субъекты территориальной федерации конституционно лишены права прямого представительства в международных отношениях. В в случае нарушения союзной конституции в этой сфере центральная власть имеет право применения принудительных мер к субъекту федерации.

В-третьих, в территориальных федерациях конституционное законодательство не предусматривает, а иногда и запрещает односторонний выход из союза. Это вытекает из смысла конституций США, Бразилии, ФРГ и других стран.

В-четвертых, управление вооруженными силами в территориальных федерациях непосредственно осуществляется союзными государственными органами. Главнокомандующим вооруженными силами является глава федерального государства. Субъектам федерации в мирное время запрещается содержать профессиональные вооруженные образования. Властные органы в условиях федерального устройства государства имеют сложную структуру, которая должна защищать интересы этнических, религиозных, лингвистических, территориальных групп. Любые изменения должны быть продуманы и обоснованы, тем более что, как правило, правительства руководствуются принципом большинства. Уже в этом таится серьезное противоречие, поскольку принцип большинства служит функционирующему правительству, но не обязательно охраняет права и суверенность меньшинств. Опыт всех многонациональных государств, основанных на принципах демократического федерализма, доказывает, что они должны развивать полиэтнический государственный патриотизм, который позволит этнолингвистическим группам рассматривать эти государства как свои собственные, уделяющие равное внимание социальным проблемам как титульной нации, так и этнических меньшинств, включая культурно-языковую защиту этноконфессиональных меньшинств. Несмотря на наблюдаемую повсюду тенденцию к национально-государственному противодействию неограниченной иммиграции, каждая титульная нация и впредь будет вынуждена (при наличии у нее демократической конституции) терпимо относиться к этническим меньшинствам и предоставлять языкам официальную возможность распространиться, а не быть только делом частных лиц, отдельных семей или же общественных объединений.

Из выше сказанного следует, что сегодняшние проблемы федерализма -- это уже не вчерашние коллизии XX. Людям XXI в. придется, по всей видимости, иметь дело с четырьмя типами национализма; традиционным государственным национализмом устоявших наций; макрорегиональным, континентальным и субконтинентальным наднационализмом европейской, индийской и, вероятно, некоторых других наций. Их тенденции развития и будут предопределять соотношение и формы взаимодействия между конституционно-правовыми и этнополитическими аспектами федерализма.

Преимущества и слабые стороны федерализма. Критики федерализма жалуются на громоздкий механизм принятия решений. Они считают, что федеральная система распределяет власть по территориальному принципу (центр и регионы), тогда как основные конфликты в обществе имеют национальную, религиозную, социальную, культурную, а не географическую природу.

Однако мы должны понимать, что федеральное устройство не снимает автоматически этнических, национальных, религиозных, культурных, социальных проблем, а только создает юридическую основу для их решения. Доказательством этого может служить история федеративного по своей природе государства Соединенных Штатов Америки.

Америка является примером страны, где, с одной стороны, довольно безболезненно прошел процесс ассимиляции и интеграции европейского населения. С другой стороны, это государство, где коренное население американских индейцев и негритянское население в течение длительного времени подвергалось жесточайшей дискриминации. Только в середине XX века стали предприниматься серьезные шаги по ликвидации расовой и этнической дискриминации. Раздельное обучение белых и черных детей было запрещено в государственных школах. Аналогичные указы были приняты по отношению к церкви и другим общественным местам. Были созданы более или менее равные возможности для получения образования, высокой квалификации. Представителей цветных рас стали охотнее продвигать по службе и принимать на престижные должности. В 1984 году впервые в американской истории одним из кандидатов на пост президента стал чернокожий гражданин Дж. Джексон. Все эти мероприятия уменьшили расизм и дискриминацию, но не решили проблему полностью. Процесс автоматизации и компьютеризации производства повлек за собой увеличение безработицы, прежде всего, цветного населения. Увеличение стоимости жилья также в большей степени затронуло эти слои. То есть, проблема дискриминации меньшинств остается и требует пристального внимания со стороны новой администрации США.

