Иерархия нормативно правовых актов по юридической силе. Какая правовая система в россии

Нормативно - правовой акт (НПА) – это основной источник права в современном государстве.

НПА издаются преимущественно государственными органами, которые имеют соответствующую компетенцию в данной области. Порядок издания НПА строго регламентирован.

НПА – это официальный документ, содержащий в себе правовые нормы, регулирующие общественные отношения.

В совокупности нормативно - правовые акты составляют законодательную систему, которая в свою очередь строится по строго иерархической структуре.

В соответствии с законами нормотворчества правовые акты вышестоящих органов имеют правовое преимущество (высшую юридическую силу) по сравнению с актами нижестоящих органов, т.е. последние обязаны издавать правовые акты на основании и во исполнении правовых актов вышестоящих органов.

Иерархическая структура НПА

Конституция РФ

Это основной закон государства.

Конституция РФОн определяет конституционную политику государства, государственный строй, права и свободы человека, а также основные права и обязанности граждан государства.

Конституция принимается народным волеизъявлением (референдум).

Конституция – это закон, обладающий наивысшей юридической силой на всей территории России, все остальные законы принимаются в соответствии с Конституцией.

Федеральные Конституционные законы

Регулируют вопросы, которые определены в Конституции. В статьях Конституции содержатся вопросы, по которым необходимо принять федеральный конституционный закон.

Например, в статье 88 Конституции РФ говорится о введении Президентом РФ чрезвычайного положения, а обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения устанавливаются федеральным конституционным законом.

Федеральные законы

Правовые акты, регулирующие вопросы в различных сферах общественных отношений (социальной, политической, экономической, семейной и других). (Например, ФЗ «О защите прав потребителей», «О полиции», «Об образовании».).

К федеральным законам относятся в том числе и кодексы.

Кодекс – это законодательный акт, содержащий систематизированные нормы какой-либо отрасли права. (Налоговый кодекс, Гражданский кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс, Семейный кодекс и др.)

Акты Президента

Президент может издавать указы и распоряжения. Указы могут иметь нормативный характер. Распоряжения не содержат норм права.

Акты президента не должны противоречить Конституции и законам.

Акты Правительства

Московская дума Правительство может издавать постановления и распоряжения.

Акты Правительства не должны противоречить Конституции, законам, а также актам Президента, в противном случае Президент имеет право отменить такие акты.

Акты Правительства подписывает Председатель Правительства.

Тематика постановлений и распоряжений Правительства разнообразна – она затрагивает политические, экономичные, научные, образовательные вопросы, а также права человека

Ведомственные Акты

Органы исполнительной власти – Министерства, ведомства и др. могут издавать приказы, инструкции, методические указания, правила.

Ведомственные акты могут быть обязательными для исполнения соответствующими учреждениями, а могут быть и общеобязательными.

Корпоративные акты

Принимаются организациями и учреждениями для определения порядка работы и взаимоотношений внутри организации.

Они распространяют свое действие только на членов таких организаций.

Это уставы, приказы, правила, распоряжения и т.п. (Например, Устав ООО «ВЕГА», Правила внутреннего трудового распорядка).

Все нормативные акты субъектов РФ принимаются в соответствии с Конституцией, федеральными законами и не должны им противоречить.

Конституции и Уставы субъектов РФ

Конституции принимают республики РФ, а уставы – края и области РФ.

Законы субъектов РФ стопка законов Правовые документы, принимаемые законодательными органами субъекта РФ, и являющиеся обязательными только для граждан, проживающих на территории данного субъекта.

Законы субъектов РФ принимаются в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и Конституцией (Уставом) субъекта РФ.

Обладает высшей юридической силой после Конституции (Устава) субъекта, все остальные акты, принимаемые органами местного самоуправления не должны противоречить ему.

Акты органов местного самоуправления

Нормативные документы, принимаемые органами местного самоуправления по различным вопросам местного значения.

Например, постановления и распоряжения главы местной администрации, приказы и распоряжения должностных лиц местной администрации.

Помимо установленной иерархии нормативно - правовых актов, существует особое правило, установленное частью 4 статьи 15 Конституции РФ, которое гласит, что в случае противоречия между законодательством РФ и международным договором РФ, должны применяться правила международного договора, т.е. закреплено верховенство международных договоров.

