7 февраля 2007 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». 2 марта 2007 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Предметом регулирования в законе являются отношения, связанные с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих. Федеральный закон предусматривает обеспечение единства основных принципов организации муниципальной службы в РФ и направлен на обеспечение единого статуса муниципальных служащих.

Концепция Федерального закона предусматривает обеспечение единого статуса муниципальных служащих с точки зрения их основных прав и обязанностей, а также ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. В этой части основные положения отражают взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы.

Реформирование государственной службы, начавшееся принятием Федерального закона №58 «О системе государственной службы Российской Федерации», Федерального закона №79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации», продолжилось реформированием службы муниципальной. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» вступил в силу 1 июня 2007 года.

Государственная гражданская и муниципальная службы тесно взаимосвязаны. Как отмечает В.А. Кобзаненко, «оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного»1.

В соответствии со ст. 7 ФЗ №79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 5 ФЗ №25 «О муниципальной службе в Российской Федерации», законодатель устанавливает взаимосвязь между государственной гражданской и муниципальной службой. Рассмотрим наиболее существенные из этих взаимосвязей.

1. Единство основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и муниципальной службы.

Квалификационные требования включают в себя: 1) требования к образованию, 2) требования к стажу и 3) требования к знаниям и навыкам работы.

Требования к образованию устанавливаются в соответствии с статьей 12 ФЗ №79, в частности в число квалификационных требований категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей входит наличие высшего профессионального образования. В соответствии со ст. 6 ФЗ «О высшем и послевузовском образовании в РФ», профессиональным образованием считается полученное в государственном или негосударственном образовательном учреждении, имеющем лицензию и аккредитацию, с присуждением степени – бакалавр, дипломированный специалист или магистр.

Какое профессиональное образование должен иметь, к примеру, руководитель юридического отдела? Исходя из текста закона – любое профессиональное. И только лишь для «обеспечивающих специалистов» старшей и младшей групп устанавливается требование к среднему специальному образованию, соответствующему направлению деятельности. Юрист в отделе должен иметь юридическое образование, руководитель – нет. Ведет ли это к профессионализму государственной и муниципальной служб? Пожалуй, нет. Более того, это требование необходимо для профессионализма государственной гражданской службы, но может ли быть исполнено на территории муниципального образования – поселения, где в лучшем случае высшее образование имеют в среднем двое служащих из десяти?

Требование к стажу для федеральных государственных гражданских служащих устанавливается в соответствии с Указом Президента РФ, а для государственных гражданских служащих субъекта РФ и муниципальных служащих – законодательством субъекта РФ. Зачастую на уровне субъекта РФ требования к стажу государственной гражданской и муниципальной служб несоразмерны, что также является нарушением законодательства.

Требование к навыкам работы и знаниям устанавливается через систему конкурса на замещение должности, аттестации и экзамена на классный чин. Если же мы рассматриваем соотношение, то для замещения должности государственной гражданской службы проведение конкурса обязательно, а для муниципальных служащих, согласно ФЗ №25, в частности указано: «для замещения должности муниципальной службы может проводиться конкурс» – это означает, что конкурс может и не проводиться. Экзамен на классный чин для муниципальных служащих вообще не предусмотрен, так же как и его присвоение.

2. Единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы.

Если рассматривать ограничения, пред­усмотренные ст. 16 ФЗ №79 «О государственной гражданской службе РФ» и ст. 13 ФЗ №25 «О муниципальной службе в РФ», – то они не едины и не однозначны. В том числе, речь и об ограничении по судимости: если для государственных гражданских служащих наличие не снятой или не погашенной судимости является ограничением, то для муниципальных служащих – нет. Это означает, что если наказание для муниципального служащего не связано с реальным лишением свободы или запретом занимать должность (то есть положение, исключающее возможность исполнения должностных обязанностей), – он вполне может продолжать свою служебную деятельность, и никто его в этом не ограничит.

Также для муниципальных служащих иначе звучит ограничение по утрате гражданства РФ: «6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства-участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе». Это связано с тем, что государственным гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации, а муниципальным – и иностранный гражданин, допущенный к муниципальной службе РФ в соответствии с международным договором. Таких договоров РФ с иностранными государствами еще не заключено.

То, что касается единства обязательств, – полагаем, это ошибка законодателя, так как законодатель устанавливает обязанности для государственных и муниципальных служащих, но не обязательства . В этом случае происходит подмена понятий. И обязанности государственных и муниципальных служащих не равнозначны.

Например, для гражданских служащих установлена обязанность исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Во-первых, не все полномочия руководителей устанавливаются законодательством, это скорее исключение, чем правило.

Во-вторых, теории административного права, а именно институту административных актов, не известна такая правовая форма, как поручение (руководители, в пределах их полномочий, издают приказы и распоряжения, в соответствии с положениями о государственных органах, органах местного самоуправления).

В-третьих, федеральный законодатель не закрепил тождественной обязанности для муниципальных служащих, но закрепил правовые последствия её неисполнения!

Статья 12, ч. 2: «Муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить руководителю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов (муниципальный служащий даже не юрист – прим. авт.), которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения». Тогда зачем вообще писать обоснования, подтверждать исполнение поручений – если правовые последствия уже известны?

3. Единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих.

О каком единстве требований можно говорить, если муниципальным служащим гарантируется, в соответствии с ФЗ №25, только повышение квалификации, и мы не встречаем в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» требований ни к подготовке муниципальных служащих, ни к их переподготовке?

4. Соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих.

Оплата труда гражданских служащих регулируется в соответствии с статьей 50 ФЗ №79 и состоит из денежного содержания и иных выплат и надбавок. Более того, п. 14 ст. 50 устанавливает, что в зависимости от показателей эффективности и результативности для гражданских служащих может быть установлен иной порядок оплаты труда. Для муниципальных же служащих понятие «оплаты труда» вообще не вводится и заменено понятием денежного содержания. То есть законодателем не установлен даже единый понятийный аппарат, но установлено единство соотносительности основных условий.

Также в связи с принятием новой редакции Бюджетного кодекса, а именно, согласно ст. 136, ч. 2, необходимо будет вносить изменения в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Если, в соответствии со ст. 22 ФЗ №25, органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих, то, в соответствии со ст. 136, ч. 2: «Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления (п. 2 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 №63-ФЗ)».

5. Учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской при исчислении муниципальной.

Данное требование, как и государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца – соотносятся для гражданской и муниципальной служб.

Таким образом, рассмотрев ряд вопросов законодательного требования о взаимосвязи гражданской и муниципальной служб, мы приходим к неутешительному выводу: самим законодателем эти требования нарушены.

1 Кобзаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. №3.

Действующее законодательство о государственной службе и на основе которого возникло и функционирует служебное право Российской Федерации, нуждается в кардинальном реформировании, чтобы соответствовать современному этапу политического и социально-экономического развития Российской Федерации.

О проблемах реформирования государственной службы говорят и пишут юристы, экономисты, философы, социологи, специалисты по государственному управлению, историки, представители других гуманитарных специальностей. Однако пока целостный и единый подход к этой сложной и актуальной проблеме отсутствует. Разрабатывается проект нового Федерального закона о государственной службе.

Эти проблемы исследованы в работах юристов А.Ф. Ноздрачева, В.М. Манохина, Ю.Н. Старилова, К.С. Бельского и других ученых.

Например, Ю.Н. Старилов отмечает, что в современных дебатах о необходимости модернизации государственного управления, проведения административной реформы большое значение придается реформе государственной службы (становлению служебного права). Изменение законодательства о государственной службе обусловлено, в свою очередь, постановкой новых государственных задач, реформой государственного управления, активизацией исполнительной власти в субъектах Федерации, реформой всей экономической и политической системы. Государственная служба играет все более важную роль в достижении предусмотренных Конституцией РФ целей и решении конституционных задач, несет основную долю ответственности за сохранение демократической стабильности и соблюдения принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная служба обязана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства.

По мнению Ю.М. Старилова, реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990--1995 гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. Ученые постоянно обращали внимание на необходимость проведения реформы государственной службы, однако эти мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана, без четких представлений об этапах и сути нововведений в сфере государственной службы. И только в конце 1993 г. одновременно с утверждением Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. Положения о федеральной государственной службе были опубликованы тезисы концепции реформирования государственной службы в России. Впоследствии в научной литературе появились критические заметки по поводу этой публикации Ранее же, в 1992 г., в специальном издании Роскадров был опубликован еще

один вариант концепции развития государственной службы

В научных публикациях последних лет предлагаются различные пути реформирования законодательного регулирования государственной службы. Преследуя цель создания единого института государственной службы, некоторые ученые предлагают принять новый Федеральный закон "О государственной службе в Российской Федерации", в котором были бы закреплены общие принципы и единые положения института государственной службы, единые организационно-правовые нормы и правила поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, единые гарантии, ограничения и т. д.

Другие авторы предлагают, используя уже существующую правовую базу регулирования отношений государственной службы, принять Кодекс государственной службы Российской Федерации. Этот Кодекс должен включать Общую часть (понятие государственной службы, ее виды, взаимосвязь с муниципальной службой; понятие должности государственной службы и ее классификация; государственный служащий и его правовой статус) и Особенную часть (положения об основных институтах государственной службы: поступление на службу, ее прохождение, управление и финансирование службы и пр.).

Существует также точка зрения, в соответствии с которой более правильным направлением развития законодательства о государственной службе является совершенствование действующего Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятие на основе и в соответствии с ним ряда специальных законов, а также законов, регулирующих особенности государственной службы в отдельных государственных органах По мнению ЛА Чикановой, только таким путем можно создать в России государственную службу, основанную ".. на общих принципах ее организации и функционирования, определить единые особенности правового статуса государственных служащих, в том числе в области трудовых отношений, не лишая их в то же время той социальной защиты, которая обеспечивается нормами трудового законодательства".

Следует, правда, уточнить, что, разрабатывая административное законодательство о государственной службе, законодатель не намерен ликвидировать (или уменьшать) сферу социальной защиты государственных служащих; социально-правовая защита государственных служащих закрепляется как важнейший принцип государственной службы, и публичное служебное законодательство в этом смысле не уступает трудовому законодательству. Более того, административное законодательство устанавливает достаточно много (оправданных, а часто и не оправданных) льгот, гарантий и компенсаций государственным служащим, не положенных "обычным работникам", статус которых устанавливается законодательством о труде.

Говоря о нецелесообразности создания публичного законодательства о государственной службе, представители науки трудового права отрицают необходимость разработки нового кодифицированного правового акта о государственной службе, ссылаясь на то, что два кодифицированных акта (предлагаемый Кодекс о государственной службе и Трудовой кодекс) будут содержать практически идентичные нормы, например, о порядке заключения трудового договора, привлечения к материальной ответственности, рабочем времени, времени отдыха, охране труда, порядке рассмотрения трудовых споров и т д. Следуя логике Л. А Чикановой, можно легко прийти к простому вопросу, зачем вообще принимался Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Не проще ли было сохранить правовое регулирование отношений государственных служащих нормами законодательства о труде и ожидать принятия нового Трудового кодекса, в котором регламентировалась бы государственная служба?

Рассматривая дальнейшее развитие законодательства о государственной службе, Л.А. Чиканова, на наш взгляд, нечетко определяет две основные позиции в данном вопросе:

1) совершенствование действующего законодательства путем внесения в него изменений и дополнений, а также принятия в его развитие ряда специальных законов;

2) "разработка и принятие принципиально нового законодательного акта, регламентирующего особые государственно-служебные отношения, основанные на принципе служения государству и обществу"

Как нам представляется, в данном случае речь идет о формальной стороне развития законодательства о государственной службе, т. е. мы получаем ответ на вопрос, в каком нормативном акте регламентировать государственно-служебные отношения: в действующем Федеральном законе или в ждущем своего принятия Кодексе государственной службы Российской Федерации (КГС РФ) (или Кодексе гражданской государственной службы РФ -- КГГС РФ). Однако вопрос о реформе государственной службы нельзя относить к формальным. В первую очередь следует говорить о существе предлагаемых новелл в законодательстве о государственной службе и рассматривать содержательную сторону реформирования государственной службы -- ее основополагающие принципы и понятия.