Сторонники федерализма считают, что он защищает народы от тирании центрального правительства и способствует также интеграции политических групп и территориальных единиц в объединении ресурсов наиболее динамичного развития общества в целом, федерализм примиряет требования различных групп населения - языковых, национальных, территориальных - по контролю и управлению регионов, входящих в состав государства. Защитники федерализма считают, что эта система укрепляет социальное разнообразие и автономию меньшинств.

Федеративная государственная система пытается сбалансировать потребность в общенациональном, координирующем правительстве и местном самоуправлении, охраняющем региональное, этническое, национальное самосознание и позволяющее осуществить максимально возможное самоуправление. Преимущество правильно поставленного местного самоуправления состоит в том, что малые пространства могут чаще использовать непосредственную, прямую демократию для решения многих вопросов, затрагивающих жизнь каждого гражданина.

Федеративное устройство обычно связано с необходимостью решения уникальных проблем, требующих существования и функционирования региональных управленческих структур. Эти структуры могут иметь очень сильное общенациональное руководство, что обычно называется федерацией, а могут быть практически автономными, то есть, быть конфедерацией, когда центральные органы носят исключительно координирующий характер.

Политическое устройство современных государств выстроено в рамках двух основных моделей - унитарной и федеративной. Какова специфика каждой из них? Как формировалась система государственного управления в РФ? Почему опыт выстраивания федеративной модели может кардинально различаться в разных странах?

Федерация как форма устройства государства

Что такое федеративное государство? В нем реализованы принципы федерализма, которые предопределяют ряд отличий системы политического управления, сформировавшейся в стране, от унитарной модели. Каковы эти принципы? Исходя из каких признаков федеральная модель государственного устройства существенно отличается от унитарной? Попробуем выстроить рассуждение, выделяя общие моменты для федеральной и унитарной моделей, и специфические признаки, характерные для каждой из них.

Федерация и унитарное государство: велика ли разница?

Распространено мнение, что унитарное и федеративное государство - две полярные политические модели, принципиально различные, едва ли не антагонистические. Это не совсем так. Дело в том, что один из признаков, характерных, казалось бы, только для федеративного государства, - административное деление на независимые политические единицы - соблюдается в странах, традиционно считающихся унитарными. Так, например, во Франции и Японии есть, соответственно, департаменты и префектуры, которые, как считают некоторые эксперты, обладают едва ли не большей политической самостоятельностью, чем, например, субъекты Российской Федерации.

В чистом виде унитарных (без деления на административные территории) государств сейчас немного. Так или иначе, некоторая политическая локализация на уровне провинций, префектур, муниципалитетов присутствует в большинстве унитарных стран. И в этом, скорее, их схожесть с федеративными.

Имитация федерации?

Таким образом, структура политического устройства страны не может считаться фактором ее однозначного отнесения к какой-либо конкретной модели. Более того, есть радикальная точка зрения, согласно которой большинство государств, которые причисляют себя к федеративным, на деле создают лишь видимость принадлежности к странам, система государственного устройства которых имеет классические признаки федерации (далее мы их рассмотрим). Делается это, собственно, с политической целью. Одно из самых успешных федеративных государств мира - США.

В свою очередь, многие страны считают необходимым тем или иным образом приобщиться к американской модели, поделив свою территорию на штаты и прописав в конституции соответствующий статус каждого из них. На деле же соответствующие политические единицы остаются очень зависимыми от центра.

Вместе с тем, если брать классические признаки федерализма, то можно увидеть, что государство, выстроенное в рамках соответствующей модели, будет сильно отличаться от унитарного. То есть разница между двумя рассматриваемыми видами при фактическом (а не только юридическом) присутствии в политической системе страны ключевых элементов федерализма будет прослеживаться значительная.