Цель: рассказать об иерархической структуре российского законодательства.​

1. Самым главным нормативным документом в Российской Федерации является Конституция , которая была принята в результате народного волеизъявления на референдуме 12 декабря 1993 года. Началом действия Конституции стала официальная публикация текста 25 декабря этого же года.

Согласно Конституции в России имеется постоянно действующий парламент (Федеральное Собрание ), состоящий из двух палат:

• Совет Федерации (верхняя палата, 170 членов, по 2 из каждого субъекта);
• Государственная Дума (нижняя палата, 450 депутатов).

2. В Конституцию Федеральным Собранием иногда вносятся ​ поправки ​ . При этом за изменение основного закона государства должны отдать голоса как минимум 2/3 представителей субъектов РФ.

3. Следующими в иерархии идут федеральные конституционные законы (ФКЗ), принимаемые Федеральным Собранием. В них отражаются:

• введение чрезвычайного и военного положений, которые могут ограничивать определенные права и свободы граждан;
• принятие в состав РФ новых субъектов и изменение их статуса;
• описание и использование государственной символики;
• порядок деятельности Уполномоченного по правам человека, судебной системы, Правительства РФ;
• назначение референдума.

ФКЗ считается принятым, если за него отдадут голоса как минимум 3/4 представителей Совета Федерации и как минимум 2/3 народных избранников из Госдумы. При этом Президент не имеет права вето на данный тип правого акта и должен подписать его в течение 2-х недель.

4. Российская Федерация является лишь одним из немногих государств на планете. Для лучшего взаимодействия между странами подписываются различные международные договоры и соглашения , которые не могут иметь более высокий правовой приоритет, чем предыдущие нормативные акты.

• Госдума большинством голосов принимает ФЗ;
• Совет Федерации одобряет ФЗ (большинством голосов);
• Президент подписывает ФЗ;
• ФЗ публикуется в следующих изданиях: Собрание законодательства Российской Федерации , «Российская газета» , «Парламентская газета» ;
• через десять дней после публикации или с даты, прямо указанной в тексте, ФЗ обретает статус действующего закона.

Если Совет Федерации отклонил ФЗ, то Госдума может двумя третями принять его и направить сразу главе государства, который имеет право наложить вето и направить документ на доработку. Чтобы преодолеть президентское вето, каждая палата Федерального Собрания должна набрать как минимум 2/3 голосов.

6. Указы и распоряжения Президента РФ обретают статус действующих актов через неделю после официального опубликования. В некоторых случаях, когда, например, речь идет о государственной тайне, акты Президента вступают в силу с момента подписания. Акты делятся на нормативные (действуют на территории всей России) и ненормативные (например, награждение конкретного человека). Как правило, указы Президента в конечном итоге приводят к принятию соответствующего федерального закона.

7. Правительством РФ принимаются постановления и распоряжения . Вступление их в действие аналогично актам Президента.

8. К ведомственным актам относятся прежде всего приказы , распоряжения , письма и прочие документы различных министерств и ведомств, адресованные подчиненным организациям, предприятиям и учреждениям. Это самый объемный и разнообразный вид документов, призванный обеспечить исполнение вышестоящих в иерархии нормативно-правовых актов.

Вопросы для самопроверки:

1. Что такое иерархия? Приведите примеры.
2. Что означает аббревиатура НПА?
3. Какой документ является самым главным в РФ?
4. Кто является гарантом Конституции?
5. Является ли Федеральное Собрание парламентом?
6. Из каких палат состоит Федеральное Собрание?
7. Кого избирают в Совет Федерации?
8. Сколько депутатов в Государственной Думе?
9. Что такое референдум?
10. Каким законом назначается референдум?
11. Какие НПА имеют более высокий приоритет перед международными обязательствами РФ?
12. Какие издания являются официальными для публикации Федеральных законов?
13. Через сколько дней после публикации Федеральный закон вступает в силу?
14. Что такое вето?
15. Чтобы преодолеть вето Президента РФ, сколько голосов должны собрать обе палаты парламента?
16. Какие НПА подписывает Президент РФ?
17. Через какое время вступают в силу правовые акты Президента РФ?
18. В каких случаях правовые акты Президента РФ вступают в силу с момента подписания?
19. Какие нормативно-правовые акты принимает Правительство РФ?
20. Какие документы относятся к ведомственным?

