Что такое форма территориального устройства. Территориально-государственное устройство. Форма государственного правления

По территориальному устройству государства делятся на унитарные, федеративные и конфедерации.

Унитарное государство имеет единую конституцию, территорию, единое гражданство, у административно-территориальных единиц отсутствует самостоятельность. Вместе с тем, все унитарные государства весьма своеобразны. Условно их разделяют на три группы.

Первая группа - это государства с централизованной системой управления, в которой местные органы власти являются продолжением центральных (вертикаль власти), не имеют никакой самостоятельности и реализуют принятые «центром» решения (Ирландия, Люксембург, Португалия).

Вторую группу составляют частично децентрализованные государства, в которых территориальные единицы (земли, провинции и пр.) обладают автономией, имеют свои органы самоуправления, свой бюджет, но на политику центральных правительств они оказывают ограниченное влияние (Италия, Испания, Франция).

Третья группа государств - полуцентрализованные государства. В государствах этой группы местные органы власти пользуются значительной самостоятельностью в таких областях, как здравоохранение, образование, охрана общественного порядка, строительство, коммунальные службы. В ряде других областей (налоги, финансирование и др.) (Великобритания, Нидерланды).

Федеративные государства отличаются от унитарных тем, что входящие в нее территориальные единицы являются субъектами государственного суверенитета. Это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенции и имеющих собственные органы власти. В переводе с французского языка федерализм (federalisme) означает союз.

Критериями федерализма являются: единая государственная политика и контроль правительства над всеми территориями, входящими в федерацию; исключительное право федеративного правительства на проведение внешней политики; возможность субъектов федерации иметь свои конституции, которые не должны противоречить федеральной.

Практика показала, что федерации, созданные по территориальному принципу (США, Мексика, Германия, Австрия), оказались более жизнеспособными, чем федерации, созданные по национально-территориальному принципу (Советский Союз, Югославия).

Конфедерация - союз независимых государств для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены передают в компетенцию союза решение ограниченного круга вопросов, чаще всего в области военной, внешнеполитической, экономической системы. Конфедерации существовали в США (1776-1787), в Германии (1815-1867) и в некоторых других странах. Эта форма государственного объединения непрочна, потом либо развивается в федерацию, как в случае США, либо распадается после достижения поставленных целей. Объединение государств, в котором просматриваются элементы конфедерации, - Европейское содружество, преобразованное в Европейский Союз. В нем функционируют надгосударственные органы с немалыми полномочиями, координируется политика, имеется общее экономическое пространство. К таким объединениям можно отнести СНГ, Союз России и Белоруссии.

Конституция РФ рассматривает федерацию в качестве формы государственного устройства России, а также как одну из основополагающих основ конституционного строя.

В России федерализм выступает двояко - в качестве формы государственной организации национальных отношений и формы демократизации управления государством.

Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, проживающих на территории России. Национальный суверенитет означает самостоятельность и независимость нации в решении вопросов своей внутренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, а также свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности. Это получило свое выражение в создании различных форм национальной государственности народов - республик, автономной области, автономных округов.

Российский федерализм обеспечивает децентрализацию государственной власти и распределение ее по регионам путем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением. Федеративное устройство России основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью:

1. Государственная целостность РФ. Российская Федерация является соединением ряда государств (государственно-территориальных и национально-территориальных образований), созданным для достижения общих целей с помощью федеральной власти.

2. Единство системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности РФ и выражается в наличии единой системы органов, составляющих высшую государственную власть.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Федерации.

4. Равноправие и самоопределение народов в РФ означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях. Народы России пользуются равными правами на самоопределение, т.е. прежде всего на избрание формы своей государственности. Однако это право может быть реализовано либо только в рамках РФ, либо в любой другой форме, но только с согласия РФ.

5. Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, что все субъекты РФ обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе РФ не может быть субъектов, имеющих какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. В этом смысле все субъекты, находящиеся в составе РФ, равноправны.

Подразумевает способ его административно-территориальной организации. Такое государство может иметь единые органы правления или же складываться из множества территорий, каждая из которых будет подчинена собственному локальному правительству, имеющему широкие полномочия.

Унитарная форма государственно-территориально устройства

Унитарная форма имеет достаточно широкое распространение. Такое государство характеризуется единством всех правительственных органов, правовой системы и конституции, которые распространяются без каких-либо ограничений или оговорок на территорию всей страны. Такими странами являются Швеция, Италия, Польша, множество и Азии.