Признаки федерации

Каковы ключевые признаки, которыми обладает федеративное государство? Деление страны на административные единицы, как мы уже сказали выше, не в счет, даже если их назвать штатами, а в конституции страны прописать, что государственная модель - федерация.

Один из ключевых признаков соответствующей формы устройства страны - это функционирование органов власти, неподотчетных в ключевых вопросах развития каким-либо вышестоящим структурам. Субъекты федеративного государства обладают, как правило, выраженной независимостью от столицы в аспекте ключевых вопросов, связанных с развитием экономики, социума, государственной и муниципальной политики.

При этом фактическое наполнение свободы действий административных единиц, составляющих федерацию, зависит от содержания правовых актов о разграничении полномочий между федеральными органами власти и теми, что функционируют на уровне регионов. В политических системах некоторых стран субъекты имеют очень большую независимость, например штаты в США. В Америке такое явление, как федеральная программа (если под ней понимать некую масштабную инициативу, затрагивающую интересы всех граждан), встречается достаточно редко. Отсутствуют многие привычные для РФ законы, обязательные к исполнению на всей территории страны, например Трудовой и Гражданский кодексы. Вместо них в США есть сборники актов в рамках одной отрасли права.

В свою очередь, несмотря на то что РФ - федеративное государство, существует большое количество примеров, когда те или иные программы, инициативы и приоритеты, определяемые на федеральном уровне, подлежали реализации на уровне российских регионов. Это, в свою очередь, предполагало некоторую подотчетность действий субъектов перед центром. В России есть обязательные для исполнения на территории всей страны Трудовой и Гражданский кодексы.

Другой признак федерации - наличие полного цикла правотворчества на уровне трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. То есть в субъектах, формирующих федеративное государство, в большинстве случаев есть локальный парламент (законотворческая структура), местное правительство (исполнительная ветвь), а также Верховный суд. Законодательная инициатива может и должна исходить со стороны, прежде всего, региональных участников политического процесса.

Следующий важнейший признак федерации - наличие независимых, в ограниченной степени подотчетных перед центром бюджетов субъектов. Вместе с тем данный критерий - в числе самых спорных. Дело в том, что существует очень большое количество национальных моделей бюджетной политики в рамках федеральных государств, и их непросто классифицировать даже по каким-то группам.

Возьмем опять же российскую и американскую системы устройства страны. Бюджеты штатов в США в значительно меньшей степени, чем в РФ, зависят от дотаций из центра, но имеют больше полномочий по сбору налогов. Это дает возможность многим субъектам американской федерации формировать, к примеру, собственные органы полиции, медицинских и иных служб. В России, в свою очередь, на законодательном уровне закреплен принцип единства бюджетной системы. Многие государственные службы централизованы. Таким образом, независимость бюджета как один из признаков федерализма признается экспертами, однако вызывает дискуссии касательно своей роли.

Признаки унитарного государства

Перечислив ключевые признаки федеративного государства, рассмотрим соответствующие критерии для стран с унитарной формой политического устройства. Некоторые из них можно назвать исходя из логики обнаружения контрастов с федеральной моделью. То есть в унитарных государствах, как правило, региональные органы власти подотчетны в большинстве вопросов центру, не имеют полного цикла правотворчества, а бюджетная политика в целом также определяется в столице.

Некоторые эксперты определяют как один из типичных признаков унитарного государства отсутствие политической составляющей в определении границ административных частей страны. То есть, проще говоря, населению и властям территорий, на которые поделено государство, все равно, где именно жить. Ключевые правовые нормы, определяющие то, как будет развиваться экономика и социум, принимаются в столице - они будут одинаково исполняться везде.

