Ведомственные нормативные правовые акты в рф формируются. Формы ведомственных нормативных правовых актов. Факультет магистерской подготовки
Информационная система, заключающая в себе информационные базы данных, в которых хранятся сведения о программных и технических средствах, применяемых организациями, и которые позволяют пользоваться электронными сервисами, электронными сообщениями при обеспечении муниципальными и госуслугами, а также гарантирующая взаимодействие между электронными информационными системами организаций, которые применяются при предоставлении гос- и муниципальных услуг в форме цифрового документооборота, называется система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).
Цель разработки системы
Система межведомственного электронного взаимодействия ратифицирована постановлением Правительства РФ от 8.09.2010 за номером 697. В нем прописаны первостепенные правила создания, а также работоспособности системы взаимодействия и передачи информации, которая будет осуществляться с ее использованием между информационными системами госорганов исполнительной власти субъектов страны, внебюджетных фондов с господдержкой, муниципальных и госучреждений, МФЦ и прочих органов с целью обеспечения услугами (государственных и муниципальных), а также исполнения функций на муниципальном и государственном уровнях в виде электронного документооборота.
При выполнении муниципальных и государственных функций в и оказании публичных услуг должно быть гарантировано технологическое и информационное взаимодействие всех подключенных органов и организаций. Опираясь на эту цель, была разработана единая система межведомственного электронного взаимодействия. Это полноценная государственная на федеральной основе.
Описание системы
Основное назначение СМЭВ решать круг определенных задач. Как то:
Беспрепятственное осуществление муниципальных и госфункций с помощью электронного документооборота,
Оказание услуг на уровне государства и муниципалитета в электронной форме, включая с использование многоцелевой электронной пластиковой карты и государственной (на федеральной основе) информационной базе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»,
Гарантия при условии электронного документооборота информационного согласования при оказании услуг или функций на муниципальной и/или государственной основе.
Технологическое взаимодействие
Технологически согласовать взаимодействие системы можно, применив электронные сервисы, которые должны быть выстроены по общеустановленным стандартам с задействованием единых технологических приемов и решений, единым классификаторам и описаниями состава баз данных.
Функции системы
Существенными признаны следующие:
Гарантировать обмен запросами, сведениями и документами, необходимыми для выполнения муниципальных и госуслуг, заявленными через единый портал, органов и/или организаций, присоединенных к системе электронного взаимодействия и которым вменено в обязанность обеспечивать граждан запрашиваемыми услугами;
Гарантировать обмен документами в электронном формате между организациями и/или органами, присоединенными к СМЭВ для выполнения услуг или функций на муниципальной и государственной основе;
Гарантировать обмен запросами, сведениями и документами через единый портал, которые уже прошли обработку в информационных системах и базах организаций и органов, а также информации о стадии реализации запроса для исполнения услуги от муниципалитета или государства.
Для осуществления этих функций система межведомственного электронного взаимодействия обязана добиться обеспечения:
Беспрепятственного доступа к электронным базам и сервисам, подсоединенных к СМЭВ информационных систем,
Фиксации, пересылки и обработки цифровых документов в границах взаимодействия организаций и органов с регистрацией времени оформления заявки, целостности и достоверности документов, а также доказательства их авторства и отслеживанием истории движения запроса при обеспечении государственными и/или муниципальными услугами, и/или реализации муниципальных и государственных функций в форме цифрового документооборота,
Возможности присоединения к действующим централизованным базам данных и/или единых классификаторов, входящих в систему,
Защиты находящейся в системе информации от хакерских атак и нелегального доступа, а также ее блокировки или подтасовки с момента поступления цифровых документов до передачи их к другим информационным системам,
Безопасности цифровой документации, хранящейся в реестрах информационных серверов организаций и органов, подключенных к СМЭВ и оценки эффективности, охваченных реестрами электронных сервисов.
Цифровые сообщения и документы, заключающие в себе государственную тайну, к обработке и хранению в системе запрещены.
Составляющие системы электронного взаимодействия
Для эффективной работы СМЭВ к ней должны подсоединиться:
Информационные системы федерального подчинения, которые полезны при обеспечении государственными услугами и исполнениями государственных функций исполнительной властью федерального подчинения и внебюджетными фондами,
Система межведомственного электронного взаимодействия регионального подчинения, которая была выстроена в субъектах страны, с целью гарантировать обеспечения госуслугами в электронной форме и исполнять государственную функцию исполнительной властью регионов РФ, а также обеспечения услугами на муниципальном уровне и исполнения функций руководством муниципального образования,
Информационные системы некоторых органов и/или организаций, участие коих обязательно при исполнении публичных услуг и функций на государственном или муниципальном уровне на договорной основе с провайдером системы или органами и организациями, участниками системы.