Федеративная форма государственно-территориально устройства

В противовес унитарной, федеративная форма подразумевает достаточно сложное образование, которое включает в свой состав единицы, менее масштабные своих размеров и юридической международной значимости. Входящие в него субъекты могут именоваться по-разному: штаты, земли, кантоны, эмираты, провинции и так далее. Но неизменно федеративная форма государственно-территориально

устройства предполагает, что такие - локальные - субъекты передают часть собственного суверенитета в пользу центральных правительственных органов. Таким образом, здесь фактически существует два уровня высший - федеральный, власть которого распространяется на всю страны, и власть территориальных субъектов федерации - она распространяется лишь в пределах земель каждого субъекта. Подобным образом и законы могут разделяться на те, которые подлежат обязательному выполнению лишь в пределах ограниченных территорий субъектов (как в американских штатах), и на всеобщие - федеративные. Федеративная форма государственно-территориально устройства преобладает, как правило, в странах, этнически неоднородных (Бельгия), странах, возникшим путем объединения ранее независимых территорий (как Швейцария, Германия, США), а также имеющих очень масштабную территорию или большое количество населения (например, по этой причине в России тоже федеративная устройства).

Характерные особенности федеративного устройства:

1. Государство состоит из множества отдельных субъектов, которые имеют свои властные органы.
2. Парламенты обязательно являются двухпалатными, поскольку одна из палат является общефедеральной, а другая состоит из представителей земель. Впрочем, следует отметить, что двухпалатный парламент может функционировать и в унитарном государстве, не обязательно являясь признаком именно федерации.
3. Во многих федерациях существует понятие локального для республик и общего.
4. Внешнеполитические сношения в таких странах являются исключительной прерогативой центральных органов правления.

По форме территориального государственного устройства современные государства делятся на простые (унитарные) и сложные (федерации).

Первой исторической формой простого государства принято считать античные полисы - города с близлежащей округой, которые представляли собой целостные государственные образования, не имевшие даже административно-территориального деления.

Современной формой простого государства является унитарное (лат. unus - один) государство, которое отличается полной централизацией государственной власти, политическим единством и неделимостью. Это означает, что оно включает в себя лишь административно-территориальные (иногда национально-территориальные) образования, которые хотя и отличаются известным своеобразием, но не имеют ни собственного законодательства, ни собственного правительства, ни особого судоустройства, ни собственного аппарата принуждения и подчиняются центральной власти во всех вопросах проводимой ею политики (Болгария, Греция, Польша, Финляндия, Франция).

Унитарные государства бывают простыми (симметричными) и сложными (асимметричными). Простое унитарное государство состоит только из административно-территориальных единиц, имеющих одинаковый юридический статус (Алжир, Колумбия, Польша). Сложное унитарное государство имеет в своем составе одно или несколько автономных образований, которые обладают некоторыми правами, отличными от других административно-территориальных единиц (Великобритания, Дания, Китай).

Возможна также классификация унитарных государств на централизованные и относительно децентрализованные, в которых развита система местного самоуправления.

В теории государства выделяют подчас так называемое региональное государство, которое рассматривают как переходное от унитарного государства к федерации. В настоящее время такая форма существует в четырех странах: Италии, Испании, Шри-Ланке и ЮАР. Вся территория регионального государства разделена на политические автономные образования. Эти образования не принимают своих конституций, но имеют местные представительные собрания с законодательными полномочиями и собственную администрацию.

Современной формой сложного территориального устройства является федерация (лат. fedus - союз) - союзное государство, включающее в себя несколько государственных образований - субъектов (членов) федерации. В федерации наряду с федеральными органами законодательной и исполнительной власти, представляющими все государство, существуют органы законодательства и управления в субъектах федерации (землях, штатах, кантонах, округах, республиках и т. д.), которые обладают правом принятия собственных конституций. Предметы ведения федерации и ее субъектов разграничиваются союзной конституцией. Государственные образования внутри федерации обладают юридически определенной политической самостоятельностью, в сферу которой не могут вмешиваться федеральные органы. Субъекты федерации могут, например, принимать собственные законы, не противоречащие федеральным законам, иметь денежные средства и расходовать их на собственные нужды и т. д. В федерации параллельно существуют единое союзное гражданство и гражданство союзных единиц.

Вместе с тем субъекты федерации не обладают государственным суверенитетом. В частности, они лишены права на односторонний выход из федерации, не являются самостоятельными субъектами международных отношений (субъектом международного права является федерация в целом), не имеют собственной валюты, собственных вооруженных сил и т. д. В случае нарушения субъектом федеральной конституции центральная власть получает право на применение принудительных правовосстановительных мер по отношению к такому субъекту федерации. Принцип построения федерации: целое определяет части (Австралия, Аргентина, Мексика, Нигерия, Пакистан, Россия, США, ФРГ, Эфиопия и др.; всего в мире существуют 24 федерации).