Достаточно легко могут меняться границы административных территорий. Подобной гибкости федеративная система государства, как правило, не имеет. Если, скажем, для того чтобы штат Мэриленд уступил часть территории Вирджинии, должны пройти сложнейшие процедуры переговоров и согласований, то когда в России Коми-Пермяцкий АО входил в состав Пермской области, соответствующее одобрение должны были дать жители автономного округа - они его дали, а могли и отказать властям в своем желании переходить под юрисдикцию другого субъекта федерации.

Административно-политические единицы в унитарных государствах, как правило, не наделены полномочиями заключать договора с иностранными государствами. Соответствующие функции выполняет центр. В свою очередь, федеративная форма государства часто предполагает достаточную самостоятельность субъектов во внешнеполитической активности.

Локальные территории в рамках унитарных государств не вправе принимать законы, каким-либо образом ограничивающие права жителей других административных единиц. В свою очередь, если, например, в США на уровне штатов принимается закон, запрещающий использование полиэтиленовых пакетов (именно такой был, в частности, недавно принят в Калифорнии), то исполнять его должны будут не только жители штата, но и все те, кто посещает данный политический субъект.

Административные единицы в рамках унитарных государств, как правило, не наделены полномочиями издавать такие законы (но они могут быть приняты центром с целью последующей реализации на конкретной территории страны).

Особенности российской модели

Россия - федеративное государство. Это прописано в Конституции нашей страны. Ключевые признаки, которые характеризуют федеративное устройство государства, в целом присутствуют в российской политической модели. В РФ, таким образом, есть субъекты, в которых может проходить полный цикл правотворчества, деятельность региональных органов власти имеет достаточно ограниченную подотчетность центру, каждый субъект федерации имеет собственный бюджет. Какими еще особенностями характеризуется российская модель федерализма? Начнем с важнейших исторических фактов.

Прослеживается значительная преемственность между принципами территориального деления РФ на субъекты сегодня и советской моделью государственного устройства. Области, республики, края, округа - это было внедрено в модель советского государственного управления. Территории большинства современных субъектов РФ были определены властями еще при СССР.

В свою очередь, Российская Империя считалась унитарным государством. Территория страны была поделена на губернии, однако признаками выраженной самостоятельности они не обладали. Управление государством осуществлялось централизованно. Для чего в советское время территория России (равно как и других республик) была поделена, а за каждым субъектом закрепилась относительная самостоятельность (вылившаяся в современную модель российского федерализма)? Почему, к примеру, Белоруссия, Украина и Казахстан стали унитарными государствами, а Россия - федеративным?

Есть очень много точек зрения на этот счет. Согласно одной из них, деление советских республик на области было обусловлено экономическим фактором. Те или иные территории определялись исходя из расположения значимых инфраструктурных объектов, а также месторождений полезных ископаемых, транспортных путей, близости к морю и т.д.

Другой фактор - национальный. Многие из современных российских республик по территории совпадают с районами населения титульных наций. Собственно, данный аспект, как полагают многие исследователи, предопределил тот факт, что Россия - федеративное государство, а Казахстан - унитарное. В соседней стране исторически не сформировалось значимых по площади территорий, на которых бы компактно проживали нации, не родственные казахам (титульному народу), русским, узбекам, немцам, украинцам (имеющим свои государства).

Национальный фактор

Таким образом, модель государственного устройства в РФ, согласно распространенной точке зрения, во многом продиктована тем, что наша страна - многонациональная. В свою очередь, деление территорий, на которых преимущественно проживают русские, на субъекты - области и края - обусловлено тем, что достаточно тяжело с точки зрения территориальной организации и не вполне целесообразно с точки зрения культурного и исторического контекста образовывать некую «русскую республику». Таким образом, Россия, имея основные признаки федеративного государства, во многом стала преемницей советской модели политического устройства. До СССР наша страна практически не имела традиций федерализма.