Деятельность органов государственного, регионального и/или городского уровня предоставляя публичные услуги должна быть сосредоточена на обеспечении неделимости функционирования системы электронного взаимодействия.
Единая система межведомственного электронного взаимодействия и присоединенные к ней информационные системы выполняют свои функции на бесплатной основе.
Электронное правительство и СМЭВ
Процесс построения электронного правительства значительно продвинулся с появлением системы межведомственного электронного взаимодействия. До ее появления работа не ладилась из-за различных технологий, создаваемых организациями или органами информационных систем. Естественно, что в этих условиях обмен информацией был практически невозможен.
Сегодня же система межведомственного электронного взаимодействия позволяет беспрепятственно, а зачастую автоматически обмениваться информацией между органами и организациями, подключенными к этой системе.
Благодаря электронному взаимодействию электронное правительство дает возможность:
Снизить (если не исключить) влияние географического положения гражданина,
Увеличить политическую активность граждан,
Включить граждан в процесс получения услуги от государства или муниципалитета самостоятельно, используя электронные сервисы,
Быстрее оказывать муниципальные или государственные услуги населению и/иди бизнесу.
Главное, чего добивается электронное правительство - возможность оформлять документы дома не отходя от компьютера. А это повлечет за собой снижение бумажной волокиты и бюрократических препон.
Росреестр и система электронного взаимодействия
Федеральная служба госрегистрации, кадастра и картографии (Росреестр) оказывает услуги по предоставлению информации по системе СМЭВ. Росреестр участвует в обмене информацией в электронном виде между муниципальными, региональными и центральными органами власти. Это позволяет освободить граждан, обращающихся за услугами, сбора нужных документов самостоятельно.
Росреестр, согласно федеральному закону от 13.07.2015 № 218-ФЗ, оказывает услуги прямого доступа к своим информационным системам. Эти электронные сервисы дают возможность некоторым кредитным организациям и девелоперам оформлять заявки на услуги Росреестра в электронном виде.
Крупным потребителем электронного сервиса службы является Сбербанк, который тоже подключен к системе МЭВ. Благодаря этому клиенты банка, приобретающие жилье в ипотеку, регистрируют его не выходя из дома.
Единый электронный сервис
Состоит он из технических и программных средств, которые обеспечивают единый способ электронного документооборота через информационные системы организаций и органов при обмене информацией для оказания муниципальных и государственных услуг населению посредством технологии электронных очередей, не требующей прямого взаимодействия и работающей в асинхронном режиме.
Органы и организации, получающие информацию через электронные сервисы, инициируют запрос, СМЭВ через оператора системы выдает необходимую информацию.
Технические особенности
Система электронного согласования является сетью защищенных каналов связи, которые расположены между узлами, которые, в свою очередь, находятся в центрах обработки баз данных Ростелекома. Узел системы (каждый в отдельности) - это шина на Enterprise Service Bus. Каждый участник системы МЭВ является одновременно потребителем и поставщиком информации:
Каждый поставщик, подключенный к СМЭВ, создает электронный сервис, с целью обработки поступающих запросов и выдачи сведений,
Каждый потребитель создает собственный адаптер, способный безошибочно запрашивать информацию и получать ответ.
Оператор СМЭВ
Оператором системы является Министерство связи и массовых коммуникаций РФ. А за строительство инфраструктуры, как и за технические подробности, отвечает «Ростелеком».
Взаимодействие информационных систем происходит через электронные сервисы, которые реализованы в виде веб-сервисов. Электронные сообщения передаются посредством протокола SOAP поверх HTTP. Электронные подписи передаются в стандартах XMLDsig и PKCS #7. Электронные документы ходят в системе в формате PDF/A, а реквизиты размещаются в XML-файле.
Правила разработки и форматы, применяемые в системе, регламентируются нормативными актами Министерства связи РФ.