Нормативные правовые акты можно классифицировать на различные виды в зависимости от признака, который может быть положен в основу (например, по сроку действия - на временные и постоянные; по территории действия - республиканские и региональные (местные, локальные) и т.д.).

На практике больше всего возникает проблем с классификацией нормативных правовых актов по их юридической силе. Ведь определение их иерархии имеет важное значение для правоприменителя: с учетом приоритета соответствующего акта разрешается юридический спор, определяется компетенция государственного органа, должностного лица.

В повседневной жизни практикующие юристы (юрисконсульты, судьи, адвокаты и др.), а также граждане, обращаясь к правовым нормам, вынуждены решать прежде всего такую задачу, как определение юридической силы акта, его места в общей системе права.

Юридическая сила актов определяется не только статусом органа, их принимающих, но и степенью “сложности процедуры их принятия. Причем в общетеоретическом плане такие формальные обстоятельства отражают значимость общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования соответствующих правовых актов”. Не только общественная значимость регулируемых отношений, стратегическая направленность, но и более сложная процедура принятия предопределяют, например, более высокую юридическую силу программных законов.

Иерархическая структура законодательства может быть определена либо Конституцией, которая непосредственно устанавливает ранжирование актов, либо исходя из анализа природы, роли и места того или иного органа в общей системе государственной власти. Ведь, как справедливо отмечается, определение юридической силы акта не может носить произвольный характер. Более детальное развитие конституционных норм может быть осуществлено путем принятия специального закона. В настоящее время в Республике Беларусь действует Закон от 10 января 2000 г. “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” (с последующими изменениями и дополнениями).

В публикациях обращается внимание на ранее сформулированные в теории права и конституционном праве правила разрешения коллизий между актами, находящимися в одной (горизонтальной) плоскости.

Здесь следует иметь в виду, что:

1) новая (последующая) норма имеет приоритетное действие по отношению к предыдущей;

2) специальный акт имеет верховенство по отношению к общему. Руководство указанными правилами способно обеспечить системность (сбалансированность) законодательства.

В российском законодательстве и юридической литературе сложилась и получила широкое распространение позиция об иерархическом приоритете кодифицированных федеральных законов над некодифицированными; причем одни из кодифицированных актов наделяются большей силой по отношению к другим, включая и межотраслевой уровень. В то же время Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 5 ноября 1999 г. № 182-О отметил, что в ст. 76 Конституции России не определена иерархия актов внутри одного вида, в данном случае - федеральных законов. По его мнению, ни один федеральный закон России не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.

На недопустимость придания кодифицированному акту более высокой юридической силы обращалось внимание в литературе. Однако с таким подходом трудно согласиться. Законодатель вправе установить правила, следуя которым обеспечивается разделение властей, соблюдаются принципы правового государства, в том числе складывается сбалансированная правотворческая деятельность.

Юридическая сила правового акта - это свойство, ориентируясь на которое можно установить его сопоставимость и соподчиненность с другими правовыми актами.

Исходя из разной юридической силы различных видов источников права, можно определить иерархическую структуру и связанную с этим соподчиненность источников в органически цельной системе. Следует также иметь в виду и горизонтальную структуру актов.

Определение юридической силы акта способствует укреплению вертикали, или, как иногда говорят, пирамиды права.

В.Д. Зорькин в этой связи заметил, что именно “пирамида есть образ правовой жизни. Наверху ее - принципы и высшие нормы, которые фиксируются в Конституции и на самом высшем уровне переводят на юридический язык самые общие контуры, основные параметры. Они прямо или косвенно фиксируют тот или иной вектор развития, ту или иную общую цель, а также образ будущего и общий идеал. Далее пирамида идет вниз, разрастаясь в бесконечность в виде последовательных, иерархически соподчиненных друг другу пластов - законов, потом различного рода и уровня подзаконных актов (указов, постановлений и пр.), судебной практики и прочих правоприменительных актов в центре и на местах.

