Ирина Анциферова, Вячеслав Ермаков. Социологический анализ кадровой политики в сфере госслужбы // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2014, №5 (91)

Ирина Анциферова, доктор социологических наук, профессор, ректор Курской академии государственной и муниципальной службы (305044, Курск, ул. Станционная, 9). E-mail: [email protected]
Вячеслав Ермаков, доктор философских наук, профессор, президент Курской академии государственной и муниципальной службы (305044, Курск, ул. Станционная, 9).E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена детальному анализу социологических подходов к оценке государственно-управленческого воздействия на формирование и реализацию кадровой политики. Автор показывает, что социологический анализ роли кадровой политики в условиях модернизации российского общества является объективно необходимым для успешного преобразования общественных отношений на принципах демократии и рыночной экономики посредством повышения качества ведущего субъекта социальных преобразований.
Ключевые слова: кадры, состав кадров, кадровая работа, кадровая доктрина, кадровая политика, модернизация, социологический анализ.

В силу объективных и субъективных обстоятельств, значимости, места и роли в жизни общества, главным субъектом управления социальными преобразованиями является политическая элита, ее ядро – кадры государственной службы. Государственный гражданский служащий является главным действующим лицом в сфере государственно-административного управле ния, той организационной единицей, которая обеспечивает исполнение поли тическими руководителями конституционных и иных государственных полномочий [Граждан, 2005. С. 140]. Отсюда основной вопрос, возникающий перед социологом: какова степень соответствия кадровой работы потребностям, запросам и целям развития российского общества? Наличие ясной, прозрачной и понятной кадровой политики, содержащей научно-обоснованную идеологию, развернутость процессов на инновационный характер деятельности – далеко не полный перечень вопросов, составляющих проблемное поле социологического анализа. Его значимость состоит в том, что он позволяет:

– определить уровень знания и понимания кадрами объективной необходимости общественных преобразований, их целей и задач;

– выявить степень их готовности мыслить и действовать в соответствии с требованиями модернизации;

– находить зоны риска в кадровой работе, представляющие потенциальную угрозу торможения или блокирования модернизационных процессов;

– вносить своевременные коррективы, ускоряющие темпы преобразований;

– постоянно направлять деятельность сотрудников государственной и муниципальной службы в русло модернизации, оперативно устранять возникающие отклонения от него.

В общесоциологическом плане целесообразно обратиться к операциональному анализу основного категориального аппарата, раскрывающего общее понятие «кадровая работа», расположив его в определенной логической последовательности. При этом в каждом из них выделим наиболее существенные признаки, подлежащие социологическому анализу и оценке, с точки зрения их воздействия на ход модернизации. Следует подчеркнуть, что речь идет о концептуальных подходах авторов к предмету исследования. В качестве базового источника анализа нами избран Энциклопедический словарь «Государственная служба» под общей редакцией В.К. Егорова и И.Н. Барцица. Этот выбор обусловлен тем, что в нем содержится достаточная, однозначная и современная трактовка понятийного аппарата, основанная на обобщении существующих сегодня мнений и позиций ученых, исследующих интересующий нас предмет.

Кадровый состав государственной службы – характеристика специфических черт, количественных и качественных параметров работников аппарата органов государственной власти, обеспечивающих реализацию их полномочий и функций.

Кадры – постоянный, штатный, как правило, специально подготовленный персонал организации. В сфере государственной службы – это лица, занимающие должности гражданских служащих, а также государственные должности. Для них характерны, прежде всего, три признака:

– относительно устойчивая профессиональная квалификация работника, как правило, имеющего специальную подготовку;

– постоянный характер служебно-трудовой деятельности, которая является основным источником существования и жизнеобеспечения работника;

– социально-должностное положение работника в коллективе, когда его деятельность фактически реализует или обеспечивает функции и задачи данной организации.

При социологическом анализе определения оптимальной численности служащих необходимо опираться на принцип рациональной деятельности: необходимо такое количество работников аппарата конкретного органа власти, которое способно обеспечить успешную реализацию возложенных на него задач и функций при соответствующей интенсивности профессионально-служебной деятельности.

В ходе кадрового обеспечения преобразований неизбежно встает вопрос об оптимизации численности ее субъекта. Масштабность и сложность задач модернизации порождает соблазн идти экстенсивным путем, то есть решать их за счет увеличения численности госаппарата, на основе необоснованного дробления и увеличения его функционала. Другой путь, наиболее рациональный и результативный, отвечающий духу времени – интенсивный. Он означает достижение высокой эффективности деятельности госорганов за счет повышения уровня профессионализма и компетенции кадров. Это открывает реальную возможность неуклонного сокращения численности аппарата. Должна работать простая формула: решать задачи не числом, а умением.

Сложнее обстоит дело с выбором качественных параметров социологической оценки кадрового состава. В контексте нашей статьи речь идет об определении такой совокупности характеристик, которые в наибольшей мере воздействуют на успешную реализацию стратегии социальных преобразований. Существуют традиционные, широко используемые формализованные показатели: пол, возраст, образование, профподготовка, опыт работы и так далее. Но при социологическом анализе этого явно не достаточно для его полноты. Нужно согласиться с мнением, что для модернизации целесообразно акцентировать внимание на определение пригодности, способности служащих наиболее эффективно исполнять возложенные на них полномочия и функции. Качество кадров – это своего рода мера их профессиональной пользы для организации. Наиболее полно эти качества выражаются в профессионализме работников, который интегрирует специальные знания, деловые, личностные и духовно-нравственные особенности.