Одной из важнейших задач реформы российской государственной службы является, на наш взгляд, создание профессионального чиновничества, компетентного и профессионального, деятельность которого базируется на проверенных временем во многих странах демократических принципах государственной службы. Профессиональное чиновничество -- это категория людей, находящихся на государственной службе и выполняющих особо важные государственные функции, чей статус установлен в специальных законах и организуется на традиционных принципах (несменяемость чиновников; внепартийность публичной службы; верность государству; денежное содержание и обеспечение государством и т. д.). Чиновники представляют собой служащих со специальным набором прав и обязанностей. Во многих странах они являются субъектами реализации высших полномочий государственной власти, выполняют особо важные государственные функции, состоят в особенных правовых отношениях с государством (отношения верности и доверия) и назначаются на должность путем издания административно-правового акта.

Концепция реформирования государственной службы в Российской Федерации должна определяться прежде всего постановкой следующих вопросов: цель и задачи реформы государственной службы; этапы реформирования государственной службы; модель государственной службы; принципы государственной службы; система нормативных актов, характеризующих возможную модель государственной службы.

Реформа государственной службы может занять достаточно продолжительный период времени. Как показывает опыт других стран, процесс реформы государственной службы длится обычно 10--15 лет, ибо политические и социально-экономические перемены требуют внесения соответствующих изменений в систему государственной службы. Поэтому важно установить пределы реформирования государственной службы на ближайшую перспективу и выбрать ее модель.

В нашей стране, учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную историческую близость правовых систем России, Германии, Франции и некоторых других европейских государств, целесообразно использовать лучшее из того, что устанавливает чиновное право европейских государств. Особенно интересен, с нашей точки зрения, опыт построения публичной службы такого федеративного государства, как ФРГ. Анализ опыта правового регулирования соответствующих правоотношений в развитых странах мог бы быть полезным для российских законодателей.

Особое значение приобретают следующие принципы профессиональной государственной службы:

1 Принцип публично-правового характера государственной службы. Государственно-служебное отношение -- статутное отношение, урегулированное публичным правом; частноправовые средства регулирования в данном случае отсутствуют. Закон может определять особое правовое регулирование между государственным служащим и работодателем, т. е. государством, муниципальными органами и т. д. Государственный служащий выступает как фактор выравнивания действий сформированных политических сил; он служит в полной мере тому органу, в котором занимает государственную должность.

2. Принцип верности государственного служащего означает, что в любое время он должен быть готов выступить в защиту конституционного строя страны; государственный служащий должен обладать необходимыми для несения службы качествами и быть компетентным, способным выполнять поставленные перед ним задачи. Принцип верности обуславливает во многом и характер должностных обязанностей.

3. Принцип пожизненного назначения государственного служащего на государственную службу состоит в том, что деятельность государственных служащих является профессией ("профессиональное чиновничество"). При этом существуют категории государственных служащих, которые могут быть назначены на государственную должность временно; государственные служащие, назначаемые на определенный срок; государственные служащие, назначаемые с испытательным сроком; государственные служащие, назначаемые на неопределенный срок (т. е. возможно их увольнение со службы).

4. Принцип прекращения государственно-правового отношения только в соответствии с установленными законом основаниями и при обязательном соблюдении определенных в нормативных актах правовых форм. Для пожизненно назначаемых государственных служащих окончание государственно-правового служебного отношения возможно только после вынесения специального решения суда.

5. Принцип обязательного денежного содержания и обеспечения государственных служащих за счет государства, характеризующийся следующими особенностями:

а) денежное содержание и обеспечение государственных служащих не являются вознаграждением за работу, за служебно-должностную деятельность, т. е. это не прямое вознаграждение за проделанную ими работу. Денежное содержание представляет собой плату за то, что государственные служащие отдают все свои силы и способности государству, государственной службе, выполняют свой служебный долг. Денежное содержание и обеспечение государственных служащих предполагает полную отдачу государственных служащих интересам государства и государственной службе. Принцип обязательности денежного содержания государственных служащих включает в себя также и то условие, согласно которому работодатели за полное подчинение государственных служащих своим интересам (интересам общества и государства) должны гарантировать ему постоянное высокое содержание и обеспечение;

б) принцип обеспечения государственного служащего гарантирует ему, независимо от квалификационного разряда, сложности работы и ответственности, в соответствии с развитием общего экономического, финансового положения в стране нормальный уровень жизнеобеспечения в различные периоды времени его службы. Таким образом, государство постоянно заботится о своих государственных служащих, обеспечивая достойный уровень жизни независимо от каких-либо процессов, происходящих в обществе;

в) должностные оклады (заработная плата) государственных служащих должны быть установлены специальным законом. Одностороннее установление должностных окладов в законе обусловливает запрет на забастовки государственных служащих.

6. Принцип призвания к службе и учета результатов служебной деятельности. Этот принцип вступает в действие при поступлении государственного служащего на государственную службу, при повышении по службе и означает, что государственный служащий должен соответствовать требованиям государственной должности как при поступлении на службу, так и при ее прохождении, продвижении и повышении по службе; он должен быть постоянно пригодным к высококачественному осуществлению должностных полномочий.

7. Принцип политического нейтралитета государственных служащих, которые должны служить всему обществу, а не одной политической партии; при осуществлении обязанностей по должности ими должны игнорироваться собственные партийные пристрастия и политические интересы. Необходимо исключить партийное влияние только одной политической партии на государственных служащих как при осуществлении служебных обязанностей, так и при замещении государственных должностей. Целесообразно установить конституционный запрет на политический патронаж государственных должностей различными политическими партиями. В некоторых странах существует квота по разделению государственных должностей в соответствии с политическими, конфессиональными и другими группами интересов. Так, Основной закон и нормы чиновного права Германии запрещают подбор персонала для государственной службы по принципу политических взглядов.

8. Принцип свободы политических взглядов (убеждений) профессиональных государственных служащих и их права на объединения в союзы и организации. При этом государственные служащие не могут переступать границы установленной лояльности к конституционному порядку и строю. Невозможно ограничение участия государственных служащих в политической деятельности, а следовательно, принадлежности к политическим партиям.