Следует иметь в виду, что распределение полномочий между федерацией и ее субъектами зависит от многих обстоятельств. Если федерация возникает через объединение суверенных унитарных государств, то она может строиться как договорная федерация, с сохранением максимально возможного объема прав за каждым субъектом федерации и закреплением этого в двустороннем договоре с федеральным центром (США). Если же унитарное государство преобразуется в федерацию, то вполне возможно образование конституционной федерации, в которой права субъектов федерации «даруются» федеральным центром путем принятия конституционных актов (ФРГ). В целом же федеративное государственное устройство соответствует республиканскому духу и развивает идею разделения властей, характерную для правового государства.

Как правило, федерации строятся по территориальному принципу. Территориальная федерация включает в себя субъекты, образованные на основе административно-территориального деления (США). Возможно также построение федерации по национальному принципу или смешанному - национально-территориальному, что, в частности, имело место в некоторых социалистических странах, в которых федеративное устройство использовалось для решения национального вопроса. Национальная федерация включает в себя субъекты, образованные на основе национального признака, с учетом этнического состава населения субъектов.

По правовому статусу субъектов выделяют также симметричные и асимметричные федерации. В последних имеет место неравенство прав и обязанностей у разных субъектов федерации.

От федерации следует отличать конфедерацию. Конфедерация не является формой государственного устройства, так как является не государством, а договорным союзом нескольких самостоятельных государств, как правило, территориально примыкающих друг к другу, создаваемых в целях организации совместной обороны и проведения общей внешней политики. На территории конфедерации не действует единая государственная власть. Конфедерация создается суверенными государствами, которые сохраняют свой суверенитет на всем протяжении существования конфедерации. Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются полноправными субъектами международного права. Они имеют все признаки государства, включая собственные денежные системы, вооруженные силы, гражданство. Органы конфедерации образуются из представителей входящих в нее суверенных государств. Решения, принимаемые органами конфедерации, имеют силу на территории образующих ее государств только при их согласии на это. Каждое государство - член конфедерации - обладает правом нуллификации (отмены) любого решения конфедерации на своей территории, а также правом свободного выхода из состава конфедерации (сецессия). Материальная база конфедерации создается за счет добровольных взносов ее членов. Армия конфедерации состоит из воинских контингентов, направляемых по решению ее членов в распоряжение общего командования. Принцип построения конфедерации: части определяют целое.

Историческими конфедерациями являлись: Рейнская конфедерация (1254-1350), Ганзейская лига (1367-1669), Швейцарская конфедерация (1291-1798,1815-1848), Нидерланды (1579-1795), США (1781-1787), Германская конфедерация (1815-1866), конфедерация Египта и Сирии - Объединенная Арабская Республика (1958-1961), конфедерация Гамбии и Сенегала - Сенегамбия (80-е годы XX в.). В настоящее время некоторые авторы относят к конфедерации Европейский Союз (ЕС) и таможенные союзы (например, Бенилюкс).

• Чиркин В. Е. Государствоведение. М., 1999. С. 191-192.

Государственная власть распространяется на всю территорию государства, которой является не только суша, но и внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над ними (см., например, ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). Территория государства разделяется обычно на части, которые составляют географическую основу государственно-территориального устройства.

Составные части государства (как и государство в целом) имеют органы публичной власти, между которыми существует система взаимоотношений, урегулированных нормами конституционного права. В одних случаях географические части государства являются его административно-территориальными единицами, не обладающими какой-либо политической самостоятельностью, в других - это государствоподобные образования, обладающие собственным законодательством.

Таким образом, государственно-территориальное устройство можно определить как организацию территории государства, систему взаимоотношений государства (как целого) с его составными частями .

Основные формы государственно-территориального устройства:

Характер таких взаимоотношений определяет две основные формы государственно-территориального устройства:

унитарную;

федеративную.

Конфедерация, содружество государств, ассоциированные государства - прямого отношения к проблеме государственно-территориального устройства не имеют, поскольку это объединения не составных частей государства, а суверенных государств, и отношения между ними изучаются в курсе международного права. Однако некоторые союзы государств имеют квазифедеративную форму государственно-территориального устройства, поэтому им в науке конституционного права уделяется определенное внимание.