Все это переводится в плоскость конкретных правоотношений, множество которых уходит в бесконечность (но постоянно в рамках и образе пирамиды). Это и составляет юридическую жизнь общества, государства, индивида. Такая пирамида может сохраняться только в том случае, если соблюдается жесткая иерархия всех правовых актов и нахождение их в данной пирамиде в целом... В противном случае жизнь “переходит в режим бесправия, иными словами, в теневую или даже черную пирамиду, в произвол, в конечном счете и в безнормие, т.е. хаос”.

Как верно отмечается в литературе, системный поход к организации актов-документов - нормативных, правоприменительных - направлен на взаимообеспечение ими друг друга в процессе юридического регулирования и создание единого правового пространства.

Акты одного уровня не должны диссонировать друг с другом или актами иного уровня.

С помощью классификации актов по юридической силе можно сбалансировать законодательство, получив четкие ориентиры для такой работы, определения места каждого из них в системе юридических актов.

Сейчас одной из приоритетных является проблема вертикального построения системы законодательства и в целом источников права, так как при этом условии обеспечивается конституционность, а значит, правовой порядок, что отвечает интересам государства, общества, граждан. При этом условии можно говорить о создании целостного (а не лоскутного, противоречивого) правового пространства.

Проблема заключается не только в необходимом количестве нормативных актов, но и в их системной увязке.

Система актов (в силу уже самого определения понятия системы) предполагает стабильность, формализованность, четкость, ясность, иерархичность, внутреннюю согласованность.

С позиций расположения в иерархической системе национального законодательства среди нормативных правовых актов первое место занимает Конституция, вслед за которой идут законы, а также иные акты текущего законодательства.

Наряду с Конституцией выделяют несколько разновидностей законов, а именно: конституционные, программные законы и обычные законы; имеющие силу закона акты Главы государства.

Программные законы упоминаются в ст. 104 Конституции, правовых системах некоторых стран, например в сфере государственного строительства Франции, хотя, как отмечают французские авторы, это понятие не обладает никакой спецификой. Программные законы - это обычные законы, которые, как принято считать, содержат изложение скорее общих принципов, чем конкретных предложений, что, естественно, предполагает издание большого числа актов регламентирующего характера, относящихся к их применению.

Обычные законы регулируют отдельные вопросы государственной и общественной жизни. Они образуют основной массив законодательных актов. В некоторых странах, где сильны позиции парламента (например, в Великобритании), предмет законодательного регулирования практически неограничен, т.е. парламент вправе принять закон по любому вопросу, в других (например, во Франции) - сфера правового регулирования жестко распределена между законодательной, исполнительной властями и Президентом. Как отмечают Р. Давид и К. Жоффре-Спинози, французская Конституция 1958 г. реализовала идею о наделении парламента лишь теми полномочиями, которые он имеет возможность осуществить фактически, т.е. сфера закона была сужена до установления законодателем лишь основополагающих принципов.

Регламенты Парламента (палат Парламента) следует относить к законодательным актам. Хотя они определяют структуру, порядок организации и деятельности самого Парламента (его палат), однако в силу регламентации законодательного процесса их положения обязательны для всех субъектов, взаимодействующих с законодательным органом (в частности, при проведении парламентских слушаний, внесении законодательных предложений, других вопросов, например кадровых, на его рассмотрение).

Имеющие силу закона акты исполнительной власти или Главы государства обычно имеют иное, чем закон, название (декрет в Республике Беларусь, ордонансы во Франции). Они принимаются либо в силу прямых предписаний Конституции, либо в порядке делегирования Парламентом своих полномочий Главе государства, Правительству или даже иному органу исполнительной власти.

Если органом исполнительной власти издается акт, имеющий силу закона, в порядке делегирования полномочий, то, как правило, он должен быть в последующем одобрен либо подтвержден законодательным органом. В Беларуси сформировалась практика (“обычай”) принятия таких актов (декретов) к сведению.

Следует иметь в виду, что Конституция (ст. 8, 116) достаточно четко определяет место международных договоров как источников в правовой системе. Для законодательства и практики его реализации очень важен учет положений международных документов, которые выступают в качестве своего рода стандарта для страны, вступившей на путь демократии.