Заявителю на заметку
Заявитель, обращаясь в СМЭВ должен знать, что органы, оказывающие государственные и муниципальные услуги не имеют права требовать:
Предоставлять информацию, документы или осуществить действие, не предусмотренное законодательством РФ, регулирующем отношения, возникающие при обращении за муниципальной или госуслугой;
И/или документы, которые находятся в информационных базах органов, осуществляющих муниципальные или госуслуги;
Обращаться в иные муниципальные или государственные органы для получения каких-либо муниципальных или госуслуг, за некоторым исключением, регламентируемым Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ.
Среди административных актов всегда выделяются ведомственные акты. Их возникновение и действие обусловлены наличием в системе исполнительной власти специфических органов. Речь идет о министерствах, государственных комитетах, комитетах, службах, департаментах, инспекциях и иных разновидностях центральных органов управления. Это могут быть как федеральные органы исполнительной власти, так и соответствующие органы субъектов РФ. Их статус определяется Конституцией, законами и указами, положениями о каждом органе, утвержденными Правительством. Готовится проект ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти».
Названные органы являются органами исполнительной власти, выполняющими специализированные функции управления, " регулирования и надзора. Таковы, например, Минфин, Министерство государственного имущества. Имеются их различия в функциях, структуре, методах деятельности, порядке принятия актов. Но чаще всего понятие «ведомственные акты» охватывает все виды актов, издаваемых министерствами, госкомитетами, службами и др.
Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а) это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией; б) это подзаконные акты в системе иерархических отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента и Правительства, других вышестоящих органов; в) это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций; г) это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов: д) это акты, содержащие правовые нормы и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.
Обилие и многообразие ведомственных актов всегда порождало необходимость совершенствования процедур их подготовки и принятия. Широко применялись правила или рекомендации либо общего, типового характера, либо прилагаемые к актам конкретного министерства, ведомства. Приведем примеры.
Так, Министерство юстиции СССР одобрило 23 октября 1980 г. «Методические рекомендации по упорядочению нормативных актов министерств и ведомств». В 1977 г. Государственный комитет Совета Министров по труду и социальным вопросам утвердил правила подготовки проектов нормативных актов госкомитета. В 1987 г. Минэлектротехпром ввел в действие «Правила подготовки и оформления организационно-распорядительной документации в электротехнической промышленности», в 1989 г. - рекомендации о порядке подготовки и утверждения нормативных актов министерства.
Практика регламентирования такого рода продолжается и сейчас. В 1996 г. Министерство топлива и энергетики РФ одобрило разработанные автором и другими сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения «Правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго».
Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому всегда предпринимались попытки типовых процедур их подготовки и принятия. В 1980 г. Министерство юстиции СССР утвердило «Методические рекомендации по дальнейшему упорядочению нормативных актов министерств и ведомств СССР». 21 января 1993 г. Президент РФ издал Указ «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». Правительство РФ утвердило 23 июля 1993 г. правила подготовки ведомственных актов. В июле того же года Комитет по делам архивов утвердил «Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации». Особое значение имеют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ 13 августа 1997 г.
Тем самым регламентированы основные стадии подготовки и принятия ведомственных актов, которые издаются во исполнение решений высших органов власти и управления, либо по их поручению, либо по собственной инициативе. Определены виды актов. Новым является введение государственной регистрации ведомственных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер. Осуществляет регистрацию актов и ведет их государственный реестр Минюст РФ. Затем акты подлежат официальному опубликованию.
Но «мера разнообразия» актов все же нарушается. Весьма интересную картину дают регулярно публикуемые в газете «Российские вести» перечни нормативных актов министерств и ведомств, регистрируемых ежемесячно Минюстом РФ.
Приведем Перечень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, зарегистрированных в Минюсте РФ в сентябре 1996 г.
Порядок выпуска, выдачи и погашения жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам РФ, ставшим инвалидами, и семьям граждан, умерших (погибших) вследствие чернобыльской катастрофы, нуждающимся в улучшении жилищных условий (во исполнение постановления Правительства РФ от 24 апреля 1996 г. № 505), утвержденный 26.08.96 Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Минстроем и Минфином.
Регистрационный номер 1157. 3 сентября 1996 г. Временная инструкция о порядке уплаты акциза с экспортируемой из РФ нефти, включая газовый конденсат, Государственного таможенного комитета рФ от 09.08.96 № 01-23/14267 и Государственной налоговой службы РФ от 12.08.96 № ВЗ-6-04/572.
