Исходной позицией в характеристике работников является учет правового статуса: они занимают государственные должности гражданской службы в целях обеспечения исполнения компетенции и полномочий государственного органа либо лиц, непосредственно исполняющих государственные должности Российской Федерации и субъектов Федерации.

Термины "Кадры" и "Персонал"

При характеристике кадров государственной службы следует учитывать, что кадры – постоянный, штатный, как правило, квалифицированный состав работников. Понятие «кадры» не совпадает с понятием «персонал организации», в широком смысле характеризующим всех работающих в организации. Кадры – ведущая и основная часть персонала. Кадры – основа и суть каждой организации; без людей, их совместной деятельности нет организации. К тому же кадры, особенно руководящие, стоящие во главе государственных и хозяйственных органов, являются носителями (в значительной степени) реальной власти, это ее лицо и авторитет. В сфере государственной службы обычно используются термины «кадры» (лица, занимающие должности гражданских служащих, а также государственные должности) и «персонал» (но в узком смысле этого слова), означающий отдельные группы (категории) работников, характеризующихся общностью правового положения, профессионально-трудовых признаков, ролевых признаков (в силовых структурах – гражданский, вольнонаемный персонал, а также административный, медицинский, управленческий, технический персонал, персонал по обслуживанию помещений и охране зданий и др.).
Термин «персонал» больше подчеркивает социологический подход к характеристике работников, их отдельных групп, значение учета межличностного подхода и межличностных отношений. Заметим в связи с этим, что ни в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ни в других нормативных правовых актах о государственной службе (включая военную иправоохранительную) применительно к характеристике госслужащих не используется термин «персонал» (используются термины «государственный служащий», «военнослужащий», «сотрудник», «кадровый состав», «личный состав» и др.). Для оценки работников, не состоящих на государственной службе, все чаще стал употребляться термин«бюджетно-штатные работники».

Исходя из этого, отметим, что для кадров характерны прежде всего три признака:

1. относительно устойчивая профессиональная квалификация работника, как правило, имеющего специальную подготовку;
2. постоянный характер служебно-трудовой деятельности, которая является основным источником его существования и жизнеобеспечения;
3. социально-должностное положение работника в трудовом коллективе, когда его деятельность фактически реализует или обеспечивает исполнение функций и задач данной организации (а не охрану зданий, обеспечение их эксплуатации).

Применительно к экономике, бизнесу и другим сферам деятельности кадры называются социально-экономической категорией; они выступают важнейшей производительной силой, создающей материальные и духовные ценности. Широко используются термины «кадры специалистов», «руководящие кадры», «кадры массовых рабочих», «предпринимательские кадры» и др.Избирательно используется термин «кадровый корпус государственной службы»(офицерский корпус, дипломатический корпус и т. д.). Здесь больше подчеркивается корпоративный подход к характеристике определенной категории кадров как устойчивой социальной общности. Термин «кадровый корпус государственной службы», по сути, тождествен термину «кадры», хотя некорректно отождествлять его с термином «кадровый потенциал». Содержанием этого понятия является характеристика имеющихся, в том числе скрытых, но неиспользуемых, невостребованных профессионально-личностных способностей и возможностей работников, кадрового состава. Важно учитывать в их оценке соответствие организации ее перспективным задачам, способность трудиться на опережение.

Количественные и качественные показатели К.С.Г.С.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»ввел новую классификацию государственных гражданских служащих (по категориями группам). В нем предусмотрены категории: руководители, помощники (советники),специалисты, обеспечивающие специалисты. Различен уровень профессиональной квалификации этих кадров, возрастная и половая структура.
В основе определения численности государственных служащих государственной службы лежит прежде всего принцип рациональной достаточности: необходимо такое количество и качество кадров аппарата конкретного органа власти, которые способны обеспечивать успешную реализацию возложенных на него функций и компетенций, решение конкретных задач при соответствующей интенсивности профессионально-служебной деятельности.
Численность служащих во многом зависит от объема и характера функций государственного органа, а также и других факторов и интересов: от сложности управленческих и организационных задач, от иерархии управленческих структур, их полномочий, объема управленческого делопроизводства, наличия вспомогательных организационно-технических служб.
Сложнее обосновать критерии оценки качественных параметров государственных служащих. За многие годы сложился и до сих пор широко используется определенный набор формализованных показателей в оценке качества служащих: уровень специального образования, опыт работы, возраст, пол и др. Не менее важно учитывать личностные и духовно-нравственные качества.

В оценке качества кадров целесообразно акцентировать внимание прежде всего на степени пригодности, способность служащих наиболее эффективно исполнять возложенные на них полномочия и функции.

Качество кадров – это своего рода мера их профессиональной пользы в реализации задач организации. Наиболее полно эти качества выражаются в профессионализме работников; он интегрирует эти качества(специальные знания, деловые, личностные, духовно-нравственные и др.). Отсутствие одного из базовых качеств может свести на нет эффективность других. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»(гл. 13) определил принципы и направления формирования К.с.г.с. Среди них – назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств, совершенствование профессионального мастерства служащих, содействие должностному росту на конкурсной основе, ротация кадров, использование современных кадровых технологий и др.

Литература

1. Махов Е. Система оценки кадров и кадрового потенциала в организации, учреждении. М., 2003;
2. Понеделков А. Политико-административные элиты Россиив середине 90-х гг. ХХ в. и 10 лет спустя. Ростов н/Д, 2005;
3. Сулемов В. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. 2-е изд. М., 2006.

Ирина Анциферова, Вячеслав Ермаков. Социологический анализ кадровой политики в сфере госслужбы // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2014, №5 (91)

Ирина Анциферова, доктор социологических наук, профессор, ректор Курской академии государственной и муниципальной службы (305044, Курск, ул. Станционная, 9). E-mail: [email protected]
Вячеслав Ермаков, доктор философских наук, профессор, президент Курской академии государственной и муниципальной службы (305044, Курск, ул. Станционная, 9).E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена детальному анализу социологических подходов к оценке государственно-управленческого воздействия на формирование и реализацию кадровой политики. Автор показывает, что социологический анализ роли кадровой политики в условиях модернизации российского общества является объективно необходимым для успешного преобразования общественных отношений на принципах демократии и рыночной экономики посредством повышения качества ведущего субъекта социальных преобразований.
Ключевые слова: кадры, состав кадров, кадровая работа, кадровая доктрина, кадровая политика, модернизация, социологический анализ.

В силу объективных и субъективных обстоятельств, значимости, места и роли в жизни общества, главным субъектом управления социальными преобразованиями является политическая элита, ее ядро – кадры государственной службы. Государственный гражданский служащий является главным действующим лицом в сфере государственно-административного управле ния, той организационной единицей, которая обеспечивает исполнение поли тическими руководителями конституционных и иных государственных полномочий [Граждан, 2005. С. 140]. Отсюда основной вопрос, возникающий перед социологом: какова степень соответствия кадровой работы потребностям, запросам и целям развития российского общества? Наличие ясной, прозрачной и понятной кадровой политики, содержащей научно-обоснованную идеологию, развернутость процессов на инновационный характер деятельности – далеко не полный перечень вопросов, составляющих проблемное поле социологического анализа. Его значимость состоит в том, что он позволяет:

– определить уровень знания и понимания кадрами объективной необходимости общественных преобразований, их целей и задач;

– выявить степень их готовности мыслить и действовать в соответствии с требованиями модернизации;

– находить зоны риска в кадровой работе, представляющие потенциальную угрозу торможения или блокирования модернизационных процессов;

– вносить своевременные коррективы, ускоряющие темпы преобразований;

– постоянно направлять деятельность сотрудников государственной и муниципальной службы в русло модернизации, оперативно устранять возникающие отклонения от него.

В общесоциологическом плане целесообразно обратиться к операциональному анализу основного категориального аппарата, раскрывающего общее понятие «кадровая работа», расположив его в определенной логической последовательности. При этом в каждом из них выделим наиболее существенные признаки, подлежащие социологическому анализу и оценке, с точки зрения их воздействия на ход модернизации. Следует подчеркнуть, что речь идет о концептуальных подходах авторов к предмету исследования. В качестве базового источника анализа нами избран Энциклопедический словарь «Государственная служба» под общей редакцией В.К. Егорова и И.Н. Барцица. Этот выбор обусловлен тем, что в нем содержится достаточная, однозначная и современная трактовка понятийного аппарата, основанная на обобщении существующих сегодня мнений и позиций ученых, исследующих интересующий нас предмет.

Кадровый состав государственной службы – характеристика специфических черт, количественных и качественных параметров работников аппарата органов государственной власти, обеспечивающих реализацию их полномочий и функций.