Какие еще особенности российской политической модели можно отметить? Собственно, одну из них мы уже косвенно обозначили. Российская федерация - федеративное государство с разными по наименованию субъектами. В состав нашей страны входят республики, области, края, а также города федерального значения. В свою очередь, субъекты федерации делятся на территории местного самоуправления. Таким образом, в РФ наблюдается в достаточной степени выраженная вертикальная соподчиненность территориальных единиц в рамках субъектов федерации. Рассмотрим ее несколько подробнее.

Российская система государственного управления

Выше, определяя то, чем отличаются унитарное и федеративное государство, мы зафиксировали, что практически все страны мира, так или иначе, делятся на административные единицы. Можно сказать, что в рамках модели политического устройства РФ это правило характерно и для субъектов, входящих в состав России. Благодаря в достаточной мере выраженной самостоятельности республик, краев, областей и городов федерального значения, внутри них формируется еще несколько ступеней политической власти.

При этом для соответствующих систем административного устройства свойственны некоторые критерии, определенные нами как характерные для унитарных стран. То есть, несмотря на то, что неоспоримо федеративным государством является Россия, ее субъекты по некоторым признакам сформированы по унитарным принципам реализации политической власти. В чем это выражается?

Региональный вариант унитарной модели

Республики, края и области РФ делятся на два типа административных единиц - городские округа и муниципальные районы. В этой схеме есть и дополнительная субординация. В муниципальный район входят городские и сельские поселения, которые, в свою очередь, включают в себя города, поселки, деревни и села. Города федерального значения включают особые административные единицы - внутригородские территории.

Округа, районы, поселения и иные территориальные единицы в составе субъектов РФ во многом характеризуются теми же признаками, что и политические структуры в рамках унитарных государств. То есть на соответствующем уровне нет органов власти в рамках трех ветвей, нет полномочий заключать международные договоры, присутствует подотчетность центру (столице субъекта федерации) в хозяйственной и политической деятельности.

Что эффективнее - унитарное или федеративное государство?

Мы сравнили унитарное и правовое государство по ряду ключевых критериев. Можно ли однозначно оценить какую-либо из этих двух моделей устройства страны как более эффективную? Вероятно, нет. Главным образом потому, что важнейшую роль играет фактор исторического развития страны. Вполне возможно, что для конкретной нации не вполне подходит федеративное государство.

Страны очень разные по политической культуре, традициям самоуправления. Организовать федерацию может быть сложно по причине отсутствия оснований для деления территории на субъекты, обладающие выраженной самостоятельностью. Если говорить, к примеру, о США, то мы вспомним, что это государство образовалось в силу слияния изначально независимых штатов, то есть по причине центростремительных трендов. В американском сценарии речь идет об уникальном случае политической консолидации.

В советской модели, если придерживаться распространенной версии, деление республик на дополнительные субъекты было продиктовано экономическими причинами. Земли в Германии, в свою очередь, во многом совпадают с историческими территориями, участвовавшими в объединении в государство, результаты которого были закреплены Бисмарком в 70-х годах 19 века.

Таким образом, формирование федерации должно быть чем-то обусловлено в политическом, социальном или экономическом контексте. Только в этом случае есть шанс построить эффективное федеративное правовое государство, а не видимость успешного копирования зарубежной модели. Вовсе не обязательно, что соответствующая концепция окажется совместимой с государством, которое в историческом контексте функционировало по унитарным принципам.

Федерация представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство. Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои уникальные особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в союзное государство.

Вместе с тем можно выделить наиболее общие черты , которые характерны для большинства федеративных государств:

1. Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т.п.

2. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией.

3. Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы. Так, в Федеративной Республике Германии земли имеют свои законодательные органы: однопалатные ландтаги (в Баварии - двухпалатный), правительства во главе с премьер-министром и земельные суды.

4. В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.

5. При федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.

6. Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.).

Федерации строятся по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содержание и структуру государственного устройства. Территориальная федерация характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации.

Национальные федерации характеризуются более сложным государственным устройством. Наряду с общими признаками, которые присущи любому союзному государству, они имеют ряд существенных особенностей. Эти особенности обусловлены многонациональным составом населения, которое более или менее компактно проживает на территории отдельных государств, образующих федерацию.