Регистрационный номер 1158. 3 сентября 1996 г. Приказ от 19 августа 1996 г. № 453 ДСП «Об утверждении Инструкции об организации работы по охране, надзору и конвоированию лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах МВД России» МВД РФ.
Регистрационный номер 1159. 11 сентября 1996 г. Положение о реестре отраслевых объединений производителей и экспортеров РФ от 2 июля 1996 г. Министерства внешних экономических связей РФ.
Регистрационный номер 1160. 12 сентября 1996 г. Указание от 19.07.96 г. № 01-14/790 «О внесении изменений в указание ГТК России от 05.04.96 г. № 01-14/354 Государственного таможенного комитета РФ".
Регистрационный номер 1161. 13 сентября 1996 г. Изменения и дополнения № 3 инструкции Государственной налоговой службы РФ от 11 октября 1995 г. № 39 «О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость» Государственной налоговой службы РФ.
Регистрационный номер 1162. 12 сентября 1996 г. Приказ от 3 августа 1994 г. № 280 «Об утверждении Временной инструкции о порядке рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах контрразведки РФ» Федеральной службы контрразведки РФ.
Регистрационный номер 1163. 13 сентября 1996 г. Письмо от 13.09.96 № 07-02-815-96 «Федеральным органам исполнительной власти Министерства юстиции РФ».
Регистрационный номер 1164. 17 сентября 1996 г. Положение о порядке вывоза и пересылки из РФ и ввоза и пересылки в РФ валюты. РФ от 06.09.96 № 326; 11-05-02 и 01-23/16223 Центрального банка РФ, Министерства финансов Российской Федерации и Государственного таможенного комитета РФ.
Регистрационный номер 1165. 19 сентября 1996 г. Указание от 19.09.96 №331 «О нормах вывоза и ввоза наличной валюты. РФ физическими лицами (резидентами и нерезидентами)» Центрального банка РФ.
Регистрационный номер 1166. 19 сентября 1996 г. Указание от 30 августа 1996 г. № 01-14/989 «О таможенном оформлении продукции морского промысла» Государственного комитета РФ.
Регистрационный номер 1167. 24 сентября 1996 г. Порядок регистрации счетов недоимщиков в налоговых органах, утвержденный 30 августа 1996 г. № ВГ-4-12/56н Государственной налоговой службы РФ.
Как видно, среди 12 актов 6 имеют разное наименование и юридические реквизиты. В итоге ослабляется функциональный эффект актов, утрачивается их «юридическая чистота» и нарушается соотношение между собой. Лишь Государственный таможенный комитет соизмеряет свои акты и при необходимости во исполнение приказов дает указания как средство их реализации.
Примечательно, что в правилах, регламентирующих ведомственное правотворчество субъектов РФ, очень скупо характеризуются акты отраслевых и функциональных органов.
Так, в Законе Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» лишь некоторые виды актов - положения, правила - можно отнести к ведомственным актам. Более жесткая формула содержится в п. 4 ст. 66 Устава Свердловской области: «Департаменты, управления, отделы, иные органы и подразделения органов исполнительной власти Свердловской области не вправе избаватъ нормативные правовые акты области общего значения». Тем самым признана их сугубо конкретная и оперативная направленность.
В практике комитетов по экономике администраций Тверской и Челябинской областей почти не встречаются постановления, их заменяют либо постановлениями глав администраций, либо письмами.
Проведенный анализ дает возможность сделать некоторые выводы. Во-первых, налицо множественность видов ведомственных актов, что осложняет правильный выбор их формы для решения вопросов определенного рода. Во-вторых, обратим внимание на наличие своего рода распорядительных актов типа приказа, указания и актов методического характера типа инструкции, письма. Чаще всего с помощью первой группы актов утверждаются и вводятся в действие акты второй группы. В-третьих, отметим специфику актов, действующих на основе единоначалия (приказы министерств и т.п.) и на основе коллегиальности (постановления госкомитетов, комитетов и некоторых других ведомств).
Поэтому важно умело и правильно различать все виды ведомственных актов. Приведем более подробно характеристики некоторых из них.
Приказ - распорядительный документ министерства. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями министерства по поручению руководства или по собственной инициативе.
Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.
В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства.
Распорядительная часть начинается словом «приказываю». В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы или их отделъны,е пункты, это оговаривается в тексте приказа. В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом.