В суждениях Ю.Н. Старилова имеется немало привлекательных, заслуживающих в связи с реформой государственной службы внимания обобщений и выводов. Например, о взаимосвязи модернизации государственного управления, в целом административной реформы и деформирования государственной службы; о конструктивности вовлечения и использования различных путей реформирования государственной службы; критика взгляда, согласно которому более правильным направлением развития законодательства о государственной службе является совершенствование действующего Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и др.

Однако некоторые его оценки имеют спорный, дискуссионный характер либо требуют более развернутых обоснований. В частности, критикуя подходы Л.А. Чикановой к развитию законодательства о государственной службе, автор утверждает, что речь идет о формальной стороне развития этого законодательства.

Несколько публицистичным, а не правовым выглядит принцип призвания к службе и учета результатов служебной деятельности, предложенный автором.

Широко обсуждается проблема реформы государственной службы А.Г. Барашевым и А.В. Оболонским Давая общую оценку современного состояния госаппарата, авторы рассматривают вопросы идеологии и принципы реформы государственной службы, в частности, принцип приоритета профессиональных качеств; принцип статусного разделения политических и "карьерных" административных должностей; принцип компенсируемых ограничений; принцип приоритета прямых денежных выплат над "теневыми" льготами и привилегиями; принцип "выведения за штат" и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы; принцип прозрачности; принцип ориентации на "клиента"; принцип служебной лояльности; принцип этичности; принцип системности подготовки и переподготовки кадров.

А.Г. Барышев и А.В. Оболонский предпослали своему исследованию высказывание О. Бисмарка: "С плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы".

Как представляется, менять необходимо оба слагаемых. Одно из направлений необходимых изменений -- модернизация нашей государственной службы в аспекте кадровой политики.

Кадровая политика как система направленных мероприятий включает:

1. Построение кадровой вертикали по возможной модели:

1) Управление кадровой политикой Администрации Президента Российской Федерации -- Совет по вопросам кадровой политики -- Государственый комитет РФ по делам госслужбы при Правительстве Российской Федерации -- кадровые службы министерств и ведомств;

2) кадровые службы двойного подчинения в регионах при главах регионов и представителях Президента.

2. Составление списков кадрового резерва, иными словами -- "демократической номенклатуры", с разделением ее по уровням.

3. Целенаправленное проведение политики обновления аппарата, в частности, за счет поощрения и организационного обеспечения ротации кадров по "спирали" регионы -- центр -- регионы, а также привлечения на достаточно высокие должности людей из сфер бизнеса, производства, науки, демобилизуемых из Вооруженных Сил России специалистов, молодых специалистов с управленческим образованием.

4. Создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров.

5. Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.

6. Ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами, особенно политическими назначенцами.

7. Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на "хозрасчет" с элементами конкурсного отбора.

8. Создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы".

Подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов на вакантные должности госслужбы.

9. Проведение аттестации всех профессиональных ("карьерных") служащих на основе разработанных критериев.

10. Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий.

11. Определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности.

12. Обеспечение выполнения положений ст. 9 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" о правах госслужащего.

13. Введение разрешительного порядка для перехода госслужащего на работу в коммерческие структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение двух лет после его увольнения с госслужбы.

14. Создание правовых и организационных гарантий "прозрачности" госслужбы для общества, для доступа граждан и организаций к несекретным материалам, связанным с их правами и законными интересами.

15. Разработка и широкое обсуждение проекта Этического кодекса государственного служащего, создание комиссии по служебной этике.

16. Возобновление выпуска журнала под условным названием "Вестник государственной службы" с основными разделами: общие и отраслевые требования (стандарты) для занятия государственных должностей, открывающиеся вакансии, по которым объявлен конкурс; методические указания по приему на госслужбу и аттестации; статьи и сообщения о госслужбе -- как отечественной, так и зарубежных стран.

17. Подготовка и постепенный перевод госслужащих на особого рода контрактную систему.

18. Введение в порядке эксперимента системы учета затрат времени и эффективности труда государственных служащих.

19. Разработка и осуществление программы по информации и пропаганде реформы государственной службы.

Резюмируем изложенную программу следующим образом. Мы хотим впервые в истории России создать гражданскую государственную службу, в которой лица, занимающие политические должности, могли бы эффективно проводить государственную политику через высококвалифицированный аппарат "карьерных" служащих. Последние проходят тщательную многоступенчатую профессиональную подготовку и отбор, оцениваются и продвигаются по служебной "лестнице" в соответствии с их деловыми качествами, и их деловые отношения оформлены в особого рода контрактах. Эти контракты призваны максимально повысить продуктивность работы служащих, обеспечить достойный и привлекательный материальный статус госслужбы, основанный в первую очередь на прямых денежных выплатах, гарантировать соблюдение ими дополнительных обязательств по отношению к государству в обмен на определенные установленные законом привилегии, ориентировать чиновников на приоритетность публичной службы, т. е. на содействие реализации законных интересов и прав граждан и их объединений, а также на ее принципиальную прозрачность, т. е. открытость и доступность информации. Реформа госслужбы, проведенная в обозначенном направлении, несомненно, будет иметь и немалый антикоррупционный эффект.

Сформулируем свое отношение к выводам названных авторов.

По-видимому, наиболее "приоритетным" является принцип демократизма и цивилизованности государственной службы, ее служения человеку и гражданину, гражданскому обществу, а не выдвинутый авторами принцип приоритета профессиональных качеств (перед какими иными качествами и началами?).

Далее представляется искусственным выделение принципа статусного разделения политических и "корневых" административных достижений. В объективном, реальном социальном плане такого деления не существует: административная должность всегда имеет как определенный политический, так и выраженный карьерный административный оттенки. И разделять их по каким-то критериям, тем более по признаку статусного разделения должностей, едва ли представляется возможным.

Теперь некоторые замечания относительно практических мероприятий, предлагаемых авторами. Со многими из них, например, о включении в состав кадровых органов и подразделений аналитических служб и по совершенствованию системы отбора и аттестации кадров, можно согласиться.

Однако ряд других предложений и выводов авторов вызывает некоторые возражения. Например, построение двойной кадровой вертикали (с. 323). Далее, не определены система стимулов удержания перспективных кадров и гарантии ее действенности. Неясна идея создания из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы".