Кадры – постоянный, штатный, как правило, специально подготовленный персонал организации. В сфере государственной службы – это лица, занимающие должности гражданских служащих, а также государственные должности. Для них характерны, прежде всего, три признака:

– относительно устойчивая профессиональная квалификация работника, как правило, имеющего специальную подготовку;

– постоянный характер служебно-трудовой деятельности, которая является основным источником существования и жизнеобеспечения работника;

– социально-должностное положение работника в коллективе, когда его деятельность фактически реализует или обеспечивает функции и задачи данной организации.

При социологическом анализе определения оптимальной численности служащих необходимо опираться на принцип рациональной деятельности: необходимо такое количество работников аппарата конкретного органа власти, которое способно обеспечить успешную реализацию возложенных на него задач и функций при соответствующей интенсивности профессионально-служебной деятельности.

В ходе кадрового обеспечения преобразований неизбежно встает вопрос об оптимизации численности ее субъекта. Масштабность и сложность задач модернизации порождает соблазн идти экстенсивным путем, то есть решать их за счет увеличения численности госаппарата, на основе необоснованного дробления и увеличения его функционала. Другой путь, наиболее рациональный и результативный, отвечающий духу времени – интенсивный. Он означает достижение высокой эффективности деятельности госорганов за счет повышения уровня профессионализма и компетенции кадров. Это открывает реальную возможность неуклонного сокращения численности аппарата. Должна работать простая формула: решать задачи не числом, а умением.

Сложнее обстоит дело с выбором качественных параметров социологической оценки кадрового состава. В контексте нашей статьи речь идет об определении такой совокупности характеристик, которые в наибольшей мере воздействуют на успешную реализацию стратегии социальных преобразований. Существуют традиционные, широко используемые формализованные показатели: пол, возраст, образование, профподготовка, опыт работы и так далее. Но при социологическом анализе этого явно не достаточно для его полноты. Нужно согласиться с мнением, что для модернизации целесообразно акцентировать внимание на определение пригодности, способности служащих наиболее эффективно исполнять возложенные на них полномочия и функции. Качество кадров – это своего рода мера их профессиональной пользы для организации. Наиболее полно эти качества выражаются в профессионализме работников, который интегрирует специальные знания, деловые, личностные и духовно-нравственные особенности.

Оптимизации кадрового состава государственных служащих способствует социологический анализ, направленный на выявление наличия в нем позитивных тенденций и наиболее уязвимых мест, «темных пятен».

Целесообразно обратиться к данным официальной статистики, характеризующим динамику количественно-качественного состава работников государственных органов и органов местного самоуправления за период 2000–2013 года . За отмеченный период число работников данных органов возросло с 1 161 519 до 1 548 062 (рост 386 543 человек) по Российской Федерации, в Центральном федеральном округе – с 267 917 до 355 555 (рост 87 638 человек). На 1000 человек, занятых в экономике, усиление по Российской Федерации составило, соответственно, с 18,0 до 23,1 (рост 5,1 человек), в Центральном федеральном округе – с 15,1 до 19,3 человек.

На уровне Российской Федерации численность работников судебной власти и прокуратуры увеличилась со 113,7 тыс. до 230,2 тыс. человек, то есть в два с лишним раза.

Представляют интерес и цифры, говорящие о количественном соответствии работников законодательной и исполнительной власти. На уровне Российской Федерации на 33,2 тыс. законодателей приходится 1264, 8 тыс. «исполнителей», то есть на 1 законодателя приходится 38,3 исполнителя. На региональном уровне на одного законодателя приходится 42,3 исполнителя.

Изменился и уровень образования работников, замещавших должности государственной гражданской и муниципальной службы в 2013 году. Так, по сравнению с 1999 годом, количество служащих, имеющих высшее профессиональное образование, увеличилось на 55%, а среднее профессиональное – уменьшилось в три раза, в 2,6 раза увеличилось число обладателей ученых степеней.

Гендерная структура практически осталась неизменной.

По стажу государственной и муниципальной службы заметно, что в два раза увеличилась группа, проработавшая в данной сфере от 10 до 15 лет. Также вдвое выросла группа со стажем до одного года. Пятая часть имеет выслугу от 5 до 15 лет.

В Курской области, по данным за 2013 год, штатная численность гражданских служащих государственных органов возросла на 5 единиц и составила 1 562 единицы, в том числе 1 204 – в исполнительных органах государственной власти, 358 – в иных государственных органах области. На отчетную дату в государственных органах области работало 1 518 госслужащих, в том числе, 1 165 – в исполнительных органах государственной власти, 353 – в иных государственных органах (Курская областная дума, контрольно-счетная палата Курской области, избирательная комиссия Курской области, рабочий аппарат Уполномоченного по правам человека в Курской области, управление судебного департамента в Курской области). Укомплектованность должностей госслужащих области – 97,2%.

За первое полугодие 2014 года на вакантные должности было назначено 152 государственных гражданских служащих (109 человек – за аналогичный период 2013 года). Из них 39 человек поступило извне (25,7% от общего количества назначений). Семьдесят служащих назначено из кадрового резерва (46,1% от общего числа назначений) и 31 человек – по результатам конкурсов на замещение вакантных должностей.

Соотношение мужчин и женщин, замещающих должности государственной гражданской службы на конец первого полугодия 2014 года, составило, соответственно, 26,4% и 73,6%. Анализ возрастного состава показал, что по-прежнему большинство находится в возрасте от 30 до 40 лет, около 34% от общего количества госслужащих. Несколько увеличился удельный вес сотрудников в возрасте старше 60 лет, а удельный вес лиц в возрасте до 30 лет уменьшился. По стажу государственной службы преобладает группа, занимающая должности свыше 15 лет – 47,2 %. За ней следует группа со стажем от 5 до 10 лет – 24,3 %. В государственных органах Курской области 1 516 человек, или 99,9% гражданских служащих, с высшим образованием. Из них более половины имеют экономическое и юридическое образование. Однако доля работников с образованием по профилю «государственное и муниципальное управление» составляет лишь 4%. Кроме того, 467 человек, или около 13% от общего числа гражданских служащих Курской области, имеют два и более высших профессиональных образования.

По состоянию на 1 июля 2014 года, классные чины государственной гражданской службы Курской области присвоены 97,5% госслужащих.

Проведенный выше анализ необходим для разработки и реализации научно обоснованной государственной и региональной кадровой политики. Но его характеристик вовсе недостаточно для более глубокого разностороннего и полного представления о людях, находящихся на службе обществу, государству, гражданину. Следует обратить внимание на вопросы об их профессиональной самоорганизации [Зотов, Кузнецова, 2014. С. 4–8; Государство и общество… 2011. С. 6–27].

Официальная статистика свидетельствует в целом о положительной динамике по таким важным показателям человеческого капитала, как уровень образования и опыт работы во властно-управленческих структурах. Знания и опыт – необходимая предпосылка успешной деятельности. Но ведь служащий ещё и человек во всем многообразии его жизненных проявлений. Он еще и гражданин, семьянин, производитель и потребитель социальных ценностей за пределами служебной деятельности. Кроме того, он носитель определенных прав, традиций, убеждений, правил жизненного поведения. Его трудовые успехи в немалой степени определяются устройством быта, семейными отношениями, а также тем, какими занятиями заполняется свободное время. Это лишь небольшой перечень вопросов, которые входят в содержание понятия «образ жизни». Оно раскрывает формы и способы реализации и самореализации сущностных сил человека, его внутреннего потенциала (знания, опыт, умения, навыки в различных сферах жизнедеятельности). Образ жизни – естественный процесс формирования, накопления, реализации и развития человеческого потенциала. Чем он богаче и благороднее, тем выше социальная ценность личности, её отдача обществу. Понимая значимость данной проблемы, ученые Курской академии государственной и муниципальной службы в настоящее время приступили к разработке и реализации научного проекта «Образ жизни государственных и муниципальных служащих как важный фактор повышения эффективности их профессиональной деятельности».

Несмотря на явные позитивные тенденции в кадровой работе, которые приобрели достаточно устойчивый характер, сохраняется немало проблем негативного порядка. К наиболее существенным из них исследователи относят следующие:

– слабая сочлененность теории и практики кадровой работы, отрыв и довольно большое дистанцирование их друг от друга;

– отсутствие банка позитивного опыта и передовых, апробированных практикой кадровых технологий;

– слабая эффективность работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе;

– недостаточная мотивация к профессиональному развитию;

– неполнота и ограниченность представлений о госслужащих с позиций их человеческого потенциала;

– отсутствие научно обоснованных критериев оценки результативности деятельности.