Виды федерации.

Как и унитарные государства, федерации далеко не одинаковы и обладают теми или иными существенными особенностями по путям своего возникновения, по своей структуре, по характеру взаимоотношений между федерацией в целом и ее субъектами и т.д. Совокупность таких своеобразных черт, не обязательных для всех федераций, но общих для их определенных групп, позволяет выделить различные виды, формы или модели федераций, классифицировать их.

а) территориальная федерация -характерно наличие существенного ограничения государственного суверенитета субъектов федерации, например, запрет конституционным законодательством выхода из союза в одностороннем порядке;

б) национальная федерация - характерно наличие большей степени суверенности ее субъектов, наличие у них как государственного, так и национального суверенитета, права выхода из союза в одностороннем порядке;

в) национально-территориальная -характерно интегрирование признаков национальной и территориальной федерации.

Примерами федераций могут служить США, Российская Федерация и др.

От федерации, как сложного государства, следует отличать конфедерацию - союз государств (данное образование не охватывается понятием "форма государства"). Конфедерации редко существуют длительный период и образовываются на договорной основе. В представительных органах конфедерации делегаты представляют суверенные государства.

Конфедерация суверенитетом не обладает и в ней образуются только органы, необходимые для достижения общих целей (например, военных). Субъекты конфедерации обладают правом нуллификации, т. е. отказа в признании либо отказа в применении актов конфедеративной власти. Последние действуют на территории государств (субъектов конфедерации) только с их согласия.

Федеративное государство - это сложное политико-административное образование, имеющее в своем составе территориальные субъекты. Последние обладают достаточно широкими правовыми полномочиями вплоть до суверенитета, близкого к государственному.

1. Территориально федерация делится на отдельные субъекты: штаты, кантоны, земли, республики и так далее.
2. Федеративные субъекты обладают правами принятия собственных законов, конституции, могут иметь свои собственные законодательные, судебные и исполнительные органы.
3. Однако верховная законодательная, судебная и относительно всего государства все равно принадлежит федеральным органам. Компетенция между и ее центром в каждом отдельном случае разграничивается союзной конституцией.
4. Большинство федеративных государств имеют как общее союзное гражданство, так и гражданство федеральных субъектов.
5. Основная общегосударственная внешнеполитическая деятельность может осуществляться лишь союзными органами, которые официально представляют страну на международном уровне.
6. Федеративное правовое государство, как правило, имеет двухпалатный парламент. Одна из палат парламента собирается из представителей регионов страны.

Разновидности федеративного государства

Различают несколько вариантов подобных политико-административных образований. Так, например, относительно конституционно-правовой системы существуют симметричные и ассиметричные федерации. Симметричное федеративное государство - это государство, в котором все его территориальные субъекты имеют одинаковый К примеру, США, где все штаты в этом смысле равны между собой. И, наоборот, субъекты могут различаться в своих полномочиях. Такое положение дел в Бразилии и Индии.

Кроме прочего, федерации изначально могут формироваться по различным причинам. И в зависимости от этих исторических условий образуются их следующие разновидности:

• Территориальное федеративное государство. Это те государства, в основу административного деления которых положен сугубо географический признак. Таковы, например, США и Германия.
• Национальные федерации - здесь сама причина разделения страны на административные субъекты лежит в ее многонациональности. И тогда при делении территории обязательно учитывается фактор компактного проживания народов. Собственно, такой принцип лежит в России.
• Смешанные.

По способу образования они могут быть договорными и конституционными. Если договорные возникают из более мелких, ранее независимых стран, для решения общих проблем: защиты, эффективной экономической деятельности и так далее, то конституционное федеративное государство - это зачастую бывшее унитарное государство, на определенном историческом этапе преобразовавшееся в своем административно-территориальном делении.