Реформирование государственной службы на современном этапе развития России(в рамках административной реформы)

Функционирование института государственной службы

Специфика института государственной службы определяется целями и направлениями деятельности, выражается в его функциях. Этот институт отличается двойственной направленностью своей активности. Во-первых, он призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, выработанную исполнительной властью. Во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Административные учреждения должны предоставлять гражданам, социальным группам и организациям разнообразные услуги, проявлять заботу об удовлетворении их нужд и потребностей. Население оплачивает эти услуги и находится в равноправном положении с чиновниками.

Таким образом, в публично-правовых связях на смену административной системе подчинения приходят партнерские отношения между государством и гражданами. Именно это определяет общие и особенные функции государственной службы. Как элемент социальной структуры институт госслужбы выполняет связующую роль между государством и обществом, воспроизводит публично-правовые отношения. Обладая определенной совокупностью социальных норм, этот институт стандартизирует поведение чиновников, делает его предсказуемым. Его основная функция -- администрирование. Государственные служащие осуществляют прогнозирование, планирование, разработку решений, контроль, надзор и т.д., т.е. работы по осуществлению всех стадий управленческого цикла.

Исходя из основной задачи -- администрирования, служащие государственных органов выполняют стратегические, социальные, защитные, материально-технические, финансовые, коммунальные, регистрационные общие функции. Из общих вытекают особенные функции госслужбы. Их выполняют служащие государственных учреждений. Надо отличать функции государственных органов от функций государственных учреждений. Под функцией государственного органа понимается деятельность, направленная на достижение его цели, а под функцией государственного учреждения -- публичная услуга. Например, государственный орган выполняет социальную функцию, а его учреждения -- публичные услуги в области образования, культуры, физкультуры, здравоохранения, занятости и безработицы, социального обеспечения, опеки и попечительства.

Государственные учреждения активно занимаются заключением и выполнением административных договоров, регистрацией малых предприятий, лицензированием и квотированием. Подобная практика позволяет государственным органам установить определенные стандарты в отдельных сферах деятельности: торговле, общественном питании, бытовом обслуживании, обучении и т.д. Расширяется работа административных структур по систематическому сбору информации для принятия государственных решений. По таким вопросам как экологическая, технологическая безопасность установлен мониторинг, проводится экспертиза, расследование и т.п. Развивается дискреционная деятельность, т.е. решение административно-правовых вопросов по собственному усмотрению.

Для успешного выполнения внешней, административной функции, институт государственной службы выполняет внутренние, вспомогательные функции в отношении чиновников. Они направлены на правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение деятельности должностных лиц. Если не созданы условия для выполнения задач чиновников, не организовано делопроизводство, хозяйственное обслуживание, повышение квалификации и т.п., институт госслужбы не сможет исправно выполнять общие и особенные функции. В числе вспомогательных! выделяются следующие функции института госслужбы:

1) организационная функция. Институт госслужбы осуществляет рациональный подход к построению бюрократической организации, сбалансированности должностных структур, согласованности всех ее звеньев, оптимизации управленческих процедур и технологий, упорядочению совместной деятельности чиновников;

2) регулятивная функция. Институт госслужбы обеспечивает регуляцию взаимоотношений между должностными лицами на основе выработанных шаблонов поведения. Каждый чиновник выполняет ролевые требования, административные предписания и знает, что ожидать от окружающих людей;

3) интегративная функция. Посредством правовых норм, правил и санкций институт госслужбы создает условия для сплоченности, взаимозависимости и взаимоответственности людей. Имеется в виду общеобязательность государственных решений. Интегративные процессы повышают устойчивость элементов социальной структуры;

4) транслирующая функция. В связи со сменой поколений в институте госслужбы предусмотрен механизм передачи социального и профессионального опыта, который позволяет чиновникам социализироваться, т.е. освоить его ценности, нормы и роли;

5) коммуникативная функция. Институт госслужбы производит информацию для служебного пользования и для внешних отношений с другими институтами. Через канал госслужбы налаживается взаимодействие государства и общества, изучается общественное мнение, корректируется государственная политика.

Наряду с официально заявленными, очевидными для всех, институт госслужбы выполняет и латентные функции. К скрытой функции, например, относится приобретение чиновником высокого социального статуса. Функция может быть явной для одних служащих и латентной для других. Так, одним на госслужбе важно реализовать свой профессиональный интерес, а другим завязать контакты, связи, "сделать карьеру".

В условиях резких социальных перемен нередко возникает ситуация, когда изменившиеся потребности не находят адекватного отражения в функциях института госслужбы. В результате возникает дисфункция. Внешне такое поведение института может выражаться в недостатке подготовленных кадров, средств и т.д. С содержательной точки зрения дисфункции проявляются в неясности целей деятельности, падении престижа, авторитета госслужбы. Несоответствие деятельности института характеру потребностей общества снижает значение его служебной роли, что ведет к перерождению функций в символическую, ритуальную деятельность.

Эффективное функционирование института госслужбы во многом зависит от хабитуализации, типизации и легитимации. Рассмотрим указанные факторы институциализации государственной службы.

Всякая человеческая деятельность, -- подчеркивают П. Бергер и Т. Лукман, -- подвергается хабитуализации, т.е. опри-вычиванию. Любое действие, которое часто повторяется, становится образцом и может быть снова совершено тем же самым способом. За десятилетие существования профессионального института госслужбы в нашей стране граждане приобщались к новым процедурам его деятельности, а значит привычкам к современным формам взаимодействия с чиновниками. Приватизация, тендер, трансферы и ваучеры обусловили большое разнообразие ситуаций, переживаний, взаимных ожиданий граждан и государственных служащих. В результате сформировались привычные модели поведения. Выработанные стандарты и стереотипы взаимодействия определяются не только нововведениями, но и национальным менталитетом, исторической памятью, в которой укоренилось недоверие к российскому государству и его службам.