Таков далеко не полный перечень проблемных вопросов, призванных найти разрешение в кадровой политике. Разработка и осуществление соответствующих конкретных мер будут способствовать повышению качества работы в данной сфере.

Вне сомнения, будущее модернизации неразрывно связано с кадровым резервом – специально сформированным с учетом установленных критериев и квалифицированных требований группой перспективных работников, положительно проявивших себя на замещаемой должности, обладающих необходимыми профессиональными, деловыми, личностными и морально-этическими качествами для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста.

Укрепление и развитие кадрового резерва приобретает сегодня стратегически важное значение. Его социально-институциональные признаки налицо, это – соответствующие организационные структуры, нормативная правовая база, проекты, планы, программы, современные технологии. Конечно, еще далеко не все звенья механизма на этом участке кадровой работы функционируют идеально. Положительный опыт, накопленный в советский период, в значительной мере был утрачен на начальном этапе социальных преобразований в нашей стране. Пришлось, по сути, выстраивать систему заново. К настоящему времени она сформировалась и устоялась, адаптировалась к новым реалиям. В регионах накоплен положительный опыт работы с кадровым резервом. Широко применяются современные технологии, инновационные подходы.

Таким примером может стать проект «Губернаторская тысяча», который был разработан в 2014 году. Участвовали в проекте все районы Курской области. Отбор был достаточно жестким – каждый претендент презентовал, как минимум, одну идею, направленную на то, чтобы сделать жизнь курян лучше. Отобранная тысяча управленцев – врачи и учителя, соцработники и экономисты, юристы и представители культуры, депутаты и архитекторы – теперь представляют собой тот костяк, на который администрация региона может опираться при решении социально значимых вопросов.

Проект «Губернаторская тысяча» дает возможность выявить целеустремленных людей, готовых взять на себя управленческие функции. Они будут учиться, посещать тренинги и мастер-классы, и станут хорошей опорой для ныне действующей власти, настроенной на обновление управленческих структур и привлечение молодых кадров к руководящей работе. Конечно, не все они впоследствии смогут стать руководителями высшего звена, но многие из них уже попали на заметку губернатору Курской области Александру Михайлову. Региональная администрация в ходе данного проекта поставила перед собой цель найти людей, умеющих вести за собой, предлагая не пустые обещания, а конкретные дела.

Безусловно, для кадровой политики исключительное значение имеет то, каким оно располагает кадровым потенциалом. По отношению к госслужбе – это совокупная (служебно-профессиональная, трудовая, интеллектуальная, психо-физиологическая, духовно-нравственная, культурно-образовательная) способность граждан, пользующихся конституционным правом на равный доступ к государственной службе и отвечающих профессиональным, квалификационным, интеллектуально-образовательным и иным требованиям для замещения должностной государственной службы. Обобщающим показателем качества кадрового потенциала является состояние и динамика образа жизни населения страны. Это чувствительный индикатор состояния социального здоровья общества, его предрасположенности и способности к преобразованию и обновлению. Все это говорит о насущной необходимости активизации работы по качественному укреплению состава государственных служащих.

Новому этапу развития российского общества должна соответствовать и новая кадровая доктрина – исходная основополагающая идея (система идей), главный замысел концепции государственной кадровой политики Российской Федерации как стратегии формирования, развития и рационального использования кадрового состава. Такая доктрина – это ядро кадровой идеологии, её сердцевина. Необходимость введения в научный оборот данного термина объясняется тем, что каждый вид общественно значимой деятельности имеет свою идейную подоплеку. Например, свои идейные основы имеют экономическая, социальная, культурная политика и так далее. Под кадровой идеологией, по нашему мнению, следует понимать совокупность идей, взглядов, воззрений, отражающих коренные интересы социальных групп, классов, общества в целом, в сфере кадровой политики. Здесь видится диалектическая связь. Без политики не может быть идеологии. В ее нынешней основе лежит общегосударственный интерес – максимально приблизить кадровую политику к запросам и требованиям стабильного и динамичного развития общества. Задача социологического анализа состоит в том, чтобы оказать содействие в ее формировании и развитии, научном сопровождении и выведении на общегосударственный уровень.

Институциональной формой реализации кадровой идеологии является кадровая политика – деятельность и отношения субъектов в государственной службе, направленные на формирование и востребование кадров, их профессиональных способностей в соответствии с целью, задачами и функциями государственных органов. В содержательном плане – это система официально признанных целей, задач, приоритетов и принципов деятельности государства по организации и реформированию кадровых процессов и отношений [Захаров, 2014. С. 27].

Что касается концепции региональной кадровой политики, то в ней определяется следующее:

– реальное состояние кадрового потенциала, позитивные и негативные тенденции и возможности его развития, а также его цели и задачи;

– субъект и объект кадровой политики, их взаимосвязь и взаимоотношения;

– принципы кадровой политики региона, механизмы её реализации;

– вопросы взаимодействия государства, региона и хозяйствующих субъектов.

В государственной кадровой политике выражается позиция государства по отношению к кадровому составу госслужащих. Эта политика строится на единых научных основах, принципах и требованиях. Они находят, в конечном итоге, воплощение в нормативных правовых актах, регулирующих воспроизводство и востребование кадрового состава.

Стратегической целью является обеспечение государственной службы высокопрофессиональными работниками, деятельность которых была бы нацелена на служение человеку, обществу, государству.

Достижение этого предполагает решение следующих задач:

– повышение эффективности системы государственной службы посредством наращивания качества профессиональной деятельности подчиненных;

– превращение государства в конкурентоспособного нанимателя, способного привлечь высококвалифицированных граждан и обеспечить востребованность их профессиональных возможностей, должностной рост на основе достоинства и заслуг, состязательности и здоровой конкуренции;

– создание гибких и инновационных систем профессионального развития, отвечающих современным потребностям госуправления;

– комплексное совершенствование информационного, научного, аналитического, методического, финансово-экономического и материально-технического обеспечения деятельности субъектов кадровой политики.

Современные социально-политические преобразования на принципах демократии и рыночных отношений кардинально изменили облик российского общества. Ориентация на ценности демократического правового социального государства поставила на повестку дня вопрос о воспитании нового поколения служащих, способных реализовать сложные, во многом новаторские задачи по переводу страны на современные, инновационные рельсы развития.

Таким образом, социологический анализ роли кадровой политики в поступательном развитии российского общества является объективно необходимым условием успешной трансформации общественных отношений на принципах демократии и рыночной экономики путем повышения качества ведущего субъекта социальных преобразований.

Литература

Государственная служба: Энциклопедический словарь / Под ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008.

Государство и общество: вчера, сегодня, завтра. Серия социологии. Курск: Курская академия государственной и муниципальной службы. 2011. №6 (1).

Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учебное пособие. М.: Изд-во «ЮР КНИГА», 2005.

Захаров В.М. Управление профессиональным развитием государственных и муниципальных служащих: монография. Белгород: ИД «Белгород» НИУ «БелГУ», 2014.

Зотов В.В., Кузнецова М.В. Диагностики процедур аттестации для целей профессиональной самореализации на государственной гражданской службе // Вестник Поволжской Академии государственной службы. 2014. №2.

См.: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/#

Статья 32 Конституции Российской Федерации

Кадры государственной службы - важнейшая ресурсная составляющая государственного управления. От их компетентности, деловитости, политических ориентации и духовно-нравственных качеств (честности, неподкупности, принципиальности) в значительной мере зависят будущее страны, результаты проводимых демократических преобразований. Даже самые полезные управленческие решения останутся пустой декларацией, если они не будут осознаны аппаратом управления, не станут рук456оводством к конкретному действию. Именно поэтому стратегической задачей государства является создание высокоэффективной кадровой системы государственного управления, формирование стабильного, рационально структурированного, демократически и нравственно ориентированного состава государственных служащих.

Формирование личности государственного служащего - достаточно сложный, многомерный, противоречивый процесс. Его нельзя, как пишет профессор В.А. Сулемов, сводить к решению формально-технологических, организационно-управленческих и воспитательных задач. Это не борьба с текучестью кадров, не стремление укомплектовать аппарат из представителей «своей» команды, не ординарный поиск нужного специалиста на ту или иную открывшуюся вакантную должность. В этом деле необходим системный, программно-целевой подход на принципах законности, демократизма и нравственности.

По состоянию на 1 января 2006 года на государственных должностях и должностях системы государственной гражданской и муниципальной службы было занято 1 млн. 462 тыс. человек, из них в органах государственной власти - 997,5 тысяч (в том числе федерального уровня - 776,8 тысяч) и в органах местного самоуправления - 464,5 тысяч. Они профессионально обеспечивают реализацию полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Укомплектованность штатов, как правило, составляет 95%. Причем объем работы и ее сложность практически не влияют на количество чиновников. Эту закономерность открыл еще С. Паркинсон. А вот количество подчиненных прямо пропорционально влияют на карьеру начальника.