Основное отличие между унитарным и федеративным устройством государства состоит в том, что унитарное государство - это единое, слитное государство, разделенное на административно-территориальные единицы, не обладающие, как правило, какой-либо политической самостоятельностью.Федеративное государство состоит из государствоподобных образований или даже государств, имеющих свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов. Составные части федерации называются субъектами федерации и они имеют обычно свои конституции, как например, штаты в США, земли в ФРГ, республики в Российской Федерации или основные законы, не называющиеся конституциями, например, уставы областей, краев и автономий в Российской Федерации. Такими актами устанавливается система органов государственной власти субъектов Федерации, их полномочия и др. Система органов власти административно-территориальных единиц в унитарном государстве и их компетенция устанавливается конституцией и законами государства.

Субъекты Федерации в отличие от составных частей унитарного государства обладают более широкой политической самостоятельностью, государственной автономией. Вместе с тем нельзя считать, что во всех унитарных государствах управление страной централизовано, а для федеративных государств характерна децентрализация и четкое разделение предметов ведения между центром и регионами. Каждое унитарное и каждое федеративное государство имеет свои особенности, которые иногда очень существенны. Например, в таких унитарных странах как Испания и Италия высшие территориальные единицы обладают такой государственной автономией, которой не имеют субъекты некоторых федеративных государств. В связи с этим достаточно вспомнить практику СССР, Югославии и Чехословакии в условиях социалистического периода, где по существу вся власть была монополизирована в центральных органах государственной власти.

В то же время далеко не все унитарные государства в своих конституциях указывают на свое государственно-территориальное устройство. По существу к числу тех государств, которые отразили эту особенность в своем Основном Законе, относится и Республика Беларусь. Так, статья 1 Конституции Республики Беларусь гласит: «Республика Беларусь - унитарное демократическое социальное правовое государство». А вот федеративные государства всегда указывают в своих конституциях на их принадлежность к федерализму. Так, в соответствии со статьей 20 Основного закона ФРГ«Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством» . В Конституции РФ (ст. 1) также указывается на ее федеративное устройство.

Форма государственно-территориального устройства предопределяется различными факторами - историческими традициями, национальным составом населения, различием концессий и др. В развитии многих государств сильное влияние на территориальное устройство оказали национальные движения в рамках многонациональных государств, автономизация в связи с языковыми, этническими моментами, борьба за независимость и др.

В связи с этим одни унитарные государства объединялись в федерации (США, Швейцария), а другие - превращались в федеративные. Так, унитарная Бельгия под влиянием этнических и языковых факторов совсем недавно - в 1993 г. - трансформировалась в федерацию, что и было закреплено в конституции этой страны.

Симметричное (простое) и асимметричное (сложное) устройство государства. Статус отдельных составных частей и в унитарных, и в федеративных государствах нередко отличается от статуса других составных частей того же государства. В связи с этим государственно-территориальное устройство может быть какпростым (симметричным), так исложным (асимметричным).

Простое (симметричное ) устройство государства характеризуется тем, что все его составные части имеют равный статус. Например, земли в Австрии и Германии, воеводства в Польше и области в Республике Беларусь равноправны.

При сложном (асимметричном ) государственно-территориальном устройстве составные части государства имеют различный статус. Так, в составе унитарной Украины наряду с областями, обладающим одинаковым статусом, имеется АРК - Автономная Республика Крым, имеющая особый статус. Области Италии - Сицилия, Сардиния, Венеция-Джулия и другие - в соответствии с Конституцией этой страны имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статутам, утвержденным конституционными законами. Страна Басков, Каталония, Галисия, Андалусия и другие регионы Испании имеют автономию. В каждом из самоуправляющихся регионов работает избираемая населением ассамблея, которая издает законы, действующие на территории региона. Великобритания, будучи унитарным государством, состоит из исторически сложившихся частей - Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. Административно-территориальное деление этих частей различно: в Англии и Уэльсе - это графства, Северная Ирландия делится на округа, Шотландия - на области. Самостоятельной административно-территориальной единицей является Большой Лондон.

Конституции государств, прежде всего - федеративных, обычно содержат перечень его составных частей. Например, в Преамбуле Основного закона ФРГ дается полный перечень субъектов федерации в следующем тексте: «Немцы в землях Баден-Вюртемберг, Бавария, Берлин, Бранденбург, Бремен, Гамбург, Гессен, Мекленбург-Передняя Померания, Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц, Саар, Саксония-Анхальт, Шлезвиг-Гольштейн и Тюрингия достигли единства и свободы Германии на основе свободного самоопределения».