Другой фактор институционального порядка -- типизация опривыченных действий. Раскрепощенные российские чиновники приписывали мотивы поведению граждан, а те -- мотивы поведению государственных служащих. Чиновники предоставляют публичные услуги гражданам, которые, в свою очередь, обязаны оплачивать эти услуги прямо либо косвенно, посредством налогов. В сознании тех и других закреплялись нормативные представления о специфических образцах ролевого поведения. Тем самым типизация опривыченных действий приводила к типизации деятелей: государственный служащий -- поставщик публичных услуг; гражданин -- потребитель этих услуг. Это облегчает сторонам публично-правовых связей предвидеть действия друг друга в типичных ситуациях 11 См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы государственного уп-равления. Ростов н/Д, 2001.С.105

Третий фактор институализации публично-правовых отношений -- легитимация, т.е. признание, оправдание людьми этого социального института, подчинения предписываемым им нормам. Внешними признаками

легитимности института госслужбы являются максимальное сужение зоны девиантного (отклоняющегося) поведения граждан, способность государственных органов и должностных лиц поддерживать в обществе порядок без угрозы применения силы. Однако определяющее значение здесь имеют внутренние источники легитимности, сознание людей.

Впервые эту проблему рассмотрел М.Вебер, положив в основу своей концепции представления о типах поведения людей: традиционном, аффективном, ценностно-рациональном и целерациональном. Он сфокусировал внимание на степени участия сознательных, рациональных элементов в процессе мотивации социального действия.

Исходя из этого можно предположить, что одним из источников легитимности является способность человека усваивать традиционные, привычные образцы поведения в отношении к государственным структурам и воспроизводить их в своих действиях. Именно в этом заключается секрет безропотного повиновения многих людей чиновникам.

Другой источник легитимности -- эмоциональное восприятие человеком социальной реальности, в том числе государственной власти. Деятельность правителей может вызывать чувства восторга, страха и др. Роль чувств резко возрастает в ситуации кризиса, который вызывает растерянность людей. В такой момент, как правило, наступает разочарование в публичной власти. Иногда оно перерастает в массовые протесты.

Следующий источник легитимности -- ценностное отношение человека к окружающему миру. Ценности вносят в поведение индивида рациональное начало. Они позволяют сравнить реальный институт с идеальным представлением о нем. И если институт государственной службы не соответствует ценностям людей, то вряд ли они добровольно будут исполнять предписанные нормы.

Наконец, еще один источник легитимности -- это целерациональное поведение человека, т.е. способность осознать свои интересы и намечать цели по их реализации. В данном случае отношение к государственной службе строится посредством ее определения как средства, позволяющего, либо не позволяющего создать необходимые условия для достижения гражданином своих целей.

Анализ источников легитимности показывает, что становление института государственной службы в условиях нарастания рациональности социальной жизни, способности значительной части населения оценивать, сопоставлять, искать выгоду, намечать планы будет успешным, если этот институт сможет обеспечить в обществе законность, безопасность, защиту прав и свобод гражданина, сумеет создать условия для реализации людьми своих интересов и потребностей.

Таким образом, государственная служба может нормально функционировать при условии ее легальности и легитимности. Легальность -- это юридическое обоснование государством законности деятельности административных учреждений. Легитимностъ означает признание необходимости такой деятельности со стороны общества. Процесс демократизации и профессионализации института государственной службы, переориентации его на рынок общественных интересов, удовлетворения потребностей граждан в предоставлении публичных услуг позволит преодолеть отчуждение людей от государства 11 См.:Коржихина Т.П. Концепции государственной службы и кадровой полити-ки. М., 2002.С.133.

14 мая т.г. Совет Федерации одобрил закон “О системе государственной службы РФ”, принятый 15 апреля т.г. Госдумой в третьем чтении. Данный законопроект разработан в соответствии с планом по реформированию системы госслужбы в России и определяет правовые и организационные основы системы государственной службы России. В соответствии с законом, само понятие госслужбы трактуется как “профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации”. Согласно законопроекту, государственная служба подразделяется на три категории: государственную гражданскую службу, военную и правоохранительную службу. При этом гражданская государственная служба подразделяется на федеральную и службу субъекта Федерации, а военная и правоохранительная службы существуют только на федеральном уровне. Необходимыми условиями для поступления на государственную службу по контракту являются владение русским языком и достижение определенного возраста, установленного для прохождения службы определенного вида. Вместо прежних квалификационных разрядов для государственных чиновников вводятся классные чины. При этом более высокие классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания присваиваются чиновникам последовательно по прошествии определенного времени, говорится в законе. Звание гражданским и государственным служащим, как и военным, может быть присвоено досрочно и сохраняется при освобождении от занимаемой должности или увольнения со службы. При переводе госслужащих с государственной службы одного вида на госслужбу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем чине, ранге или звании учитываются при переводе на очередную ступень служебной иерархии по новому виду госслужбы. Также, согласно законопроекту, для замещения должностей госслужбы создается кадровый резерв на различных уровнях и система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Представляет интерес также раздел статьи 11 ФЗ “О системе государственной службы РФ”, касающийся установления порядка поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации. Напомним, что в августе 2001 г. были созданы Комиссия по вопросам реформирования государственной службы во главе с М.Касьяновым, в которую вошли глава Минэкономразвития Г.Греф и другие министры, и Рабочая группа по подготовке проектов реформы, законов и актов, необходимых для нее, во главе с замруководителя Администрации президента Д.Медведевым. Рабочая группа подготовила пакет документов, в который вошли подписанный В.Путиным 19 ноября 2002 г. указ “О федеральной программе “Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 гг.)”, а также внесенный в Госдуму законопроект “О системе госслужбы в РФ”. В ходе реализации реформы должен быть осуществлен комплекс мер, направленных на совершенствование организационных, правовых, финансовых основ госслужбы. В рамках этого каркаса должны быть разработаны законодательные документы, касающиеся каждого вида службы, а также набор регламентов, определяющих полномочия и обязанности чиновников. Существование таких документов сделает возможным контроль как со стороны государства, так и со стороны общественности (с помощью служебных расследований с информированием о ходе последних заинтересованных лиц). Другим принципом, который предполагается реализовать в рамках преобразований, является отказ от сметного принципа работы и “финансирование по результатам” на основе данных, получаемых в результате контроля. На первом этапе, описанном в Программе, предлагается проведение экспериментов, направленных на апробацию новых механизмов финансирования. Важным вопросом, который требует скорейшего решения, является размер компенсации трудовых усилий госслужащих. Предполагается повышение квалификации служащих за счет бюджета, использование новых технологий управления и оптимизация числа занятых, прием чиновников на работу по результатам конкурсного отбора. Также предполагается сокращение существующего разрыва (до 10–15 раз) в оплате труда в государственных и частных структурах. В декабре 2002 г. В.Путин утвердил план административной реформы, предложенный М.Касьяновым, по которому в 2004 г. система федеральных органов исполнительной власти, включая правительство, будет изменена. Реформа предполагает разделить функции исполнительной власти на три вида: правоустанавливающие (нормативное регулирование), правоприменительные (контроль и надзор) и функции по предоставлению услуг (культура, образование, здравоохранение) и управлению госимуществом. Вывод : Принятие закона “О системе государственной службы РФ” в рамках реализации запланированных мер реформы госслужбы можно оценить позитивно. Принятие данного законопроекта, а также ряда документов в 2002 г., касающихся госслужбы, в целом верно определяют направление административной реформы, хотя отдельные элементы выглядят как благие пожелания (уход от сметного принципа финансирования).В то же время, конкретных шагов по реализации положений административной реформы пока сделано не было. Несмотря на недавние заявления руководства страны о необходимости реформирования системы госслужбы, все же остаются сомнения, что реализация реформы даст результаты, так как сложно с уверенностью говорить о том, что хватит политической воли для ее решительного претворения в жизнь. Сопротивление аппарата будет огромно. Ситуация с оплатой работы чиновников провоцирует массу проблем, связанных как с коррупцией, так и с качеством работы. Ухудшается профессиональный состав госслужащих, усиливается дефицит кадров в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной службы. Дебюрократизации экономики не происходит, несмотря на декларации по ограничению административного давления, в особенности на малые и средние предприятия. Административные барьеры по-прежнему являются серьезным препятствием для развития экономики. Налоговые, неналоговые и административные издержки отечественного бизнеса составляют около 50% ВВП. Из них 40% ВВП – это налоговые и неналоговые издержки, изымаемые государством, и еще 10% ВВП являются затратами бизнеса на преодоление бюрократии. Существующая практика регистрации, сертификации, лицензирования и инспекций далека от установленных в законодательстве норм. Система во многом остается советской по существу и форме. Реальной оптимизации в сфере работы чиновничества пока не произошло. Концепция реформирования разумна, и ее воплощение могло бы значительно улучшить положение как в государственной службе, так и в экономике, так как реализация структурных реформ зависит от чиновников. Но только принятые документы не обеспечивают условий для реформы. Утвержденная федеральная программа не содержит конкретных требований по срокам и качеству выполнения возложенных ею на министерства функций. На срок до 2005 г. основным направлением называется подготовка реформы и проведение экспериментов (!). Если рамочный закон разрабатывался более года, то сколько времени займет работа над конкретными правилами?