Показательно и то, что в расстановке служащих наблюдается существенная диспропорция, в том числе и по ветвям власти. В органах законодательной власти по состоянию на начало 2005 года было занято 10,2 тыс. служащих (1,6%); исполнительной - 557,9 тыс. (85,4%); судебной власти и прокуратуры - 78,1 тыс. (11,9%); в других государственных органах (в аппаратах Уполномоченного по правам человека, счетных палат, Центральной и региональных избирательных комиссиях и др.) - 7,4 (1,1%) тыс.

На протяжении 2005 года рост численности кадров государственного и муниципального управления превысил 105,6 тыс. человек и составил 8 %, а по сравнению с 2000 годом этот рост превысил 17% и составил 199,5 тыс. Судебные органы выросли на 3,8%. Кадровый состав органов законодательной власти и представительных органов местного самоуправления увеличился на 6,5%. Наибольший рост численности отмечен в федеральных органах исполнительной власти - 94,7 тыс. или почти 21%. Наибольший «вклад» в этот процесс внесли территориальные структуры МЧС России, Росрегистрации, Роспотребназора и Россельхознадзора, Ространспортнадзора. В стадии формирования до сих пор находятся территориальные органы Федеральной службы судебных приставов, Федерального медико-биологического агентства, Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, Федеральной аэронавигационной службы. Увеличение численности чиновничества обусловлен не только усложнением функций государственного управления, увеличением объемов предоставляемых населению государственных услуг, необходимостью осуществления более предметного экономического регулирования, надзора и контроля, но и самими организационными преобразованиями в сфере государственного управления, в том числе созданием новых федеральных служб и агентств, расширением их территориальной сети.

Сделать какие-то более глубокие выводы относительно оптимальности количественного состава служащих по этим данным практически невозможно. Для этого необходимо привлечь и многие другие показатели и критерии, характеризующие: а) численность населения и его социальную структуру, б) величину территории и особенности геополитического положения страны, в) объемы и номенклатуру функций государственных органов, г) сложность стоящих перед государством экономических, политических, социальных и управленческих задач. Необходимо проанализировать иерархию управленческих структур и их полномочия, наличие и качество вспомогательных организационно-технических служб. Весьма плодотворен подсчет удельного веса служащих в составе населения. Среди занятого населения Российской Федерации прослойка чиновничества сегодня составляет около двух процентов, а среди всего населения - чуть более одного процента. С учетом же военной и правоохранительной службы - в пределах трех процентов. Сегодня в среднем на тысячу экономически активного населения России приходится немногим более пяти государственных и муниципальных служащих.

Правда, разброс по этому показателю весьма существенен в разрезе субъектов Российской Федерации: в 20 субъектах он примерно равен среднему уровню по стране; более 10 служащих приходится на тысячу жителей в 19 регионах (Сибирь, Дальний Восток и Крайний Север). Самый высокий показатель в Эвенкийском автономном округе - 53 служащих на одну тысячу занятого населения. Самый низкий - в Республике Ингушетия, городах Москва и Санк-Петербург - пять человек. Приведенные данные отражают организационно-кадровые особенности системы государственного и муниципального управления в разрезе регионов и страны в целом, говорят о различной востребованности и недостаточно глубокой продуманности использования имеющегося в стране интеллектуально-кадрового потенциала.

На государственных должностях категории «руководители» сегодня занято 111,8 тыс. или 17,1 % от общего количества гражданских служащих. «Советников» насчитывается почти 17 тыс. (2,6%). Основная же масса государственных служащих занимают должности категории «специалисты» - 429,1 тыс. (65,7%), и «обеспечивающие специалисты» - 95,5 тыс. (14,6%). Причем большинство их них исполняют полномочия по должностям ведущих и старших групп. На младших должностях (в основном это начинающие работники) задействовано более 130 тыс. человек или 23,5% общего числа гражданских служащих страны.

В целом, как видим, в системе государственной гражданской службы занят огромный отряд специалистов. От их государственной зрелости и профессиональной культуры зависит успех решения всех политических и социально-экономических задач. Без их плодотворных усилий, как говорит В.В. Путин, нам не научиться жить по «нормальной человеческой логике».

По сравнению с 1992 годом количество служащих возросло более чем в двое. И хотя с 1998 г. наметилось некоторое сокращение численности федеральных служащих исполнительной и законодательной власти, тем не менее, в будущем, по мнению специалистов, рост численного состава гражданской службы хотя и несколько замедлится, но все-таки сохранится. Это будет происходить до тех пор, пока не будут созданы предпосылки для более эффективного использования уже имеющегося профессионально-интеллектуального потенциала государственного управления, пока аппарат не перейдет к «управлению по результатам». Экстенсивный рост аппарата не остановится до тех пор, пока он не будет организационно и качественно оптимизирован, укомплектован высокопрофессиональными специалистами, пока работа служащих не будет оцениваться по конкретным показателям качества. Нужно научиться брать умением, а не числом, научиться работать не аврально, а ритмично, рационально и ответственно.

Реализовать эту задачу непросто. И причин тому немало. Они всесторонне проанализированы в первом разделе Программы реформирования государственной службы РФ на 2002-2005 годы. На момент ее принятия в системе государственной службы четко просматривались:

а) половозрастной дисбаланс кадрового состава, его полное не соответствие половозрастной структуре экономически активного населения страны. Повсеместно наблюдалось преобладание женщин на младших и старших должностях, практическое их отсутствие на высших. Не сокращается число служащих пенсионного возраста (сейчас их более 3,5 %, а в некоторых органах превышает 10%). На высших должностях в аппаратах государственных органов практически отсутствовали работники в возрасте до 30 лет. По мнению 75% гражданских служащих, опрошенных в марте 2006 г. учеными РАГС, молодежь и сейчас с трудом закрепляется в системе государственного управления, их адаптационный период превышает 2 года;

б) высокие темпы роста численности служащих и ухудшение их профессионального состава. Особенно в судебных органах. Сохранялась тенденция увеличения числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемым должностям. Среди обеспечивающих специалистов таких почти 5% (4,8 тыс. работников). Многие из них вообще не обладали специальным профессиональным образованием. В аппаратах судебных органов таких насчитывалось около 18%. Усиливался дефицит служащих, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. И все это на фоне отсутствия серьезных стимулов к повышению уровня профессионализма, отсутствия прямой связи между уровнем образования и карьерным ростом;

в) негативные факторы в вопросах оплаты труда и социальной защиты служащих. С принятием новых законов о государственной службе ситуация заметно изменилась к лучшему, оплата труда и социальная защищенность служащих существенно повысились. Так считает более 33,5% опрошенных работников государственного аппарата. Еще недавно ситуация была принципиально иная: среднемесячная оплата труда гражданских служащих всех категорий не превышала пять тыс. рублей и существенно отставала от оплаты труда в негосударственном секторе. Даже в субъектах РФ она была в 1,4 раза выше, чем на федеральном уровне. Правда, и сегодня о необходимости повышения денежного содержания говорят почти все служащие-специалисты младших, старших и ведущих групп должностей;

г) снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. С огромным трудом и ныне преодолеваются такие негативные явления, как протекционизм, коррупция, решение кадровых вопросов на основе землячества и лично-родственных связей. Более половины служащих не уверены в стабильности своего служебного положения.

Кадровые технологии слишком «заформализованы», усложнены как по процедуре, так и отчетности, имеют слабое организационно-методическое и документационное обеспечение. Выдвижение в государственный аппарат и карьерное продвижение нередко проходят без соблюдения официально принятых процедур и требований, без учета уровня профессиональной и личностно-психологической подготовки человека к исполнению государственной должности. В системе карьерного продвижения доминируют не демократические конкурсные механизмы, а прямое, часто сугубо авторитарное назначенчество. Профессиональный уровень и деловые качества играют второстепенную роль. В результате каждый четвертый опрошенный служащий обеспокоен отсутствием реальных возможностей карьерного роста. Каждый десятый считает, что он «практически ничего не добился в жизни» и собирается покинуть государственную службу.