Указание - распорядительный документ, издаваемый министерством или иным органом преимущественно по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и других актов министерств и вышестоящих органов.
Подготовка и оформление указаний проводятся в соответствии с установленным порядком подготовки и оформления документов. Указания подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра (заместитель руководителя ведомства). Распорядительная часть указания начинается словом «предлагаю» («обязываю»). Указания нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.
Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности министерства. В заголовке к тексту инструкции обозначается объект или круг вопросов, на которые распространяются ее требования. Текст инструкции состоит из разделов, которые делятся на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова «должен», «следует», «необходимо», к запрещается», «не допускается» и т.п.
Инструкция визируется руководителями структурного подразделения - разработчика и утверждается министром (руководителем ведомства) или по его поручению заместителем министра (заместителем руководителя ведомства) путем издания приказа об утверждении инструкции или постановления, грифа «утверждаю».
Протокол - документ, в котором фиксируется ход обсуждения вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов, совещаниях, конференциях.
Текст протокола состоит их двух частей: вводной и основной. В вводной части заполняются следующие реквизиты: председатель; секретарь; присутствовали; повестка дня. Основная часть протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела строится по схеме: «слушали», «выступили», «постановили» («решили»). Основное содержание докладов и выступлений помещается в тексте протокола: постановление (решение) печатается полностью.
Документ, утверждаемый коллегиальным органом, прилагается к протоколу. Протокол подписывается председательствующим на заведении и секретарем.
Эти характеристики взяты из Типовой инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации.
Но все же в будущем ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти», в новых правилах подготовки, принятия и выполнения ведомственных актов типологию актов нужно дать более четкую и современную. Автор участвовал в разработке правил подготовки, принятия и выполнения актов на региональном уровне, в федеральных министерствах (См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие. /М,: Юстицинформ, 2000 г.)
Рассмотрим содержание ведомственных актов. Оно в решающей степени определяется объемом и характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы, Следует подчеркнуть, что акты служат важнейшим, но не единственным средством реализации этих полномочий. Используются также экономические, организационные, материально-технические, кадровые средства. И хотя они чаще всего облекаются в оболочку правовых актов, различение и известная самостоятельность всех названных средств очевидны. Их умелый выбор предопределяет успех дела.
Обратимся к Положению о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденному 3 июня 1997 г. В соответствии с основными задачами (их 11) министерство осуществляет в 13 областях (сферах) 91 функцию.
В соответствии с возложенными на него задачами и функциями Минздрав РФ имеет право: запрашивать и получать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, юридических лиц независимо от их организационно -правовой формы материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в его компетенцию; проводить конференции, совещания, симпозиумы и встречи, организовывать выставки и другие мероприятия по вопросам, входящим в его компетенцию, с участием представителей ведомственного здравоохранения; привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, в т.ч. зарубежных, к решению проблем, входящих в его компетенцию; осуществлять в установленном порядке издательскую деятельность, связанную с реализацией задач и функций, определенных названным Положением; создавать экспертные, консультативные и информационно-аналитические советы и комиссии по вопросам охраны, здоровья населения, утверждать положения о них и их состав.
Приказы, указания, постановления и инструкции Минздрава РФ по вопросам диагностики, лечения, профилактики заболеваний и фармацевтической деятельности, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции министерства, обязательны для всех учреждений, предприятий и др. организаций независимо от их организационно-правовой формы.
На практике далеко не всегда массив ведомственных актов формируется планомерно и в строгом соответствии с компетенцией министерств и иных органов. Наблюдается смещение права-вых актов от «модельной оси», когда часть полномочий не реализуется из-за отсутствия актов, когда потоки информации перекрывают дорогу актам. Изучение взаимоотношений ряда областных управлений финансов и комитетов экономики с Министерством финансов и Министерством экономики наглядно показало, что часто федеральные органы избегают решать вопросы и, напротив, запрашивают много ненужных справок и сведений. Полезны программы правового обеспечения - годовые и перспективные, общие и тематические.