Анатолий Адамович. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2014, №1 (87)

Анатолий Адамович, кандидат юридических наук, доцент, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (119571, Москва, проспект Вернадского, 82). E-mail: [email protected]~adamovich
Аннотация: В статье по результатам анализа нормативно-правовых актов, программ реформирования государственной службы, публикаций в средствах массовой информации о государственной службе определяются направления развития института государственной службы. Обозначены факторы, влияющие на этот процесс.
Ключевые слова: государственная служба, программы развития государственной службы, статус государственной службы, основные направления развития государственной службы.

Государственная служба Российской Федерации в новейшее время как государственный, социальный и правовой институт де-юре существует с момента вступления в силу Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе». За минувшее время она прошла довольно сложный путь своего становления и развития. Есть определенные достижения. В целях повышения ее эффективности были разработаны федеральные программы: «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)» (выполнение продлевалось до 2008 года включительно) и «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)».

Цель второй программы – «создание целостной системы государственной службы Российской Федерации… посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики» .

Для достижения данной цели предусматривалось решение двадцати пяти задач, были определены сроки и этапы реализации: первый этап – 2009–2010 годы, второй этап – 2011–2013 годы. Планировалось выделение из федерального бюджета 691 млн руб. Также в программе были предусмотрены ожидаемые результаты от ее реализации по пятнадцати направлениям. Контроль реализации мероприятий должен был осуществлять государственный заказчик, координатор программы – Администрация Президента Российской Федерации.

Время реализации второй программы истекло. И, естественно, есть смысл подвести итоги и определить основные направления дальнейшего совершенствования государственной службы. Несомненно, что это должна делать Администрация Президента Российской Федерации как координатор, а также основные исполнители мероприятий программы. Не остается в стороне от этого и общество в лице организаций, представителей науки, средств массовой информации и т.д.

Анализ публикаций о государственной службе, выступлений в электронных средствах массовой информации по поводу дальнейшего развития этого института выявил различия мнений и подходов в отношении данного вопроса. Но в подавляющем большинстве они касаются качественных характеристик указанного института, не затрагивая его статуса, то есть места и роли государственной службы в системе органов государственной власти, механизме государственного управления.

Много сделано по сравнению с предыдущими периодами для регламентации государственной службы: были введены антикоррупционные стандарты, установлена единая система запретов, ограничений, обязанностей. Сформированы и реализуются программы подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих, развития системы дополнительного профессионального образования и т.д.

В то же время ряд задач решается крайне медленно или вообще не решается. Например, первой программой предусматривалось обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы. На практике даже в случаях объективной необходимости взаимосвязи и взаимодействия нет. Нередко их нужно налаживать в «ручном режиме».

Планировалось «формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы, совершенствование правовой основы государственной гражданской службы Российской Федерации». Здесь сделано немало, хотя есть еще над чем работать, в частности, над созданием процессуальных правовых норм, регламентирующих координацию деятельности органов, в которых осуществляются военная и правоохранительная службы.

До настоящего времени не принят закон о правоохранительной службе. Есть акты, которые регламентируют деятельность федеральных служб, осуществляющих те или иные правоохранительные функции, но нет закона о правоохранительной службе, хотя он предусмотрен Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации». Прошло более десяти лет с момента принятия Закона № 58-ФЗ, но специального документа такого же уровня о правоохранительной службе так и не появилось. И причина не в медлительности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Принятие такого акта потребует ответа на многие вопросы, в том числе затрагивающие статус государственной службы в правовом демократическом государстве.

Не решается задача создания системы управления государственной службой. Согласно статье 16 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации», «…система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе».