Оптимизации кадрового состава государственных служащих способствует социологический анализ, направленный на выявление наличия в нем позитивных тенденций и наиболее уязвимых мест, «темных пятен».

Целесообразно обратиться к данным официальной статистики, характеризующим динамику количественно-качественного состава работников государственных органов и органов местного самоуправления за период 2000–2013 года . За отмеченный период число работников данных органов возросло с 1 161 519 до 1 548 062 (рост 386 543 человек) по Российской Федерации, в Центральном федеральном округе – с 267 917 до 355 555 (рост 87 638 человек). На 1000 человек, занятых в экономике, усиление по Российской Федерации составило, соответственно, с 18,0 до 23,1 (рост 5,1 человек), в Центральном федеральном округе – с 15,1 до 19,3 человек.

На уровне Российской Федерации численность работников судебной власти и прокуратуры увеличилась со 113,7 тыс. до 230,2 тыс. человек, то есть в два с лишним раза.

Представляют интерес и цифры, говорящие о количественном соответствии работников законодательной и исполнительной власти. На уровне Российской Федерации на 33,2 тыс. законодателей приходится 1264, 8 тыс. «исполнителей», то есть на 1 законодателя приходится 38,3 исполнителя. На региональном уровне на одного законодателя приходится 42,3 исполнителя.

Изменился и уровень образования работников, замещавших должности государственной гражданской и муниципальной службы в 2013 году. Так, по сравнению с 1999 годом, количество служащих, имеющих высшее профессиональное образование, увеличилось на 55%, а среднее профессиональное – уменьшилось в три раза, в 2,6 раза увеличилось число обладателей ученых степеней.

Гендерная структура практически осталась неизменной.

По стажу государственной и муниципальной службы заметно, что в два раза увеличилась группа, проработавшая в данной сфере от 10 до 15 лет. Также вдвое выросла группа со стажем до одного года. Пятая часть имеет выслугу от 5 до 15 лет.

В Курской области, по данным за 2013 год, штатная численность гражданских служащих государственных органов возросла на 5 единиц и составила 1 562 единицы, в том числе 1 204 – в исполнительных органах государственной власти, 358 – в иных государственных органах области. На отчетную дату в государственных органах области работало 1 518 госслужащих, в том числе, 1 165 – в исполнительных органах государственной власти, 353 – в иных государственных органах (Курская областная дума, контрольно-счетная палата Курской области, избирательная комиссия Курской области, рабочий аппарат Уполномоченного по правам человека в Курской области, управление судебного департамента в Курской области). Укомплектованность должностей госслужащих области – 97,2%.

За первое полугодие 2014 года на вакантные должности было назначено 152 государственных гражданских служащих (109 человек – за аналогичный период 2013 года). Из них 39 человек поступило извне (25,7% от общего количества назначений). Семьдесят служащих назначено из кадрового резерва (46,1% от общего числа назначений) и 31 человек – по результатам конкурсов на замещение вакантных должностей.

Соотношение мужчин и женщин, замещающих должности государственной гражданской службы на конец первого полугодия 2014 года, составило, соответственно, 26,4% и 73,6%. Анализ возрастного состава показал, что по-прежнему большинство находится в возрасте от 30 до 40 лет, около 34% от общего количества госслужащих. Несколько увеличился удельный вес сотрудников в возрасте старше 60 лет, а удельный вес лиц в возрасте до 30 лет уменьшился. По стажу государственной службы преобладает группа, занимающая должности свыше 15 лет – 47,2 %. За ней следует группа со стажем от 5 до 10 лет – 24,3 %. В государственных органах Курской области 1 516 человек, или 99,9% гражданских служащих, с высшим образованием. Из них более половины имеют экономическое и юридическое образование. Однако доля работников с образованием по профилю «государственное и муниципальное управление» составляет лишь 4%. Кроме того, 467 человек, или около 13% от общего числа гражданских служащих Курской области, имеют два и более высших профессиональных образования.

По состоянию на 1 июля 2014 года, классные чины государственной гражданской службы Курской области присвоены 97,5% госслужащих.

Проведенный выше анализ необходим для разработки и реализации научно обоснованной государственной и региональной кадровой политики. Но его характеристик вовсе недостаточно для более глубокого разностороннего и полного представления о людях, находящихся на службе обществу, государству, гражданину. Следует обратить внимание на вопросы об их профессиональной самоорганизации [Зотов, Кузнецова, 2014. С. 4–8; Государство и общество… 2011. С. 6–27].