Ведомственные акты издаются преимущественно во исполнение законов, указов и постановлений, распоряжений Правительства (См.: БНА, 1995, № 8). Им в большей степени присуща такая «правовая связанность» и в меньшей - действия в пределах компетенционных рамок. Поэтому ориентация на законы и иные акты высокой юридической силы должна быть строгой и последовательной. На это обращалось серьезное внимание в юридической литературе, с которой рекомендуем ознакомиться (См.: подробно: Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. Труды ВНИИСЗ. Т. 46. - М.: 1989). Однако превышение своих полномочий, придание ведомственным актам правоустановительного характера, произвольное изменение норм законов или их игнорирование по-прежнему остаются крупным пороком ведомственного правотворчества. ,
В качестве примера приведем Постановление Государственной Думы от 11 октября 1996 г. «О факте грубого неисполнения ст. 855 ГК РФ». Обсудив письмо от 22 августа 1996 г. по вопросу о порядке применения статьи 855 ГК РФ в ред. ФЗ «О внесении изменений и дополнения в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» Минфина РФ, ЦБР, ФНС России (в настоящее время - Государственная налоговая служба РФ) и зарегистрированное Минюстом РФ 27 августа 1996 г., а также выслушав объяснения представителей названных ведомств, Государственная Дума Федерального Собрания РФ постановила: считать данное письмо не соответствующим ГК РФ; рассматривать действия названных ведомств по изданию указанного письма, а также отказ отозвать его как грубое неисполнение ГК РФ в части установленной очередности списания денежных средств с банковского счета.
Было принято и другое Постановление Государственной Думы -«О порядке применения пункта 2 статьи 855 ГК РФ». В соответствии с п. 1 ст. 105 Конституции РФ Государственная Дума Федерального Собрания РФ постановила разъяснить: из установленного п. 3 cm. 2 ГК РФ положения следует, что финансовые отношения регулируются ГК РФ в случаях, прямо предусмотренных ГК РФ или другими законами РФ; ст. 855 ГК РФ регулирует финансовые отношения в части установления очередности списания денежных средств со счетов клиентов, в т.ч. и по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и во внебюджетные фонды.
В случае противоречия норм налогового, финансового законодательства ст. 855 ГК РФ применяется ст. 855 ГК РФ.
При недостаточности денежных средств на счете клиента для удовлетворения всех предъявленных к нему требований банки обязаны производить списание денежных средств в порядке очередности, установленной п. 2 ст. 855 ГК РФ.
Ведомственные акты не существуют сами по себе, изолированно от других актов. С одной стороны, они порождаются законодательными и иными актами. И надо последовательно осуществлять эти акты, умело готовить проекты законов, указов и решений Правительства. С другой стороны, ведомственные акты дают импульс возникновению других актов и юридических документов. Поясним подробнее эти аспекты.
Проекты законодательных актов РФ, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ разрабатываются министерствами в соответствии с поручениями и в инициативном порядке.
В министерстве подготовка проектов документов осуществляется структурными подразделениями, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос. Первый экземпляр проекта документа визируется министром (руководителем ведомства), второй - заместителем министра (заместителем руководителя ведомства), курирующим соответствующие структурные подразделения, начальниками структурных подразделений, ответственными за подготовку проекта, с которыми согласовывается проект, а также руководителями юридической службы и др. К проекту документа прилагается лист согласования его с заинтересованными организациями.
Доклады о ходе и результатах исполнения поручений парламента РФ, Президента РФ Правительства РФ подписываются руководителями, которым даны поручения, или лицами, исполняющими их обязанности.
Проекты указов и распоряжений Президента РФ должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ. Проекты законодательных актов, указов Президента нормативного характера, а также проекты решений Правительства РФ нормативного характера должны согласовываться с Минюстом.
Проекты, документов направляются в вышестоящие органы с сопроводительным письмом, в котором обосновывается необходимость принятия решения и его содержание. На оборотной стороне последнего листа сопроводительного письма указываются наименование структурного подразделения министерства, фамилия и номер телефона ответственного исполнителя.
Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти участвуют в законопроектной деятельности Правительства РФ и в связи с этим:
а) осуществляют сбор и обобщение предложений предприятий, учреждений, организаций отрасли, общественных организаций и граждан по развитию и совершенствованию законодательства в соответствующих отраслях и сферах государственной и общественной жизни;
б) обобщают практику применения законодательства РФ в соответствующих отраслях и сферах государственной и общественной жизни;
в) при подготовке предложений к программам и планам законопроектной деятельности Правительства РФ, а также проектов законов обеспечивают их проработку и научное обоснование.
Направление министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство РФ, не допускается.