С одной стороны, государство в силу суверенитета свободно в определении собственной государственно-правовой системы, а с другой - оно должно сообразовывать свои обязательства с международным правом.

Известно, что основным принципом нормотворческой деятельности является обеспечение соответствия актов нижестоящих государственных органов актам вышестоящих государственных органов, однако на практике так происходит не всегда. Поэтому очень важно установить, какой акт обладает более высокой юридической силой. Немаловажно определить также приоритетное положение актов одного уровня.

В свое время с учетом полномочий субъектов власти мы определяли иерархию законов и указов. Автор ранее неоднократно обращался к данной проблеме. Поэтому изложенные в данной книге суждения не являются абсолютно новыми, однако обратиться к ним заставляет то, что в правоприменительной практике продолжаются споры, имеют место недоразумения, высказываются противоречивые мнения, что не содействует единообразному и правильному применению правовых норм как важнейшему условию конституционной законности.

Иерархия нормативных правовых актов может быть выстроена на основе анализа норм Конституции (см. ст.ст. 7, 77, 85, 104, часть четвертую ст.116, 137, 140 и др.).

Правовая пирамида выглядит следующим образом:

1) Конституция, в том числе конституционные законы, включая акты о ее толковании (ст.ст.137, 140);

2) законы, придавшие международным договорам обязательную и более высокую юридическую силу, чем иные законодательные акты (это осуществляется посредством принятия законов о ратификации международных договоров, присоединения к ним или их утверждения); по существу такие международные договоры занимают доминирующее место в иерархии актов государства (см. ст.8 Конституции);

3) законы, декреты, указы, изданные на основе полномочий, предусмотренных непосредственно в Конституции (при этом кодексы обладают большей юридической силой, чем обыкновенные законы, аналогичное правило должно действовать и по отношению к программным законам. К программным следовало бы отнести и закон о бюджете, по крайней мере, при сопоставлении актов приоритет должен отдаваться закону о бюджете, если он принят в соответствии с Конституцией и регламентами палат Парламента).

4) указы, изданные на основе закона (см. абз. третий части четвертой ст.116 Конституции);

5) постановления Правительства; акты Правления Национального банка;

6) нормативные акты министерств и ведомств;

7) акты местных Советов депутатов с учетом их уровня (областные, базовые, первичные);

8) акты местных исполнительных и распорядительных органов с учетом их уровня;

9) локальные нормативные правовые акты.

В пределах данной системы можно определить и место правоприменительных актов (постановления палат, распоряжения Президента, Премьер-министра).

Следует также иметь в виду силу (значит и место в иерархии) решений референдумов. Закон, принятый народом, обладает более высокой силой, чем иной национальный акт (исключение касается международных договоров, для которых в международном праве установлена соответствующая процедура денонсации; народ путем референдума вправе делегировать другому субъекту полномочия по изменению принятого на референдуме закона).

Заключением Конституционного Суда нормативный акт любого органа может быть признан неконституционным и в силу этого не подлежащим применению судами и иными органами. Особая роль принадлежит регламентам (например, палат Парламента), международным договорам, которые не требовали ратификации парламентом и в силу этого законодательные акты обладают более высокой по отношению к ним юридической силой.

Следует иметь в виду, что принятие закона в нарушение регламента палаты может привести к признанию его Конституционным Судом не имеющим юридической силы. Поэтому можно утверждать, что принятый в соответствии с Конституцией регламент палаты Парламента является основой для принятия законов и этим предопределяется его юридическая сила и место в системе актов законодательства.

Выстраивая правовую пирамиду и решая вопрос о приоритете того или иного акта следует учитывать и другие нюансы. В частности, соотношение нового и «старого» акта, общего и специального, общей и особенной части закона (кодекса) и др.

Каждому продукту нормотворческой деятельности государственного органа (должностного лица) соответствует своя форма акта — закон, указ, постановление, решение и т.п.

Главенствующее место в правовой системе, как указывалось выше, занимает Конституция. При этом смысл и содержание конституционных норм предопределяются общепризнанными принципами международного права. Именно такой вывод можно сделать из содержания ст. 8 Конституции.

Каждый из названных уровней актов имеет свою характеристику и классификацию, например, законы: программные законы, кодексы, новые и “старые” законы, общие и специальные.