Многие заявляют, что они профессионально слабо подготовлены к работе в условиях бурно реформируемого общества. Аппарат с большим трудом «овладевает искусством управления рыночной экономикой». 53,8% гражданских служащих отмечают несоответствие своей профессиональной квалификации занимаемой должности. Более того, 40% из них считает, что в последние годы в развитии профессионализма государственной службы наблюдается отрицательная динамика - профессиональная компетентность аппарата управления явно снижается. Тайной для многих остаются такие понятия, как «управление по целям», «управление проектами», управление по качеству и результатам». Организационная беспомощность проявляется в решении проблем социальной сферы. Эти выводы трудно оспорить;

д) неоправданно высокая текучесть кадров - не ниже 8% в год. Катализатором являются частые организационные перетряски и смена руководителей государственных органов, которые непременно приводят к изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению служащих. Далее идут статусно-должностная неустойчивость (34,6%), размытость служебных обязанностей по конкретным должностям (23,5%), ненормированность рабочего дня, физические и нервные перегрузки (21%). В таких условиях многие теряют уверенность, разочаровываются, перестают дорожить своей работой. Отсюда безответственность, бюрократизм, взяточничество, нежелание овладевать более эффективными приёмами аппаратной работы;

е) недостатки в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимое качество профессиональной подготовки государственных служащих. Многие региональные бюджеты практически никаких средств не предусматривают на повышение квалификации своих кадров. Отсутствие должной системности в этой части кадровой работы ведет к медленному повышению уровня профессионализма государственной службы и эффективности государственного управления в целом. Изменить положение к лучшему призваны меры, предусмотренные Указом Президента РФ от 28 декабря 2006 года № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации», которым урегулированы все важнейшие вопросы (порядок организации, условия, формы, качество, финансирование) получения гражданскими служащими дополнительного образования как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами. Предусмотрено, что организация дополнительного образования будет осуществляться на основе государственного заказа, что на период обучения за служащим сохраняются должность и денежное содержание, что все руководители при назначении на должность должны проходить обучение по системе профессиональной переподготовки. Более широкое распространение получат формы вечернего образования и дистанционные образовательные технологии. Большую плановость этому делу придаст введение ведомственных программ профессионального развития персонала и индивидуальных планов профессионального развития гражданского служащего, в которых будут предусмотрены в перспективе на три года цели, виды, формы, направления, продолжительность и ожидаемые результаты дополнительного профессионального образования. Особая роль в деле профессионального развития гражданской службы отводится федеральному государственному органу по управлению государственной службой;

ж) отсутствие эффективных правовых и нравственных механизмов регулирования личного поведения работников государственной власти и управления, отсутствие надежных барьеров на пути злоупотреблений, коррупции и произвола. На государственную службу в годы реформ пришел большой отряд специалистов, сложившийся в годы демократических преобразований. Это неплохо, они смелы, энергичны, свободны от догматически-идеологических воззрений советского прошлого. Но нельзя не видеть и другое. Многие представители нового поколения служащих получили «солидный опыт выживания» в условиях криминального рынка, разгула коррупции и правового нигилизма. Эта категория - объект особо пристального внимания. Именно они «подрывают авторитет» власти, провоцируют восприятие служащих не иначе как казнокрадов (66,2% опрошенных), «чинуш-бюрократов» (48,7%) и безответственных дилетантов (34,7%).

Для преодоления указанных негативных проявлений Программой реформирования государственной службы (в кадровой ее составляющей) намечено решение целого ряда задач чисто социального характера:

Повысить эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;

Снять остроту несоответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

Преодолеть непрофессионализм служащих в использовании современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;

Повысить эффективность контроля деятельности чиновников со стороны гражданского общества;

Обновить систему подготовки и профессионального развития государственных служащих;

Резко усилить ресурсную обеспеченность государственной службы.

Перечисленные задачи тесно связаны между собой и могут быть решены только комплексно. Главная же цель реформы - внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности служащих; реализация программ профессионального развития государственных служащих; внедрение более действенных механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих. Так были сформулированы цели и задачи реформы государственной службы пять лет назад.

Что же произошло за годы реформ?

1. К сожалению, пока кардинальных позитивных изменений в структуре кадров государственной гражданской службы по полу, в том числе в разрезе категорий, групп и уровней управления, пока не произошло.

В общей численности работников, замещающих должности гражданской службы, женщины составляют 71,2%. В муниципальных органах их еще больше - 77%. В целом в органах исполнительной власти страны женщин насчитывается почти 72%. В аппаратах судебной власти и прокуратуры - 67,6%, законодательной ветви - 55,4%. И это при условии, что в социальной структуре населения страны женщин заметно больше мужчин - 53,5%. Среди занятого населения их тоже немало - 49%.

Среди лиц, замещающих должности категории «руководители», женщины составляют лишь 13,4% (в законодательных органах - 4,2%). На должностях категории «советники» женщин 2,3% (в законодательных органах больше - 29,2%), «специалистов» - 65,5% (в законодательных органах - 23,3%), «обеспечивающих специалистов» - 15,3% (в законодательных органах почти половина - 40,7%). Точно такие пропорции характерны для гражданской службы как федерального, так и регионального уровней.

Высокий процент женщин имеет свое объяснение. Но это вовсе не является оправданием сложившейся ситуации, когда всю оперативную, как говорится, черновую работу государственного управления исполняют женщины. Такое впечатление, что кем-то однозначно доказано, что профессионально работать на высоких и ответственных государственно-управленческих должностях могут только мужчины. Хотя хорошо известно, что по образовательному уровню, возрасту и стилю управленческой деятельности женщины ни в чем не уступают мужчинам.

Справедливости ради следует отметить, что со стороны государства предпринимаются попытки поправить сложившуюся ситуацию. В 1996 г. Президентом РФ был подписан Указ «О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации». Создавался специальный резерв руководящих кадров для женщин. Не раз ставился вопрос о введении специальных квот на должности, которые должны замещаться исключительно женщинами. Но реальных результатов пока нет. Жизнь требует более продуманных и эффективных мер.

2. Если средний возраст гражданских служащих в 2002 году составлял 40 лет, сегодня он несколько снизился и составляет 39 лет, т.е. позитивные подвижки есть, но сказать, что они существенны - пока трудно. В государственном аппарате динамично увеличивается прослойка молодежи: служащих в возрасте до 30 лет сейчас насчитывается 27,1% (в органах государственной власти субъектов РФ - 21%), что на 5,6% выше того, что было четыре года назад. Лишь 6,5% молодежи на руководящих должностях (женщин же всего 2,8%). Зато в категории «обеспечивающих специалистов» их почти 40%. Причем каждая пятая среди них женщина.

Удельный вес молодежи на муниципальных должностях составляет 14,6%, что значительно меньше, чем на должностях государственной гражданской службы. Наибольшая прослойка молодежи (36,8%), как и прежде, сохраняется в органах судебной

власти и прокуратуры. Подавляющее же большинство работников (более половины 52%) в самом дееспособном и активном возрасте от 30 до 50 лет. Возрастной состав от 40 до 50 лет распределился приблизительно равномерно по всем группам должностей, а вот на высших должностях в подавляющем большинстве заняты работники старше 50 лет.

Мало того, каждый четвертый (24,3%) в целом по гражданской службе и каждый десятый в возрасте старше 60 лет имеет стаж работы в органах государственной власти более 15 лет. Практически каждый занятый в аппарате государственного управления имеет стаж от 5 до 10 лет, а каждый четвертый - от 10 до 15 лет. Эти работники профессионально неплохо подготовлены к исполнению государственно-служебных обязанностей, занимают в основном главные и ведущие должности. В органах исполнительной власти их еще больше - почти 45%. Именно на них и лежит главная ответственность за качество государственного управления.

Доля лиц пенсионного возраста на государственной службы относительно немного - чуть больше 1%, на муниципальном уровне их значительно больше - 4,4%. Средний возраст муниципальных служащих превышает 43 года. Нетрудно посчитать, что в течение ближайших 6-8 лет произойдет высвобождение более половины опытных и умудренных жизнью служащих. Заменить же их адекватным персоналом при нынешней системе развития кадровых процессов будет весьма затруднительно.

Конечно, абсолютизировать отдельные признаки (качества) кадрового состава нельзя. Особенно по возрасту. Молодые владеют современными знаниями, они, как правило, инициативнее и смелее. Но работники среднего и старшего поколений опытнее, надежнее, более взвешены в оценках и выводах. Полезен и их консерватизм.

Вывод из сказанного может быть один: необходимо взаимообогащение и использование лучших качеств всех поколений служащих. Необходимо, с одной стороны, стимулировать приток в сферу государственного управления молодых и перспективных людей, а, с другой, не создавать «карьерных тромбов» для добросовестных и талантливых работников, параллельно устанавливая жесткие барьеры на пути проникновения во власть работников, проявляющих наибольшую активность не в стремлении честно трудиться, а в решении своих собственных проблем.