Особые функции в процессе ведомственного нормотворчества осуществляет Министерство юстиции РФ. Оно: а) рассматривает и обобщает предложения федеральных органов исполнительной власти к программам и планам законопроектной деятельности Правительства РФ; б) координирует работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов; в) разрабатывает проекты законов, вносимые Правительством РФ в порядке законодательной инициативы, или участвует в их подготовке; г) дает по проектам законов, вносимым на рассмотрение Правительства, заключение о соответствии их требованиям законодательства.
Сказанное позволяет оправданно считать первичной клеткой ведомственного акта не столько правовые нормы общего характера, сколько нормы конкретного свойства. Это скорее операциональные правила действий, выражающиеся в императивных предписаниях, технико-экономических нормативах, методических рекомендациях, ориентирующих на единообразные действия, в обязательных требованиях и документах.
Есть ведомственные акты - разъяснения, посвященные законам, указам и постановлениям. Но они должны даваться лишь по поручениям Президента и Правительства либо согласно положениям об этих органах. К сожалению, в них немало произвольных толкований.
Следует учитывать роль ведомственных актов в формировании громадного массива локальных актов и юридических документов. Функционально-правовая связь их между собой позволяет четко и в унифицированном порядке вводить документы, их реквизиты, определять основания и порядок оформления актов и документов. При соблюдении такого порядка первичное документирование будет реально служить укреплению разных ви-Дов правовой деятельности.
Во всех случаях ведомственный акт должен отвечать комплексу требований: быть обоснованным и содержательным, изданным в строгом соответствии с компетенцией соответствующего органа, иметь правильную пропорцию норм, поручений, заданий и конкретных предписаний, излагать их точным юридическим стилем.
Отметим полезность регулярного издания сборников ведомственных актов, особенно в тех министерствах, госкомитетах и других органах, в чью сферу деятельности «втянуты» граждане и многие юридические лица. Хорошо налаженная правовая информация будет служить повышению эффективности ведомственных актов.
ВЕДОМСТВЕННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ - подзаконный акт министерства, государственного комитета, ведомства, адресованный организациям, учреждениям и предприятиям данного министерства (ведомства), изданный в пределах компетенции соответствующего органа на основе и во исполнение законов и постановлений правительства. Это властные волеизъявления государственных органов и других субъектов государственного управления, устанавливающие, изменяющие, отменяющие правовые нормы и изменяющие сферы их действия. К таким актам относятся подзаконные акты министерств и иных ведомств, адресованные организациям, учреждениям и предприятиям данного министерства (и ведомства), а в некоторых случаях и иным организациям и гражданам, изданные в пределах компетенции соответствующего органа на основе и во исполнение законов и постановлений правительства. Несмотря на усиливающееся влияние роли закона в системе законодательства, массив ведомственных нормативных актов остается достаточно значительным.
Ведомственные акты действуют в форме устных велений или документов, содержащих соответствующие веления (предписания). Такие акты издают ведомства в установленном порядке на основе и во исполнение законов в процессе осуществления функций государственного управления.
ВЕДОМСТВЕННЫЙ НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ (англ. departmental act) - в РФ традиционное понятие теории права, означающее нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, изданный на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федерального органа исполнительной власти в пределах его компетенции. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Министра юстиции РФ от 14.07.1999 г. № 217.
В.н.п.а. издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание таких правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Акты, изданные в ином виде, напр., указания и др., не должны иметь нормативного характера.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать В.н.п.а.
В.н.п.а. может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.
Проект В.н.п.а. подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также если в готовящемся акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся др. министерств и ведомств. Согласование В.н.п.а. оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.
Структура В.н.п.а. должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия В.н.п.а., то в проекте дается вступительная часть -преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.
Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.
Значительные по объему В.н.п.а. могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.
Важную часть нормативной базы подготовки и оформления документации составляют нормативно-правовые акты межведомственного и ведомственного характера, издаваемые министерствами, государственными комитетами, федеральными комиссиями и другими федеральными органами исполнительной власти: Росархивом; Минфином; Минюстом России и др.