Как известно, в Российской Федерации существует иерархия ннормативно-правовых актов РФ, которая в настоящее время имеет существенное практическое значение. При этом не все нормативно правовые акты государственных органов находятся в определенной иерархии.

В статье 7 Всеобщей декларации прав человека 1948 года установлено, что все люди равны перед законом и имеют право на равную защиту закона.

Согласно ст. 8 Всеобщей декларации прав человека установлено, что каждый человек имеет право на эффективное восстановление в павах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставляемых ему Конституцией или другими законами.

В связи с указанным следует, что только закон занимает существенное место во внутригосударственном праве среди нормативно правовых актов государственных органов. Так, во Всеобщей декларации прав человека закону уделяется особое значение. В преамбуле указано, что права человека охранялись властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать в качестве последнего средства к восстановлению против тирании и угнетения.

Таким образом, под законом понимается нормативно правовой акт, регулирующий общественные отношения, регламентированные законодательным органом. Вместе с этим в юридической литературе указывается, что подзаконный нормативный правовой акт является разновидность нормативно правового акта, опубликованный компетентным органом для исполнения закона, а также конкретизации и развития его положения.

Исторически сложилось, что в каждой стране, которая обладает правовой системой, существует строгая иерархия, то есть система соподчиненности. Тем самым сложившаяся иерархия нормативно-правовых актов имеет огромное значение для урегулирования процессов правотворчества и правоприменения с целью поддержания принципа законности и конституционности.

В статье 10 проекта ФЗ «О нормативно правовых актах в Российской Федерации» указано, что иерархия нормативно правовых актов в Российской Федерации основывается на их юридической силе, а также на соподчиненности по отношению к иным нормативным правовым актам.

При этом, при рассмотрении вопроса об иерархии нормативно-правовых актов РФ необходимо учитывать совокупность правовых факторов с помощью которых обосновывается надобность придания некоторым правовым актам более высокой юридической силы по сравнению с другими.

Выделяют два основных вида иерархии:

Первый вид — вертикальная иерархия нормативно-правовых актов, под которой понимается расположение официальных документов от Конституции РФ до отдельных ведомственных актов.

Второй вид — горизонтальная иерархия нормативно-правовых актов РФ демонстрирует разделение официальных документов по их сфере применения.

Таким образом, в Российской Федерации существует следующая иерархия нормативно-правовых актов в Российской Федерации:

1. Международные акты;
2. Конституция Российской Федерации;
3. Законы:
   1. федеральные конституционные законы;
   2. федеральные законы и законы субъектов РФ;
4. Подзаконные акты:
   1. указы Президента Российской Федерации;
   2. постановления Правительства Российской Федерации;
   3. нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации;
   4. подзаконные акты органов власти субъектов Российской Федерации;
   5. локальные нормативные акты.

Итак, под иерархией нормативных правовых актов следует понимать правовое положение всех видов нормативных правовых актов по юридической силе, где Конституция Российской Федерации обладает наивысшей юридической силой.

Редактор: Игорь Решетов

В федеративном государстве каждый субъект, наряду с иными атрибутами, имеет и свою собственную систему законодательства. В Российской Федерации 83 субъекта и, следовательно, наряду с федеральной, существуют еще 83 системы законодательства.

Правовой основой для формирования таких систем является прежде всего ряд положений Конституции Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 5 «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Статус субъектов Российской Федерации определяет ст. 66 Конституции РФ, а систему нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации устанавливает ст. 76 Конституции РФ. Однако необходимо обратим внимание на ряд моментов.

Во-первых, федеральная Конституция не устанавливает перечень всех видов и форм (наименований) нормативных правовых актов субъектов Федерации. Установлены лишь виды учредительных актов (в республиках -- конституции; в иных субъектах - уставы) и закреплено право принимать собственные законы. Все остальные виды источников права субъекты вправе устанавливать самостоятельно.

Во-вторых, федеральная Конституция не устанавливает иерархию законодательства субъектов Федерации. Эту задачу они также решают самостоятельно.

В-третьих, федеральная Конституция определяет предметы ведения, по которым субъекты вправе издавать законы и иные нормативные правовые акты. К ним относятся предметы совместного ведения и предметы исключительного ведения субъектов.