Официальная статистика свидетельствует в целом о положительной динамике по таким важным показателям человеческого капитала, как уровень образования и опыт работы во властно-управленческих структурах. Знания и опыт – необходимая предпосылка успешной деятельности. Но ведь служащий ещё и человек во всем многообразии его жизненных проявлений. Он еще и гражданин, семьянин, производитель и потребитель социальных ценностей за пределами служебной деятельности. Кроме того, он носитель определенных прав, традиций, убеждений, правил жизненного поведения. Его трудовые успехи в немалой степени определяются устройством быта, семейными отношениями, а также тем, какими занятиями заполняется свободное время. Это лишь небольшой перечень вопросов, которые входят в содержание понятия «образ жизни». Оно раскрывает формы и способы реализации и самореализации сущностных сил человека, его внутреннего потенциала (знания, опыт, умения, навыки в различных сферах жизнедеятельности). Образ жизни – естественный процесс формирования, накопления, реализации и развития человеческого потенциала. Чем он богаче и благороднее, тем выше социальная ценность личности, её отдача обществу. Понимая значимость данной проблемы, ученые Курской академии государственной и муниципальной службы в настоящее время приступили к разработке и реализации научного проекта «Образ жизни государственных и муниципальных служащих как важный фактор повышения эффективности их профессиональной деятельности».

Несмотря на явные позитивные тенденции в кадровой работе, которые приобрели достаточно устойчивый характер, сохраняется немало проблем негативного порядка. К наиболее существенным из них исследователи относят следующие:

– слабая сочлененность теории и практики кадровой работы, отрыв и довольно большое дистанцирование их друг от друга;

– отсутствие банка позитивного опыта и передовых, апробированных практикой кадровых технологий;

– слабая эффективность работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе;

– недостаточная мотивация к профессиональному развитию;

– неполнота и ограниченность представлений о госслужащих с позиций их человеческого потенциала;

– отсутствие научно обоснованных критериев оценки результативности деятельности.

Таков далеко не полный перечень проблемных вопросов, призванных найти разрешение в кадровой политике. Разработка и осуществление соответствующих конкретных мер будут способствовать повышению качества работы в данной сфере.

Вне сомнения, будущее модернизации неразрывно связано с кадровым резервом – специально сформированным с учетом установленных критериев и квалифицированных требований группой перспективных работников, положительно проявивших себя на замещаемой должности, обладающих необходимыми профессиональными, деловыми, личностными и морально-этическими качествами для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста.

Укрепление и развитие кадрового резерва приобретает сегодня стратегически важное значение. Его социально-институциональные признаки налицо, это – соответствующие организационные структуры, нормативная правовая база, проекты, планы, программы, современные технологии. Конечно, еще далеко не все звенья механизма на этом участке кадровой работы функционируют идеально. Положительный опыт, накопленный в советский период, в значительной мере был утрачен на начальном этапе социальных преобразований в нашей стране. Пришлось, по сути, выстраивать систему заново. К настоящему времени она сформировалась и устоялась, адаптировалась к новым реалиям. В регионах накоплен положительный опыт работы с кадровым резервом. Широко применяются современные технологии, инновационные подходы.

Таким примером может стать проект «Губернаторская тысяча», который был разработан в 2014 году. Участвовали в проекте все районы Курской области. Отбор был достаточно жестким – каждый претендент презентовал, как минимум, одну идею, направленную на то, чтобы сделать жизнь курян лучше. Отобранная тысяча управленцев – врачи и учителя, соцработники и экономисты, юристы и представители культуры, депутаты и архитекторы – теперь представляют собой тот костяк, на который администрация региона может опираться при решении социально значимых вопросов.

Проект «Губернаторская тысяча» дает возможность выявить целеустремленных людей, готовых взять на себя управленческие функции. Они будут учиться, посещать тренинги и мастер-классы, и станут хорошей опорой для ныне действующей власти, настроенной на обновление управленческих структур и привлечение молодых кадров к руководящей работе. Конечно, не все они впоследствии смогут стать руководителями высшего звена, но многие из них уже попали на заметку губернатору Курской области Александру Михайлову. Региональная администрация в ходе данного проекта поставила перед собой цель найти людей, умеющих вести за собой, предлагая не пустые обещания, а конкретные дела.

Безусловно, для кадровой политики исключительное значение имеет то, каким оно располагает кадровым потенциалом. По отношению к госслужбе – это совокупная (служебно-профессиональная, трудовая, интеллектуальная, психо-физиологическая, духовно-нравственная, культурно-образовательная) способность граждан, пользующихся конституционным правом на равный доступ к государственной службе и отвечающих профессиональным, квалификационным, интеллектуально-образовательным и иным требованиям для замещения должностной государственной службы. Обобщающим показателем качества кадрового потенциала является состояние и динамика образа жизни населения страны. Это чувствительный индикатор состояния социального здоровья общества, его предрасположенности и способности к преобразованию и обновлению. Все это говорит о насущной необходимости активизации работы по качественному укреплению состава государственных служащих.

Новому этапу развития российского общества должна соответствовать и новая кадровая доктрина – исходная основополагающая идея (система идей), главный замысел концепции государственной кадровой политики Российской Федерации как стратегии формирования, развития и рационального использования кадрового состава. Такая доктрина – это ядро кадровой идеологии, её сердцевина. Необходимость введения в научный оборот данного термина объясняется тем, что каждый вид общественно значимой деятельности имеет свою идейную подоплеку. Например, свои идейные основы имеют экономическая, социальная, культурная политика и так далее. Под кадровой идеологией, по нашему мнению, следует понимать совокупность идей, взглядов, воззрений, отражающих коренные интересы социальных групп, классов, общества в целом, в сфере кадровой политики. Здесь видится диалектическая связь. Без политики не может быть идеологии. В ее нынешней основе лежит общегосударственный интерес – максимально приблизить кадровую политику к запросам и требованиям стабильного и динамичного развития общества. Задача социологического анализа состоит в том, чтобы оказать содействие в ее формировании и развитии, научном сопровождении и выведении на общегосударственный уровень.