3. А теперь посмотрим на нынешний состав гражданских служащих с точки зрения его профессионально-квалификационных характеристик. Введение повышенных квалификационных требований, проведение квалификационных экзаменов, активизация аттестационной практики, введение испытательного срока усилили стремление государственных служащих к повышению своего профессионального уровня. Многие из них учатся по системе второго высшего образования, магистратуры, поствузовского обучения. Немало и таких, которые получают образование в рамках курсовой подготовки и экстерната.

Стимулирует приход в аппарат хороших специалистов и обновленная система оплаты труда и совершенствование ее структуры. Серьезным стимулирующим фактором стало существенное увеличение в соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 2006 года № 765 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» переменной части денежного содержания. Да и руководители получили действенное средство стимулирования работников. Результат: повсеместно наметилась устойчивая тенденция повышения профессионально-образовательного уровня государственных служащих.

Причем в разрезе всех категорий и групп должностей. Если в 1994 г. в общей массе государственных служащих удельный вес лиц, имеющих высшее образование, не превышал 45%, в 1999 г. он был чуть выше 66%, то сейчас превысил 78%. Доля служащих с высшим образованием среди работников, занимающих должности высшей группы, насчитывает 98,5%. Среди главных - их 96,1%, ведущих-90%.

Четко просматривается тенденция увеличения на государственной службе специалистов с гуманитарным и социально-экономическим образованием. Сегодня их количество превысило 70%, что почти на 10% больше, чем это было пять-семь лет назад. Зато на 9% уменьшилось количество специалистов сельскохозяйственного и инженерно-технического профиля, т.е. специалистов, которые занимали подавляющее количество должностей аппарата партийного и советского государственного управления. Прослойка экономистов и менеджеров составляет ныне 37,5%, юристов - 25%, специалистов со знанием иностранных языков - около 5 %.

Это с одной стороны. С другой стороны, сохраняется тенденция увеличения числа служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности. В аппаратах государственных органов немало «выходцев из бизнеса», работников с естественно-математическим, военным, технико-технологическим, педагогическим и медицинским образованием - таких более четверти. В то же время прослойка специалистов в области «государственного и муниципального управления» хотя и растет, но по-прежнему остается мизерной (около 2,5%). Нехватка высококлассных специалистов такого профиля ощущается во всех ключевых звеньях государственного аппарата. Многим не хватает знаний в области права (на этот факт обращают внимание 42,5% опрошенных служащих), информатики, корпоративной культуры и искусства делового общения (22%), психологии и конфликтологии (17%), менеджмента (12%).

В какой-то степени этот дефицит покрывается системой обучения по программам дополнительного профессионального образования. Ежегодно подготовку по специальностям «менеджмент», «экономика», «юриспруденция», «государственное и муниципальное управление», «управление персоналом» проходят не менее 100 тысяч государственных гражданских и муниципальных служащих. В 2005 году дополнительное образование получило 85,7 тыс. федеральных и 22,8 тыс. служащих субъектов Российской Федерации. Из них 300 прошли стажировку за границей.

Итак, при всех сложностях и недостатках в кадровой ситуации, можно сделать вывод, что в целом государственный служащий Российской Федерации - это человек средних лет, обладающий достаточно высоким уровнем образования и профессиональной подготовки, по здоровью, жизненному и производственному опыту потенциально способный высококачественно исполнять полномочия по государственной должности государственной службы. Служащие знают отечественный и зарубежный опыт организации и функционирования системы государственного управления; в принципе способны достаточно грамотно анализировать, прогнозировать и планировать развитие социальных процессов и на этой основе принимать достаточно грамотные управленческие решения. Все большее количество служащих владеет компьютерной техникой и современными информационными технологиями.

4. Тем не мене, не следует также забывать закономерность, что по мере концентрации в руках «чиновьего сословия» широких властных полномочий возможна существенная деформация его мотивации в сторону меркантильных интересов. Не секрет, что для многих представителей этого сословия чуть ли не главным стимулом пребывания на государственной службе является приобретение собственности, высокий статус, властные полномочия, барский образ жизни. Многие из них и сегодня живут по рекомендациям, которые с сарказмом описал Л.Н. Толстой в «Анне Карениной»: не перечь начальнику; будь покладистым; не особенно напрягайся.

Для карьеры работников с предпринимательской хваткой, как правило, характерна триада: на первом этапе - ревностно-добросовестное служение, затем на приоритетные позиции выходит власть и, наконец, - материальное благополучие и богатство. Приобщаясь же к собственности, он еще больше тянется к власти и рассматривает власть как свою собственность, а собственность - как фактор получения еще большей власти. Некоторые идут по более простому, хотя и преступному пути - оставаясь на государственной службе, фактически переходят «в услужение мафиозным формированиям». Результат - сращивание чиновничества с предпринимательскими структурами, рост коррумпированности должностных лиц, взяточничество, нравственное перерождение кадров.

Все это дискредитирует власть и подрывает ее авторитет, мешает привлечению в аппарат высококвалифицированных и достойных специалистов, разрушает механизмы рыночной конкуренции, усиливает отчуждение общества от власти, порождает теневые мафиозные структуры.

Как тут не вспомнить Ю. Крижанича, который считал, а было это более трехсот лет назад, что в кадровых решениях следует быть очень осторожными и осмотрительными. Мудрых правителей и их советников должны отличать:

Глубокое знание природных качеств народа - его природного нрава, таланта и недостатков, его достоинств и пороков, всего, к чему наши люди способны и неспособны;

Широкие познания в области природных условий страны, знание ее природных богатств, ее сил и слабостей;

Познания общественной жизни. Надо знать чем славна она и чем бедна, в чем наше житие может считаться беднее, а в чем сильнее жития соседних народов;

Знания системы государственного правления, действующих отечественных законов и обычаев;

Познания реальных сил и слабостей нашего государства, в том числе того, что опасно, а что безопасно для него, кто наши соседи, кто друзья и враги, каковы их силы, желания и думы, какая польза и какой вред нам от них обычно бывает или может еще быть впереди;

Владение всеми доступными способами использования национального богатства, т.е умение направлять умы и руки народные ко всему тому, на что пригодны и способны и на что может быть полезным для народного блага;

Умение владеть государственной тайной, скрывать неискусность и всякие общие пороки нашего российского «племени», соблюдать достоинство и славу народную;

Умение различать добрые и злые советы, ибо некоторые советы, полезные какому-либо иному народу, могут быть и нам очень полезными, а другие советы, даже полезные для других народов, - для нас вредны.

Эти рекомендации и сегодня звучат актуально и не учитывать их вряд ли разумно. Успешным может быть только то государство, служащие которого отличаются чувством национальной идентичности и социальной ответственности, понимают, что их главное предназначение не командовать и контролировать, а создавать благоприятные условия для честного производительного труда и спокойной жизни каждого человека. Моральные императивы такого служащего - причастность к судьбе своей страны, безупречность в служебных отношениях, верность служебному долгу, принципиальность, честность, искренность в мыслях и поступках, доброжелательность.

Проведенный выше анализ позволяет предложить ряд мероприятий по усилению борьбы с аморальными проявлениями в среде государственных и муниципальных служащих. Тем более, что в практику уже введена новая для нашей страны форма предупреждения должностных злоупотреблений - институт предупреждения и преодоления конфликтов. В государственных органах созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению.

Активизировали работу конкурсные и аттестационные комиссии, комиссии по служебным спорам. В учебные программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров введены специальные курсы по этике служебных отношений, психологии, культурологии, корпоративной культуре. Свою положительную роль сыграет и создание сети государственных квалификационных центров.

Но главным на ближайший период в деле формирования служащих новой генерации остается:

а) оптимизация кадровой структуры органов государственной власти по их численному составу, половозрастной, должностной и квалификационной структуре, сбалансированности интересов служащего и потребностей государства. Решить эту задачу можно только лишь на основе тщательного анализа кадровой ситуации в государственном аппарате, того, какие кадры и в каком количестве, какого уровня и качества нужны на федеральном и региональном уровнях нужны сегодня, какие кадры будут нужны в ближайшем будущем и долгосрочной перспективе;

б) обеспечение, с одной стороны, равного доступа граждан России к государственной службе на основе более тщательного отбора на службу наиболее подготовленных, талантливых, перспективных работников и, с другой стороны, приостановление оттока из государственной службы высококвалифицированных специалистов. Решить эту задачу следует начать с анализа того, сколько выпускников вузов реально пошли на работу в систему государственного управления, какова мотивация и каков реальный результат их профессиональной деятельности в общественном и личном плане;

в) внедрение в практику долгосрочного кадрового планирования и более эффективных критериев, технологий и алгоритмов кадровой работы. Прежде всего, административных и должностных регламентов; конкурсного отбора на службу по профессиональным, деловым и нравственным качествам; более рациональной системы перемещения по служебной лестнице; гибких систем стимулирования качественного труда. Существенным шагом вперед станет нормативное закрепление показателей эффективности и результативности деятельности служащих и внедрение оплаты труда по названным показателям;

г) обеспечение максимально возможной открытости государственной службы и гласности в работе с ее персоналом. Существенным шагом вперед может стать введение института государственного заказа на подготовку специалистов для разного уровня государственного управления;

д) повышение профессионализма кадров на основе непрерывного их профессионального образования, учета результатов обучения в служебно-карьерном росте. Существенные позитивные подвижки должны обеспечить более активное использование подготовки кадров по договорам на обучение, реформирование дополнительного профессионального образования служащих, более грамотное планирование профессионального развития аппарата;

е) создание более эффективной системы правовой и социальной защиты служащих, обеспечение стабильности кадрового состава, введение более справедливой оплаты труда в соответствии с его качеством и уровнем ответственности;

ж) создание позитивного имиджа государственной и муниципальной службы, формирование доверия к ней со стороны гражданского общества.