Логичным и вполне объяснимым является тот факт, что в целом система законодательства субъектов и их иерархическая структура строятся по образу и подобию вертикальной структуры федерального законодательства. Вместе с тем, иерархия законодательства каждого конкретного субъекта имеет определенную специфику, которая предопределяется совокупностью различных факторов и находит свое проявление в наименованиях актов, их перечне, порядке принятия и внесения изменений, правовых формах выражения иерархической зависимости и других моментах. Подобно тому, как на федеральном уровне основные виды нормативных правовых актов установлены Конституцией Российской Федерации, на уровне субъектов РФ основные виды и существующая между ними подчиненность источников права устанавливается их основными законами. Вместе с тем, в отличие от федерального уровня, в ряде субъектов приняты законы о нормативных правовых актах.

Однако, несмотря на последнее обстоятельство, ни учредительные акты субъектов, ни законы о нормативных правовых актах (там, где они приняты) на сегодняшний день не решают всех проблем иерархического построения законодательства каждого конкретного субъекта Российской Федерации.

В юридической литературе справедливо отмечается, что - система законодательства субъектов Федерации довольно сложна. Однако четкость в определении соотношения юридической силы различных нормативных правовых актов отсутствует Варламова Н.В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности / Варламова Н.В., Скурко Е.В. // Государство и право. 2001. №7. С. 100..

Высшую ступень вертикальной структуры законодательства субъектов Российской Федерации занимают конституции (в республиках) и уставы (в иных субъектах).

Правовой формой выражения иерархического приоритета учредительных актов по отношению ко всем иным источникам права субъектов являются формулировки: «не должны противоречить». Так в ч. 3 ст. 1 Устава Нижегородской области установлено: «Устав области имеет прямое действие на ее территории. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в области, не должны противоречить Уставу области» Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). М., 1995..

На следующем иерархическом уровне системы законодательства субъектов Российской Федерации находятся конституционные (уставные) законы (в тех субъектах, в которых предусмотрено их принятие).

Принятие конституционных законов предусмотрено в ряде республик. В части 3 ст. 89 Конституции Республики Мордовии установлено: «Государственное Собрание Республики Мордовии по вопросам, предусмотренным Конституцией Республики Мордовии, принимает конституционные законы Республики Мордовии» Правотворчество в Республике Мордовии. С. 38..

Теоретическое обоснование более высокой юридической силы конституционных законов по отношению ко всем нижестоящим актам определяется их содержанием (фактор - «важность общественных отношений»). Они посвящены регулированию ключевых государственных (конституционных) институтов республики - народовластие, статус органов власти, атрибуты государственности.

Правовой формой выражения иерархического приоритета конституционных законов является формулировка: «не должны противоречить». Так, в ч. 4 ст. 89 Конституции Республики Мордовии говорится: «Законы Республики Мордовии, постановления Государственного Собрания Республики Мордовии, а также иные нормативные правовые акты, принимаемые в Республике Мордовии, не должны противоречить Конституции Республики Мордовии и конституционным законам Республики Мордовии».

На следующем иерархическом уровне располагаются законы субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, могут наделяться различной юридической силой.

Как и на федеральном уровне можно выделить как минимум три иерархических уровня данных законов. 1 уровень - законы, принятые на референдуме; 2 уровень - кодифицированные законы; 3 уровень - иные (некодифицированные) законы.

В ряде субъектов в последнее время весьма активно проводятся кодификационные работы. В Республике Башкортостан приняты 16 кодексов. В Свердловской области действует Кодекс об административной ответственности. В Воронежской области - Избирательный кодекс. В Нижегородской области 16 апреля 2001 г. принят Градостроительный кодекс Нижегородской области См.: Нижегородские новости. 2001. 27 июня, 4 и 11 июля..

Следует заметить, что иерархический приоритет кодексов по отношению ко всем иным законам будет иметь место только в том случае, когда законодательный орган субъекта РФ выразит его в соответствующей правовой форме (Например, ст. 2 Водного кодекса Республики Башкортостан). Вместе с тем, в целом ряде случаев иерархический приоритет кодексов по отношению к некодифицированным законам не устанавливается.