Институциональной формой реализации кадровой идеологии является кадровая политика – деятельность и отношения субъектов в государственной службе, направленные на формирование и востребование кадров, их профессиональных способностей в соответствии с целью, задачами и функциями государственных органов. В содержательном плане – это система официально признанных целей, задач, приоритетов и принципов деятельности государства по организации и реформированию кадровых процессов и отношений [Захаров, 2014. С. 27].

Что касается концепции региональной кадровой политики, то в ней определяется следующее:

– реальное состояние кадрового потенциала, позитивные и негативные тенденции и возможности его развития, а также его цели и задачи;

– субъект и объект кадровой политики, их взаимосвязь и взаимоотношения;

– принципы кадровой политики региона, механизмы её реализации;

– вопросы взаимодействия государства, региона и хозяйствующих субъектов.

В государственной кадровой политике выражается позиция государства по отношению к кадровому составу госслужащих. Эта политика строится на единых научных основах, принципах и требованиях. Они находят, в конечном итоге, воплощение в нормативных правовых актах, регулирующих воспроизводство и востребование кадрового состава.

Стратегической целью является обеспечение государственной службы высокопрофессиональными работниками, деятельность которых была бы нацелена на служение человеку, обществу, государству.

Достижение этого предполагает решение следующих задач:

– повышение эффективности системы государственной службы посредством наращивания качества профессиональной деятельности подчиненных;

– превращение государства в конкурентоспособного нанимателя, способного привлечь высококвалифицированных граждан и обеспечить востребованность их профессиональных возможностей, должностной рост на основе достоинства и заслуг, состязательности и здоровой конкуренции;

– создание гибких и инновационных систем профессионального развития, отвечающих современным потребностям госуправления;

– комплексное совершенствование информационного, научного, аналитического, методического, финансово-экономического и материально-технического обеспечения деятельности субъектов кадровой политики.

Современные социально-политические преобразования на принципах демократии и рыночных отношений кардинально изменили облик российского общества. Ориентация на ценности демократического правового социального государства поставила на повестку дня вопрос о воспитании нового поколения служащих, способных реализовать сложные, во многом новаторские задачи по переводу страны на современные, инновационные рельсы развития.

Таким образом, социологический анализ роли кадровой политики в поступательном развитии российского общества является объективно необходимым условием успешной трансформации общественных отношений на принципах демократии и рыночной экономики путем повышения качества ведущего субъекта социальных преобразований.

Литература

Государственная служба: Энциклопедический словарь / Под ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008.

Государство и общество: вчера, сегодня, завтра. Серия социологии. Курск: Курская академия государственной и муниципальной службы. 2011. №6 (1).

Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учебное пособие. М.: Изд-во «ЮР КНИГА», 2005.

Захаров В.М. Управление профессиональным развитием государственных и муниципальных служащих: монография. Белгород: ИД «Белгород» НИУ «БелГУ», 2014.

Зотов В.В., Кузнецова М.В. Диагностики процедур аттестации для целей профессиональной самореализации на государственной гражданской службе // Вестник Поволжской Академии государственной службы. 2014. №2.

См.: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/#

Статья 32 Конституции Российской Федерации

Динамика численности и кадрового состава работников государственных органов с 2003 года

По данным Федеральной службы государственной статистики на конец июня 2014 г. общая численность работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы в федеральных государственных органах (центральных аппаратах и территориальных органах) составила 543,6 тыс. человек, а в органах государственной власти субъектов Российской Федерации - 211,6 тыс. человек.

Диаграмма 1. Динамика численности всех работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы в органах государственной власти Российской Федерации в 2003-2014 гг., тыс.чел.

Диаграмма 2. Динамика структуры численности работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы в федеральных государственных органах и региональных органах государственной власти в 2003-2014 гг., тыс.чел.

Как видно из диаграмм 1 и 2 на протяжении длительного периода (с 2003 г. по 2009 г.) наблюдалась положительная динамика роста численности работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы в органах государственной власти Российской Федерации. Однако, начиная с 2010 года, наметились тенденции по снижению количества работников органов государственной власти. Так, в 2011 году их общая численность снизилась практически на 5% по сравнению с 2009 годом, а к 2014 году - на 13%. Такое снижение связано, прежде всего, с принятием Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2010 года № 1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов». Несмотря на то, что обозначенный Указ Президента Российской Федерации был направлен на сокращение численности именно федеральных государственных гражданских служащих, данный процесс не обошел стороной и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, где начиная с 2009 г. также обозначилась тенденция к снижению численности кадров.Анализ распределения численности работников, замещающих государственные должности и должности государственной гражданской службы, по ветвям власти показал, что значительную долю численности (около 80%) занимают работники органов исполнительной власти, порядка 15-18% - работники органов судебной власти и прокуратуры, незначительную часть (менее 2%) - работники органов законодательной власти.

Интересным представляется исследование качественных изменений кадрового состава органов государственной власти, которое предполагает периодическое и целенаправленное изучение работников, замещающих должности государственной гражданской службы по таким характеристикам, как: пол, возраст, стаж работы, уровень образования.