Для анализа и оценки современного кадрового корпуса гражданских служащих сегодня необходимо использование результатов конкретных социологических исследований. В частности, ими долгое время активно занимается кафедра государственной службы и кадровой политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

Вторичный анализ проведенных указанной кафедрой результатов социологических исследований, в которых в качестве объекта исследования выступали гражданские служащие, позволяет сделать следующие выводы :

• 1. На конец 2011 г. в федеральных органах исполнительной власти проходило службу 827,5 тыс. человек (по всем ветвям власти, включая судебную власть и прокуратуру, без военнослужащих и МВД России), из них в исполнительной ветви власти: 484,5 тыс. на федеральном уровне (при этом только 39 тыс. в Москве, а остальные – это служащие территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, работающих в регионах) и 221,6 тыс. на уровне субъектов РФ.
• 2. Кадровый состав гражданской службы пока не представляет целостности , а состоит из кадровых составов множества государственных органов и поэтому формируется в значительной мере стихийно. В этих условиях не все гражданские служащие считают приоритетом служение обществу и государству. На вопрос "Чьи интересы играют определяющую роль в практике формирования кадров государственного органа, в котором вы работаете?" более 2/3 экспертов назвали интересы ведомства (67%), немногим более половины (58%) – интересы государства и лишь 38% – интересы общества. В этих условиях возникает потребность в создании управляющей подсистемы, адекватной сложности кадрового состава гражданской службы как объекта управления.
• 3. Выявлено, что ведущим мотивом при поступлении на гражданскую службу является гарантия постоянной работы. Этот мотив занимает первое место в социологических опросах гражданских служащих, начиная с 2001 г. Представляется, что граждане, поступая на гражданскую службу ради своего стабильного положения, не в полной мере способствуют укреплению ее качественного состава и творческого потенциала.
• 4. Эффективность отбора на гражданскую службу снижается из-за того, что он не способствует повышению авторитета этой службы в общественном мнении. По оценкам населения, граждане, поступая на гражданскую службу, стремятся , прежде всего, запять престижное место в обществе (первое место в рейтинге мотивов), далее: стремление повысить свое материальное благополучие; желание иметь связи с людьми, которые могут быть полезны в жизни. На последние седьмое и восьмое места население поставило "стремление полнее реализовывать свои профессиональные качества" и "желание принести пользу обществу". Причем это мнение совпадает с мнением экспертов.
• 5. При отборе на гражданскую службу субъекты управления ее кадровым составом ориентируются в соответствии с законодательством Российской Федерации лишь на требования вакантной должности гражданской службы. По нашему мнению, при таком подходе недооценивается потребность в укреплении кадрового состава гражданской службы как целостности.
• 6. С начала реформы гражданской службы удельный вес гражданских служащих с высшим образованием возрос в Российской Федерации с 71,7 до 90,6%, или в 1,3 раза. Удельный вес лиц со средним образованием снизился с 23,4 до 8%, или почти в три раза. Однако фактически не изменилось число гражданских служащих, имеющих два и более высших образования (а второе высшее образование, как правило, обычно является управленческим), послевузовское образование и ученые степени.
• 7. За годы после принятия Федерального закона № 79-ФЗ существенных изменений в профессиональной структуре гражданской службы практически нс произошло. Наблюдается некоторое повышение удельного веса специалистов по направлениям "Гуманитарные и социальные науки" и "Экономика и управление" (соответственно 1,8 и 8,8%) и падение удельного веса специалистов по направлению "Физико-математические и естественные науки" (минус 2,9%).

Среди государственных гражданских служащих остается невысоким удельный вес специалистов управления по направлениям "Государственное и муниципальное управление" (4,1%) и "Управление персоналом" (0,7%). Это осложняет реализацию задач гражданской службы как профессиональной управленческой деятельности. При этом лица, занимающие должности категории "руководители", которым по определению предназначено заниматься управлением, практически не выделяются по уровню образования управленческого профиля (соответственно 4,5% и 0,7%). Это ниже уровня управленческого образования обеспечивающих специалистов (соответственно 5,7 и 1,1%).

8. В социальной структуре кадрового состава гражданской службы особое значение имеет положение женщин и молодежи до 30 лет.

Главная социальная проблема заключается в представительстве женщин по группам должностей. На высших должностях категории "руководители" женщины составляют всего 13,9%; помощники (советники) – 4,3%. Здесь приоритет имеют мужчины. Преобладание мужчин сохраняется также на главных должностях категорий "руководители" и "помощники (советники)".

За последние годы удельный вес молодежи до 30 лет возрос на 1,7% (по сравнению с 2002 г.) и составляет 26,9% от кадрового состава гражданской службы. В субъектах РФ этот показатель повысился только на один процент (по сравнению с 2002 г.). Сложилась устойчивая тенденция в том, что в законодательной ветви власти удельный вес молодежи до 30 лет значительно меньше, чем в среднем по кадровому составу гражданской службы (в два раза). В кадровом составе исполнительной ветви власти молодых гражданских служащих до 30 лет меньше в 1,3 раза, чем в судебной ветви власти.

Таким образом, ключевым в формировании кадрового состава гражданской службы является вопрос повышения удельного веса специалистов по направлению "Экономика и управление" и "Управление персоналом", выдвижение женщин и молодежи на высшие и главные управленческие должности.

9. Большое внимание уделяется сегодня вопросам профессиональной подготовки и переподготовки гражданских служащих. Как следует из статистических данных, удельный вес переподготовки федеральных гражданских служащих в числе обученных в системе дополнительного профессионального образования снизился с 6,2% в 1999 г. до 1,4% в 2011 г., или в четыре раза. Это снижение касается не только удельного веса, но и абсолютных показателей переподготовки гражданских служащих.

Что касается повышения квалификации гражданских служащих, то она постепенно вытесняет все другие виды дополнительного образования, достигнув отметки в 98%. Этот вид образования удовлетворяет потребности в рамках улучшения исполнения должности гражданской службы, однако явно недостаточен для занятия более высоких, притом руководящих (т.е. очень ответственных) должностей.

Ряд сложностей связан и со стажировкой гражданских служащих. Ее удельный вес в структуре дополнительного профессионального образования гражданских служащих за 2011 год снизился по сравнению с 1999 г. в два раза, с 2005 г. – в 1,2 раза. Для обеспечения качества кадрового состава гражданской службы важно учитывать, что стажировка способствует приобретению новых умений и навыков, часто с учетом зарубежного опыта. При этом, однако, число лиц, проходящих стажировку за рубежом, резко сократилось. Практически отсутствуют правовые нормы прохождения стажировки внутри России.

В последние годы внимание органов управления кадровым составом гражданской службы привлекает дистанционное обучение гражданских служащих. Преобладающим среди респондентов из числа гражданских служащих является мнение о том, что "использование дистанционного обучения эффективно в сочетании с другими формами обучения".

Управление профессиональным развитием гражданских служащих не всегда приводит к усилению кадрового состава гражданской службы. Здесь имеется ряд управленческих и организационных сложностей, создаваемых подсистемой управления.

Во-первых, профессиональные знания гражданских служащих порой не востребуются на работе. В одном из исследований респонденты из числа гражданских служащих выразили мнение о том, что эти знания отчасти не востребованы (43,2% ответов) и не востребованы (8%). Таким образом, более половины респондентов увидели проблему востребованности знаний государственных гражданских служащих.

Во-вторых, повышение квалификации гражданских служащих часто не приводит к служебному росту , т.е. расширению возможностей кадрового состава гражданской службы и повышению на этой основе его качества. Более половины гражданских служащих выразили мнение о том, что повышение квалификации лишь частично способствует должностному росту (45,8% ответов) или совсем не способствует (15%). 30,4% респондентов из числа гражданских служащих отрицательно ответили на вопрос "Влияет ли повышение квалификации при выдвижении на вышестоящую должность?", а 20,6% – при аттестации.