Наиболее полным общеотраслевым документом, регламентирующим работу с документами, является "Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (ГСДОУ)". Данный документ одобрен коллегией Главархива СССР 27.04.88 и утвержден приказом Главархива СССР от 25.05.88 № 33
В настоящее время в соответствии с федеральной целевой программой ведется разработка новой редакции ГСДОУ - системы положений, определяющих основные правила работы с документами в организациях. Система ориентирована и на коммерческие структуры. Она будет состоять из двух частей: нормативной и методической. В нормативной части определяются основные задачи и функции, правовое регулирование деятельности службы документационного обеспечения в организации, ее примерная структура, порядок подготовки и оформления документов; все этапы работы с ними: доставка, прохождение, обработка, учет, регистрация, контроль исполнения, информационно-справочная работа, оперативное хранение документов, поиск документов и информации; защита информационно-поисковых систем; подготовка документов в архив; порядок проведения экспертизы ценности документов; организация хранения документов.
Главное отличие новой системы заключается в том, что она будет представлять собой единый комплекс автоматизированного документирования на базе современных текстовых редакторов, автоматизированного документооборота (включая электронную почту), баз данных и автоматизированного хранения и использования документов (в том числе автоматизированные номенклатуры дел, описи дел и т.д.).
Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти утверждена приказом Росархива от 27 ноября 2000 г. № 68 и зарегистрирована в Минюсте Российской Федерации 26 декабря 2000 г. регистрационный № 2508.
Инструкция устанавливает порядок подготовки и оформления:
" проектов законодательных актов Российской Федерации;
" проектов актов президента Российской Федерации;
" проектов актов Правительства Российской Федерации;
" проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской федерации,
а также особенности подготовки отдельных видов документов: приказов, распоряжений, положений, правил, инструкций, протоколов. В ней расписана процедура организации документооборота и исполнения документов, построение поисковых систем для справочной работы, организация контроля исполнения документов, порядок составления и работы с номенклатурой дел, формирование дел, составление описей дел, оперативное хранение дел и передача их на архивное хранение. В приложении даны образцы бланков отдельных видов документов (постановление, приказ, распоряжение, бланк письма, протокол), формы номенклатуры дел, описей, акты о выделении документов к уничтожению.
Данная инструкция отражает практически все вопросы организации делопроизводства. Она предназначена в первую очередь для министерств и ведомств, но ею могут пользоваться и службы документационного обеспечения управления организаций и учреждений любой формы собственности. Положения, закрепленные, в инструкции могут быть использованы при разработке инструкции по делопроизводству конкретной организации.
Основные правила работы ведомственных архивов, одобренные коллегией Главархива СССР 28.08.85 и утвержденные приказом Главархива СССР от 05.09.85 № 263, в большей своей части предназначаются архивным работникам. Данный нормативный документ состоит из 14 разделов. В разделах 2-4 детально освещены следующие вопросы –
" виды номенклатур дел, основные требования к их составлению, порядок составления и утверждения номенклатуры дел организации;
" порядок формирования дел в делопроизводстве;
" нормативно-методическая основа проведения экспертизы ценности документов;
" организация и порядок проведения экспертизы ценности документов в организации;
" оформление дел (подшивка, нумерация листов дела, составление описи документов дела, оформление обложки и т.д.) к передаче на архивное хранение;
" составление и оформление описей дел в делопроизводстве организации при передаче их на хранение в ведомственный архив. В разделах с 5-14 подробно раскрывается работа с документами в архиве.
Несколько иным справочником, но также имеющим нормативный характер, является "Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организация, с указанием сроков хранения", утвержденный руководителем Федеральной архивной службы России 6 октября 2000 года.
Данный документ предназначен для использования в качестве основного нормативного документа при определении сроков хранения, отборе на хранение и уничтожение управленческих типовых документов в деятельности организации (учреждения) и распространяется на все организации, независимо от того, поступают их документы на хранение в государственные, муниципальные архивы или же не поступают.
Перечень построен по функциональному принципу и включает 12 разделов, которые отражают основные направления деятельности организаций.
Правильное, документационное обеспечение работы в учреждении основывается на соответствующей нормативно-методической базе - комплексе правовых документов организационного, инструктивного, методического характера. Нормативные и методические документы по делопроизводству в каждом учреждении разрабатываются на основе соответствующих законодательных и нормативных актов.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Какими нормативно-методическими документами регламентируется современное делопроизводство?
2. Каким документом регламентируется делопроизводство в федеральных органах исполнительной власти?
3. Какой ГОСТ устанавливает единые требования к организационно-распорядительным документам?
4. В каком документе закреплены требования к составлению номенклатуры дел и формированию дел?