Традиционно в органах государственной власти существует определенная гендерная асимметрия структуры кадрового состава. На федеральном и региональном уровнях государственной власти женщины преобладают во всех ветвях власти.

Диаграмма 3. Гендерная структура кадрового состава органов государственной власти в 2003-2013 гг., %

Как видно из диаграммы 3, на протяжении всего времени гендерная структура органов государственной власти практически остается без изменений. Доля женщин в органах государственной власти находится в пределах 71-72%, соответственно доля мужчин составляет порядка 28-29%.

Возрастной фактор на государственной службе играет важную роль при регулировании кадровой политики в органах государственной власти. Динамика структуры численности работников, замещавших должности государственной гражданской службы, по возрастным группам выглядит следующим образом (диаграмма 4).

Диаграмма 4. Динамика структуры численности работников, замещавших должности государственной гражданской службы, по возрастным группам в 2003-2013 гг., %

Средний возраст работников, замещавших должности государственной гражданской службы на протяжении последних десяти лет оставался неизменным - 39 лет. При этом в органах законодательной власти средний возраст варьируется в пределах 44-45 лет, исполнительной власти - 39-40 лет, судебной власти и прокуратуры - 36-37 лет.

В период с 2003 по 2013 гг. в возрастной структуре работников органов государственной власти произошли некоторые изменения. В последние годы наблюдается увеличение числа специалистов в возрасте 30-39 лет, относительный прирост данной категории составил почти 8%. При этом количество государственных гражданских служащих в возрасте от 40 до 49 лет снизилось на 7%. Если в 2003 году основная доля государственных гражданских служащих принадлежала возрастным группам «до 30 лет» и «от 40 до 49 лет», то в 2013 году - возрастным группам «до 30 лет» и «от 30 до 39 лет». Наблюдается также незначительное увеличение возрастной группы «старше 60 лет». Следует отметить, что законодательно закрепленная возможность замещения должности после достижения предельного возраста (60 лет) на условиях срочного служебного контракта позволяет сохранить наиболее опытные кадры.

Еще одной важной характеристикой кадрового состава органов государственной власти является стаж государственной гражданской или муниципальной службы (диаграмма 5).

Диаграмма 5. Динамика структуры кадрового состава органов государственной власти по стажу государственной гражданской или муниципальной службы, %

Как видно из диаграммы 5, произошли определенные изменения структуры кадрового состава органов государственной власти по стажу государственной гражданской или муниципальной службы. Отмечается некоторое снижение притока работников, не имеющих стажа государственной или муниципальной службы, в органы государственной власти. Кроме того, наблюдается тенденция к снижению численности лиц, проработавших в государственных органах менее 5 лет. При этом отмечается некоторый прирост кадров, имеющих стаж свыше 5 лет. Следует отметить, что с повышением стажа службы соответственно возрастает набор государственных гарантий, реализация которых предполагает обеспечение служащему определенного материального и социального благополучия. Так, например, от стажа государственной гражданской службы зависит сумма ежемесячной надбавки к должностному окладу государственного гражданского служащего, продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, размер пенсии, возможность замещения определенных групп должностей государственной гражданской службы.

Еще одним важным звеном, характеризующим кадровый состав органов государственной власти, является уровень образования работников, замещающих должности государственной гражданской службы. Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в число квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы отнесены требования к уровню профессионального образования. Обозначенным Федеральным законом установлено, что наличие высшего профессионального образования является необходимым условием для замещения должностей государственной гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей государственной гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей государственной гражданской службы. Наличие среднего профессионального образования позволяет замещать должности государственной гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей государственной гражданской службы.

Традиционно наибольшую часть среди работников, замещающих должности государственной гражданской службы, составляют лица, имеющие высшее профессиональное образование (диаграмма 6).

Диаграмма 6. Динамика структуры кадрового состава органов государственной власти в разрезе уровня образования в 2003-2013 гг., %

Как видно из диаграммы 6, наблюдается положительная динамика доли лиц, имеющих высшее профессиональное образование. Так, если в 2003 году высшее профессиональное образование имели 78,2% (в т.ч. ученую степень - 1,2%), то в 2013 году этот показатель составил 92,4% (в т.ч. ученую степень - 1,6%). Следует отметить также положительную динамику прироста лиц, имеющих ученую степень. При этом доля лиц, имеющих среднее профессиональное образование, снизилась с 2003 г. более чем на 10%.

Сравнение динамики структуры кадрового состава органов государственной власти в разрезе уровня образования в федеральных государственных органах и органах государственной власти субъектов Российской Федерации показало, что в последних динамика уровня образования выше, чем в федеральных государственных органах. Так, если в федеральных государственных органах доля государственных гражданских служащих, имеющих высшее профессиональное образование, с 2003 г. по 2013 г. возросла с 77% до 91%, а работников со средним профессиональным образованием снизилась с 19% до 8%, то в органах государственной власти субъектов Российской Федерации за указанный период доля государственных гражданских служащих, имеющих высшее профессиональное образование, увеличилась с 82% до 97%, а лиц со средним профессиональным образованием снизилась с 16% до 3%.