Наблюдается также противоречие между потребностью в повышении квалификации лиц впервые поступивших на гражданскую службу, и возможностями системы дополнительного профессионального образования. Этот вид образования получили 17,5 тыс. человек при наличии 59,6 тыс. служащих со стажем гражданской службы до одного года, т.е. в 3,5 раза меньше нормы, предусмотренной законодательством.

Выявлено отставание в дополнительном профессиональном образовании гражданских служащих, занятых в представительных и исполнительных органах государственной власти. Так, удельный вес лиц, прошедших переподготовку, из числа служащих законодательных органов власти, снизился с 10% в 2008 г. до 2,1% в 2011 г., исполнительной – соответственно с 3,3% до 2%.

Таким образом, в управлении профессиональным развитием гражданских служащих первостепенное значение приобретает изменение структуры дополнительного профессионалъпого образования в направлении усиления роли переподготовки и стажировки.

10. Стремление к должностному росту является естественным для многих лиц, находящихся на гражданской службе. Причем этот мотив проявляется уже на стадии поступления на гражданскую службу. В исследованиях разных лет этот мотив считают главным около четверти гражданских служащих, треть экспертов и более трети респондентов из числа населения. Это побуждает поступивших на гражданскую службу с такой мотивацией быть активными, стремиться к выполнению более высоких требований, чем предусмотрено должностным регламентом, повышая тем самым качество кадрового состава гражданской службы.

Важно и то, что лица, выдвинутые на более высокие должности гражданской службы, ставятся в условия выполнения большего объема полномочий, более полной реализации своих способностей, знаний, умений и навыков, возрастания ответственности за решение усложнившихся задач. Это положительно влияет на качество кадрового состава гражданской службы.

Субъекты управления кадровым составом гражданской службы далеко не в полной мере используют этот мотив. По мнению экспертов, меньше всего влияют на должностной рост гражданских служащих повышение квалификации , соблюдение служебной этики. В исследовании эксперты поставили личные отношения с руководством на первое место среди факторов, сильно влияющих на должностной рост служащих (63,7% ответов), далее: профессиональное образование (50,6% ответов), стаж работы (38,9% ответов).

По мнению респондентов из числа гражданских служащих, на высших должностях гражданской службы стабильность положения определяется неформальными отношениями с нужными людьми. Такой подход к стабильности через личные связи снижает значение деловых, нравственных и личностных качеств гражданских служащих как условия должностного роста и основы оценки качества кадрового состава гражданской службы. Тем не менее этот подход сохраняет свою значимость для многих гражданских служащих.

В то же время, когда речь идет о качествах, необходимых для надлежащего исполнения должностных обязанностей, то эксперты ставят на первый план профессионализм (89,9% ответов) и ответственность (68,7% ответов), а к наименее ценным – готовность к управленческому риску (12,9 % ответов) и творческий подход (24,9% ответов). Таким образом, наблюдается противоречие между оценкой качеств, необходимых для должностного роста гражданского служащего (где профессионализм – не первое качество, а одно из важных), и качеств, которые являются определяющими при исполнении должностных обязанностей (профессионализм и ответственность).

Должностной рост гражданских служащих затрагивает проблему борьбы с коррупцией в системе гражданской службы. Респонденты из состава населения считают одним из наиболее эффективных средств управления кадровым составом гражданской службы преодоление протекционизма при должностном продвижении (40,8% ответов).

Одной из важнейших причин низкого уровня влияния субъекта управления на качественные показатели кадрового состава гражданской службы является фактическое освобождение лиц, занимающих руководящие должности этой службы (должности категории "руководители", должности высшей и главной групп) от участия в конкурсах и аттестациях.

Подводя итоги параграфа, следует отметить, что приоритетными задачами системы управления гражданской службой являются: обеспечение целостности ее кадрового состава; развитие групповых норм, связанных с профессионализмом и компетентностью кадров гражданской службы; укрепление специалистами управления ее высших и главных должностей.

• При подготовке данного параграфа использованы материалы кандидатской диссертации Т. Л. Шкелевой (См.: Шкелева Т. А. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы в современных условиях: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012).

Юнкеров А.В., Сергеева Н.В.
1. магистрант, ФГБОУ ВПО «ЧГУ им. И. Н. Ульянова», г. Чебоксары, Россия
2. доцент кафедры государственного и муниципального управления, кандидат экономических наук, ФГБОУ ВПО
«ЧГУ им. И. Н. Ульянова», г. Чебоксары, Россия

Unkerov A.V., Sergeeva N.V.
1. graduate student, Chuvash State University, Cheboksary , Russia.
2. associate professor of State and Municipal Management Chair, candidate of economics sciences, Chuvash State University, Cheboksary , Russia.

Аннотация: Статья представляет результаты анализа структуры кадрового состава государственной гражданской службы в Чувашской Республике

Abstract: The article presents the results of the analysis of the structure of the cadre of the state civil service in the Chuvash Republic

Ключевые слова: государственная гражданская служба, кадровый состав

Keywords: State civil service, staffing

Качественная эффективная работа института государственной гражданской службы невозможна без соответствующего кадрового обеспечения всех уровней власти. Этим обеспечена неугасаемая актуальность стратегии формирования и развития кадрового потенциала государственной гражданской службы в Чувашской Республике.

Как и в других субъектах Российской Федерации для Чувашской Республики характерен ряд проблем в сфере развития государственной гражданской службы:

• дефицит квалифицированных кадров, характеризующихся передовыми знаниями, навыками и владеющие инновационными управленческими технологиями в области государственного управления;
• отставание методов и технологий подбора и отбора кадров на гражданскую службу;
• программы дополнительного профессионального обучения государственных гражданских служащих в Чувашской Республики не учитывают современные потребности и будущие технологии развития государственной гражданской службы;
• не реализуются в полной мере предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики механизмы материального и морального стимулирования гражданских служащих;
• отмечается общий низкий уровень правовой культуры гражданских служащих, соблюдения моральных и этических норм как в рамках исполнения должностных обязанностей, так и в повседневной жизни.

В рамках проводимого исследования была проанализирована структура кадрового состава государственной гражданской службы в Чувашской Республике.

Рис. 1. Количество должностей государственной гражданской службы Чувашской Республики

Данные рисунка 1 свидетельствуют о планомерной работе по сокращению численности государственных гражданских служащий. Так, за 2016 год численность сократилась на 61 единицу, в 2015 – на 92 единицы, в 2014 году сокращений не было, в 2013 году – на 20 единиц. А в 2012 году – на 198 единиц.

Вместе с этим осуществляется работа по омоложению кадрового состава государственных гражданских служащих. Так, в 2008 году удельный вес государственных гражданских служащих в возрасте до 30 лет составлял 25,2%. К 2012 году удалось поднять уровень данного показателя до 32%. На 01 января 2017 года исследуемый показатель снизился до 28%. Более половины государственный гражданских служащих (57%) относится к возрастной категории 31-50 лет, еще 14% — к категории 51- 60 лет и 1% к категории- старше 61 года.

Рис. 2. Численность государственных гражданских служащих Чувашской Республики (далее – служащие) с разбивкой по возрасту на 01.01.2017

Кроме того данные рисунка 3 свидетельствуют, что три четверти всех должностей государственной гражданской службы в Чувашской Республике занимаю женщины.

Рис. 3. Гендерный состав служащих

Данная тенденция не меняется на протяжении последних 8 лет, не смотря на сокращение численности государственных служащих (рис.3).

Анализ структуры госслужащих Чувашской Республики по уровню образования на 01.01.2017 показал, что высшие образование характерно для 98,9 % госслужащих, при этом из них кандидаты наук – 1,15% (15 чел.), доктора наук – 1 чел., имеют два и более высших образований – 18,9 % человек.

Рис. 4. Состав служащих по стажу на 01.01.2017

На рисунке 4 представлены данные о стаже работы госслужащих. Следует отметить, что четверть всех госслужащих характеризуется стажем работы свыше 15 лет. Доля таких служащих не уменьшается год от года и варьируется от 25 до 27%. Вместе с тем следует отметить, что в 2011-2012 годах произошло существенное обновление кадрового состава, так как в данные период резко возросла до 15% доля сотрудников со стажем работы до 1 года.

В целом следует отметить, что кадровый состав государственной гражданской службы в Чувашской Республике соответствует предъявляемым к госслужащим требованиям, характеризуется высоким уровнем образования и сбалансированной структурой по возрасту госслужащих.

Библиографический список