Теперь перейдем к рассмотрению иерархии подсистемы подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Подчиняясь в целом общим закономерностям, она имеет ряд особенностей, которые детерминируются прежде всего особенностями иерархической структуры власти каждого конкретного субъекта.

Практически все законодательные (представительные) органы субъектов наряду с законами принимают и постановления, которые могут быть как нормативными, так и правоприменительными. При этом нормативными постановлениями могут регламентироваться как внутриорганизационные вопросы деятельности законодательного органа, так и общественные отношения, участниками которых являются иные субъекты права.

В ряде субъектов в структуре высшего представительного органа государственной власти субъектов создаются постоянно действующие советы или президиумы. Они также наделяются правом принимать нормативные правовые акты. Так, Совет Государственного собрания Республики Мордовии принимает указы и постановления.

По мнению В.А. Толстика, противоречия между нормативными постановлениями законодательных органов и нормативными актами - указами (постановлениями) глав исполнительной власти вполне возможны, такие коллизии следует рассматривать как иерархические. В таком случае приоритет следует отдать актам представительного органа. В конечном счете, законодательный орган власти вместо постановления может принять закон и тем самым придать своим нормам более высокую юридическую силу Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. Н.Новгород: Изд-во «Общество Интелсервис», 2002. С. 182..

Нормативные указы (постановления) руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов в свою очередь имеют более высокую юридическую силу, чем акты, принимаемые любыми иными органами соответствующей ветви власти. Определяющим в данном случае является фактор «иерархия государственных органов».

В тех субъектах, где созданы правительства, именно их нормативные акты должны размещаться на следующем нижестоящем после актов глав субъектов иерархическом уровне.

Правовые акты правительств принимаются в форме постановлений и распоряжений. При этом акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. По оперативным, организационным, кадровым и другим текущим вопросам издаются распоряжения. Правовой формой выражения иерархической зависимости рассматриваемых актов от актов глав соответствующих субъектов является право глав субъектов отменять правовые акты правительств. Так, в ст. 70 Конституции Республики Саха (Якутии) в числе полномочий Президента называется право отменять постановления и распоряжения Правительства республики.

В структуры исполнительных органов власти субъектов входят различные структурные подразделения (министерства, ведомства, департаменты и т. п.), которые тоже вправе принимать нормативные правовые акты. Вместе с тем, в ряде случаев рассматриваемые органы издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан, общественных объединении и организаций, не подчиненных данному ведомству. Правовой формой выражения иерархической подчиненности ведомственных актов по отношению к вышерасположенным так же, как и в предыдущем случае, является право правительства (если оно есть) отменять акты министерств и ведомств (Например, Правительство Республики Мордовии вправе отменять акты министерств, государственных комитетов, ведомств Мордовии) Ст. 21 Конституционного закона Республики Мордовии «О Правительстве Республики Мордовия» // Правотворчество в Республике Мордовия. 2002. № 2. С. 46..

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими органами исполнительной власти субъектов РФ или одним из них по согласованию с другими. И в первом и во втором случае такие акты должны иметь иерархический приоритет перед актами, принятыми министерствами и ведомствами самостоятельно. В законодательстве субъектов, как правило, отсутствуют правовые формы выражения такого приоритета. Правовой формой выражения приоритета актов, принимаемых в рамках надведомственных полномочий, должно являться положение об их обязательности для иных органов соответствующего иерархического уровня. Такие положения устанавливаются в соответствующих статутных актах. Однако если они не установлены, не будет и приоритета.

Таким образом, иерархия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации может быть представлена в следующем виде:

1-й уровень - разделы (главы) конституций (уставов) субъектов РФ; 2-й уровень -- конституционные законы; 3-й уровень -- кодифицированные законы; 4-й уровень - некодифицированные законы; 5-й уровень - нормативные постановления (законодательных) представительных органов; 6-й уровень - нормативные указы высших должностных лиц; 7-й уровень - нормативные постановления правительств (администраций); 8-й уровень - нормативные акты органов исполнительной власти субъектов, принятые совместно или по согласованию; 9-й уровень - нормативные акты органов исполнительной власти, принятые в рамках надведомственных полномочий.