Таким образом, следует отметить, что происходит постепенное снижение численности работников, замещающих должности государственной гражданской службы, при этом отмечается усиление кадрового состава органов государственной власти как с точки зрения профессиональной подготовки, так и опыта работы. Тенденции, которые можно наблюдать в динамике кадрового состава государственных гражданских служащих, в целом имеют положительную направленность, обеспечивают стабильность кадрового состава и преемственность на государственной службе.

Возможности государственной службы выполнять возложенные на нее задачи в решающей степени зависят от ее кадрового состава.

В соответствии с ФЗ №79 формирование кадрового состава гражданской службы в государственном органе обеспечивается на основе следующих принципов:

1) назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств;

2) совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих.

Приоритетными направлениями формирования кадрового состава гражданской службы являются :

1) профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих;

2) содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе;

3) ротация гражданских служащих;

4) формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование;

5) оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена;

6) применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении.

Акцент, сделанный законодателем на постоянный компетентностный рост гражданского служащего в течение всей служебной деятельности очевиден.

Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются:

1) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе;

2) включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;

3) результаты аттестации гражданского служащего.

Повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

Кадровый состав государственных служащих , т.е. перечень и структура сотрудников, характеризуется такими связанными понятиями как «кадровый потенциал», «резерв кадров».

Кадровый потенциал государственных служащих отражает совокупность их социальных возможностей, которые могут быть приведены в действие, использованы для решения определенных задач, проблем, достижения поставленных целей. 6

Кадровый резерв государственной гражданской службы – специально сформированная на основе отбора и комплексной оценки группа работников, прошедших специальную подготовку, наделенных необходимыми профессиональными и личностными качествами для выдвижения на должности государственной службы.

Формирование кадрового резерва и работа с ним – это одно из важнейших направлений кадровой политики в сфере государственной службы.

Основные цели формирования и использования кадрового резерва:

1. создание подготовленного к управлению в меняющихся условиях состава госслужащих

2. обеспечение непрерывности и преемственности государственного управления;

3. совершенствование государственного управления на основе отбора, подготовки и продвижения эффективных кадров.

В Российской Федерации установлена многоуровневая система формирования кадрового резерва на гражданской службе с выделением следующих видов кадровых резервов:

Федеральный кадровый резерв;

Кадровый резерв федерального государственного органа;

Кадровый резерв субъекта Российской Федерации;

Кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации.

Кадровый резерв федерального государственного органа представляет собой совокупность сведений о гражданский служащих (гражданах), признанных победителями конкурсного отбора для включения в кадровый резерв на замещение вакантной должности определенной категории и группы, а также по другим основаниям, предусмотренным Федеральным законом №79-ФЗ. Кадровый резерв формируется с учетом поступивших в государственный орган заявлений от гражданских служащих и граждан. Общим правилом является включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы по результатам конкурса, в рамках которого оценивается соответствие участников конкурса квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям гражданской службы, а также уровень их знаний, навыков и умений.

При оценке кадрового состава государственной службы применяется анализ как количественных, так и качественных показателей. Количественные показатели : количество и удельный вес специалистов, имеющих тот или иной вид (уровень) образования; удельный вес специалистов по возрастным группам, количество государственных служащих и т.д. Качественные показатели : профессия, квалификация, уровень образования, деловые качества и т.д.

Рассмотрим основные показатели кадрового состава государственных гражданских служащих России .

Важнейшим количественным показателем в сложившейся в России должностной системе государственной гражданской службы является динамика численности должностей (см. таблицу 5, а также приложение 7).

Очевиден устойчивый рост общей численности кадров государственной гражданской службы (так же, как и всего государственного персонала в целом). Обращает на себя внимание значительный абсолютный и удельный рост должностей категории «помощники (советники)», что является косвенным доказательством закрепления элементов патронатной системы прохождения госслужбы.

Таблица 5

Динамика численности должностей государственной гражданской службы и государственных должностей

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В России и в мире в целом в последнее время произошли большие изменения в условиях функционирования государственного сектора. Ключевой тенденцией в сфере государственного управления является ускорение перемен, связанных с реформированием органов государственного управления. За последние несколько лет условия деятельности многих государственных органов успели измениться весьма существенным образом.

Сегодня можно смело говорить об улучшении качественных характеристик персонала государственной гражданской службы республики, так как большинство показателей лучше, чем по Российской Федерации в целом. На начало 2011 года доля гражданских служащих, имеющих высшее образование, составила 93%. Это на 3% больше, чем в предыдущем году и значительно лучше среднего показателя по России - 77%. 28% гражданских служащих Республики Дагестан имеют дополнительное образование по специализациям государственных должностей, а среди руководителей этот показатель составляет 51%.

За последнее время улучшилась и структура высшего образования. Все больше специалистов приходит на государственную гражданскую службу с экономическим и юридическим образованием. Эта тенденция наблюдается не первый год. Увеличение потребности в специалистах в республике строительства и жилищно-коммунального хозяйства и по вопросам топливно-энергетического комплекса наблюдается впервые за последние пять лет.

Рис. 1

Несмотря на достигнутые результаты в работе по повышению профессионального уровня кадров, остается ряд нерешенных проблем. На государственной службе Удмуртской Республики, как по России в целом, сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны. Продолжается процесс феминизации аппарата государственного управления: 72% гражданских служащих в госорганах УР составляют женщины. Высокий процент женщин в госорганах объясняется преобладанием женщин на должностях государственной гражданской службы, отнесенных к категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». Если число женщин руководителей составляет 24% от всех женщин, то из общего числа мужчин руководителей более 35%. Среди обеспечивающих специалистов мужчин в семь раз меньше, чем женщин.

Средний возраст гражданских служащих РД в 2011 году, по сравнению с предыдущим годом, уменьшился на полгода и соответствует среднему возрасту госслужащих по России (40 лет). До 28% от общего числа гражданских служащих увеличилась доля молодых специалистов в возрасте до 30 лет. Можно смело говорить о закреплении молодежи в государственных органах Нижегородской области. Вместе с тем, в среднем по субъектам РФ молодежи всего 21% от общего числа служащих, а наиболее широко представлена возрастная группа от 40 до 50 лет. Таким образом, увеличение числа молодых специалистов в РД идет на фоне снижения доли гражданских служащих наиболее продуктивного возраста от 30 до 50 лет. Продолжает сохраняться негативная тенденция «провала середины».

Для решения этой проблемы необходимо привлекать на государственную гражданскую службу специалистов, у которых современное образование сочетается с достаточно большим опытом работы, а также закреплять свои кадры, способствовать профессиональному продвижению и должностному росту гражданских служащих старше 30 лет.

Анализ возрастного состава кадров гражданской службы Республики в разрезе категорий должностей показал, что по категории «руководители» сложилась достаточно сбалансированная возрастная пирамида. Среди руководителей достаточно широко представлена возрастная группа от 30 до 50 лет - возраст, в котором большинство людей достигает вершин профессионализма. Видно, что не хватает опытных работников среди специалистов. Это сказывается не только на качестве работы, но и на процессе адаптации молодежи к условиям и требованиям гражданской службы. Молодые специалисты нуждаются в помощи в освоении возложенных на них обязанностей, освоении корпоративной культуры, норм и установок.

В Республике Дагестан, как и в других субъектах Российской Федерации, наблюдается снижение доли опытных работников. В 2008 году в 3 раза (с 3% до 10%) по сравнению с предыдущим годом увеличилось число гражданских служащих, имеющих стаж госслужбы менее года, и заметно уменьшилось количество служащих со стажем более 15 лет. Анализ кадрового состава по стажу работы в государственных органах в разрезе категорий должностей показал, что среди руководителей большинство гражданских служащих имеют солидный стаж. Среди специалистов доля опытных работников невелика.

Настораживает тот факт, что сравнительно большой процент государственных служащих, не имеющих ни большого опыта работы по специальности, ни стажа государственной службы, замещает такие высокие должности как консультант, заведующий сектором, заместитель начальника отдела (третья часть от общего числа гражданских служащих, замещающих указанные должности). Сложившаяся ситуация дает все основания полагать, что процессы обновления и ротации кадров необходимо регулировать путем формирования кадрового резерва, поддержки благоприятного возрастного баланса в государственных органах, разработки целевых программ работы с перспективными молодыми специалистами.

Завершая анализ качественного состава кадров государственной гражданской службы, необходимо отметить, что ситуация в УР лучше, чем в целом по Российской Федерации. Об этом свидетельствует и тот факт, что по России в целом 1,4% от общего числа гражданских служащих имеют ученую степень, в органах исполнительной власти Удмуртской Республики - 2,1%.

Вместе с тем, у части гражданских служащих республики базовое образование не соответствует профессионально-квалификационным требованиям, предъявляемым к замещаемой должности государственной гражданской службы. За последнее время увеличилось число государственных служащих, не соответствующих квалификационным требованиям по стажу. С одной стороны, слишком много молодых специалистов приходит в органы государственного управления прямо со студенческой скамьи, с другой, требования стали жестче и некоторые гражданские служащие, которые отвечали прежним требованиям, не соответствуют требованиям нового законодательства УР о государственной гражданской службе.

Частые реорганизации вымывают кадровый потенциал. Если ежегодное обновление кадров сохранится на уровне 10%, то ни профессиональная переподготовка, ни повышение квалификации не смогут обеспечить поддержку профессионализма кадров на должном уровне. Рассматривая проблему повышения образовательного уровня гражданских служащих в сочетании с остальными факторами, напрашивается вывод о том, что проблема обеспечения аппарата госуправления высокопрофессиональными кадрами в большей степени лежит в системе подбора и формирования персонала, мотивации и стимулирования качества и результативности труда в государственных органах.

Необходимо отметить, что в настоящее время слабо задействован такой механизм эффективного подбора и расстановки кадров, как формирование кадрового резерва для замещения вакантных должностей на конкурсной основе.

Реформированию государственной гражданской службы мешает протекционизм в подборе кадров, несовершенство карьерного продвижения, субъективизм в оценке персонала, неразвитость административной культуры. В решении этих вопросов, безусловно, необходим высокий уровень научного управления со стороны всех субъектов кадровой работы. Программа развития государственной гражданской службы УР на период 2006-2010 годов, разработанная совместно с Волго-Вятской академией государственной службы и утвержденная постановлением Правительства РД, предполагает устранить проблемы путем правового регулирования государственной гражданской службы.

кадровый управление власть

Исходной позицией в характеристике работников является учет правового статуса: они занимают государственные должности гражданской службы в целях обеспечения исполнения компетенции и полномочий государственного органа либо лиц, непосредственно исполняющих государственные должности Российской Федерации и субъектов Федерации.

Термины "Кадры" и "Персонал"

При характеристике кадров государственной службы следует учитывать, что кадры – постоянный, штатный, как правило, квалифицированный состав работников. Понятие «кадры» не совпадает с понятием «персонал организации», в широком смысле характеризующим всех работающих в организации. Кадры – ведущая и основная часть персонала. Кадры – основа и суть каждой организации; без людей, их совместной деятельности нет организации. К тому же кадры, особенно руководящие, стоящие во главе государственных и хозяйственных органов, являются носителями (в значительной степени) реальной власти, это ее лицо и авторитет. В сфере государственной службы обычно используются термины «кадры» (лица, занимающие должности гражданских служащих, а также государственные должности) и «персонал» (но в узком смысле этого слова), означающий отдельные группы (категории) работников, характеризующихся общностью правового положения, профессионально-трудовых признаков, ролевых признаков (в силовых структурах – гражданский, вольнонаемный персонал, а также административный, медицинский, управленческий, технический персонал, персонал по обслуживанию помещений и охране зданий и др.).
Термин «персонал» больше подчеркивает социологический подход к характеристике работников, их отдельных групп, значение учета межличностного подхода и межличностных отношений. Заметим в связи с этим, что ни в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ни в других нормативных правовых актах о государственной службе (включая военную иправоохранительную) применительно к характеристике госслужащих не используется термин «персонал» (используются термины «государственный служащий», «военнослужащий», «сотрудник», «кадровый состав», «личный состав» и др.). Для оценки работников, не состоящих на государственной службе, все чаще стал употребляться термин«бюджетно-штатные работники».

Исходя из этого, отметим, что для кадров характерны прежде всего три признака:

1. относительно устойчивая профессиональная квалификация работника, как правило, имеющего специальную подготовку;
2. постоянный характер служебно-трудовой деятельности, которая является основным источником его существования и жизнеобеспечения;
3. социально-должностное положение работника в трудовом коллективе, когда его деятельность фактически реализует или обеспечивает исполнение функций и задач данной организации (а не охрану зданий, обеспечение их эксплуатации).

Применительно к экономике, бизнесу и другим сферам деятельности кадры называются социально-экономической категорией; они выступают важнейшей производительной силой, создающей материальные и духовные ценности. Широко используются термины «кадры специалистов», «руководящие кадры», «кадры массовых рабочих», «предпринимательские кадры» и др.Избирательно используется термин «кадровый корпус государственной службы»(офицерский корпус, дипломатический корпус и т. д.). Здесь больше подчеркивается корпоративный подход к характеристике определенной категории кадров как устойчивой социальной общности. Термин «кадровый корпус государственной службы», по сути, тождествен термину «кадры», хотя некорректно отождествлять его с термином «кадровый потенциал». Содержанием этого понятия является характеристика имеющихся, в том числе скрытых, но неиспользуемых, невостребованных профессионально-личностных способностей и возможностей работников, кадрового состава. Важно учитывать в их оценке соответствие организации ее перспективным задачам, способность трудиться на опережение.

Количественные и качественные показатели К.С.Г.С.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»ввел новую классификацию государственных гражданских служащих (по категориями группам). В нем предусмотрены категории: руководители, помощники (советники),специалисты, обеспечивающие специалисты. Различен уровень профессиональной квалификации этих кадров, возрастная и половая структура.
В основе определения численности государственных служащих государственной службы лежит прежде всего принцип рациональной достаточности: необходимо такое количество и качество кадров аппарата конкретного органа власти, которые способны обеспечивать успешную реализацию возложенных на него функций и компетенций, решение конкретных задач при соответствующей интенсивности профессионально-служебной деятельности.
Численность служащих во многом зависит от объема и характера функций государственного органа, а также и других факторов и интересов: от сложности управленческих и организационных задач, от иерархии управленческих структур, их полномочий, объема управленческого делопроизводства, наличия вспомогательных организационно-технических служб.
Сложнее обосновать критерии оценки качественных параметров государственных служащих. За многие годы сложился и до сих пор широко используется определенный набор формализованных показателей в оценке качества служащих: уровень специального образования, опыт работы, возраст, пол и др. Не менее важно учитывать личностные и духовно-нравственные качества.

В оценке качества кадров целесообразно акцентировать внимание прежде всего на степени пригодности, способность служащих наиболее эффективно исполнять возложенные на них полномочия и функции.

Качество кадров – это своего рода мера их профессиональной пользы в реализации задач организации. Наиболее полно эти качества выражаются в профессионализме работников; он интегрирует эти качества(специальные знания, деловые, личностные, духовно-нравственные и др.). Отсутствие одного из базовых качеств может свести на нет эффективность других. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»(гл. 13) определил принципы и направления формирования К.с.г.с. Среди них – назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств, совершенствование профессионального мастерства служащих, содействие должностному росту на конкурсной основе, ротация кадров, использование современных кадровых технологий и др.

Литература

1. Махов Е. Система оценки кадров и кадрового потенциала в организации, учреждении. М., 2003;
2. Понеделков А. Политико-административные элиты Россиив середине 90-х гг. ХХ в. и 10 лет спустя. Ростов н/Д, 2005;
3. Сулемов В. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. 2-е изд. М., 2006.