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», «…до образования федерального органа по управлению государственной службой и государственных органов субъектов Российской Федерации по управлению государственной службой функции этих органов … выполняются государственными органами (аппаратами государственных органов)…» .

В результате – ключевыми элементами управления в этой сфере стали подразделения государственной службы и кадровой политики в государственных органах, подчиненные руководителям этих органов. Подразделения эти друг с другом никак не взаимосвязаны и объективно не могут выполнять те задачи, которые были предусмотрены Законом. В результате система управления государственной службой, задуманная и даже утвержденная в правовом отношении, отсутствует. И это негативно сказалось на результатах реализации Программы реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы). Многие запланированные мероприятия выполнены частично или еще выполняются. Поэтому скорее всего может повториться то, что было с первой Программой, сроки выполнения которой были увеличены. Несомненно, определять основные направления развития государственной службы – компетенция руководства страны. Однако анализ состояния этой системы, эффективности ее функционирования, отношения общества к ней позволяют предполагать несколько возможных вариантов дальнейшего развития государственной службы.

• Продлить сроки выполнения второй Программы реформирования и развития государственной службы Российской Федерации с целью достижения всех результатов, ею предусмотренных.
• На фоне все усиливающейся, зачастую обоснованной критики государственной службы предложить новую концепцию реформирования государственной службы, реализация которой, в конечном итоге, может привести к существенному снижению эффективности функционирования и разрушению данного института, что вызовет крайне негативные последствия для общества и государства.
• Ничего существенного не предпринимать. Реагировать на отрицательные факты, изредка осуществляя привлекательные для какой-то части общества действия по совершенствованию функционирования государственной службы.

Выбор и реализация того или иного варианта зависит от политической воли, трансформации модели государственного управления, реакции общества на состояние государственной службы, влияния соотношения всего спектра положительных и отрицательных параметров внешнего фактора.

Необходимо учитывать, что в настоящее время внешний фактор может оказывать весьма существенное влияние как на общество, так и на государственную службу. Если до недавнего времени построение системы государственной службы во многом определялось противостоянием мировых систем, в том числе и военным, то сегодня нельзя не учитывать международную конкуренцию, в которой могут использоваться как силовые, так и не силовые методы. Причем определенные силы рассчитывают на установление мирового господства путем «манипуляционного контроля над всеми субъектами военного противостояния» [Якунин, Багдасарян, Сулашкин, 2009. С. 16]. «В отличие от прежних моделей такого рода под управленческий контроль берутся не сами объекты, а их мотивации. Боевые операции с традиционными для прежних эпох вводом войск и оккупацией территорий теряют актуальность. Все решаемые посредством них задачи могут быть достигнуты теперь в ином, не силовом формате» [Якунин, Багдасарян, Сулашкин, 2009. С. 16]. Другими словами, противник способен формировать мотивы поведения и управлять ими. Объектом такого управления, в первую очередь, являются государственные служащие. Через них оказывается деструктивное воздействие на систему государственного управления, на органы, обеспечивающие безопасность государства.

Субъекты, использующие не силовые методы воздействия, объективно заинтересованы в максимально полной информации о государственных служащих, членах их семей, родственниках и знакомых, т.е. обо всем, что можно использовать в целях воздействия на то или иное лицо путем формирования и управления мотивами его поведения.

Необходимо учитывать, что и отдельные отечественные криминальные структуры занимаются сбором такой информации с целью ее использования для склонения интересующих их государственных служащих к противоправным деяниям в интересах названных структур.

Глава государства неоднократно обращал внимание на неэффективность государственной службы. Основная причина в том, что не выполняются надлежащим образом функции.

Во-первых, это связано с недостаточным уровнем профессиональной подготовки многих государственных служащих, отсутствием у многих из них опыта практического выполнения служебных обязанностей.

Во-вторых, проблемой остается безответственность ряда государственных служащих, порожденная неконкретностью определения их обязанностей. Нередко обязанности государственных служащих нацелены на достижение каких-то промежуточных, но не конечных результатов деятельности того или иного государственного органа. Поэтому сегодня речь должна идти «о персональной ответственности каждого управленца за достижение результата» .

В-третьих, на функционировании института государственной службы отрицательно сказывается коррупция в системе государственных и муниципальных органов, которая все более приобретает системный характер, превращаясь в антисистему управления. Не служение обществу, стране, а стремление как можно быстрее и любой ценой разбогатеть, стало основной целью жизни и деятельности многих государственных и муниципальных служащих.

Сейчас принимаются меры по противодействию коррупции, совершенствованию государственной и муниципальной служб. Но общество ожидает, что эти меры будут более оперативные, эффективные, решительные и рациональные. В последнее время все настойчивее формируется мнение о необходимости наведения порядка в стране. Под порядком понимается ужесточение ответственности за исполнение законов и состояние дел в муниципальном образовании, субъекте Российской Федерации, в той или иной отрасли, подведомственной федеральному органу исполнительной власти и т.п.

Как реакция на это мнение все более и более расширяются субординационные связи и отношения в системе государственного и муниципального управления, которые вытесняют координационные, реординационные и кооперационные связи. Это, с одной стороны, влияет на государственную и муниципальную службы, служит одной из причин их бюрократизации и коррупции, безынициативности и безответственности многих государственных и муниципальных служащих. С другой стороны, эти же проблемы порождает и правовой статус государственной службы, который направляет трансформацию государственной службы (по аналогии и муниципальной службы) в сторону превращения ее в институт, обслуживающий интересы лиц, замещающих государственные должности (муниципальные должности) и должности представителей нанимателя. В результате государственный служащий работает не столько на государство, общество (муниципальный служащий – на местное сообщество), сколько на тех, кто его принял на службу и управляет им в процессе ее прохождения. Видимо, уже назрела необходимость внести изменения в статью 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации» и изложить ее в следующей редакции: «Государственная служба есть профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной службы по исполнению полномочий Российской Федерации (субъектов Российской Федерации) в соответствии с наделенной компетенцией».

Соответственно, часть 1 статьи 6 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, по исполнению в соответствии с наделенной компетенцией полномочий муниципального образования, избирательной комиссии муниципального образования».

Такие изменения в законах позволят государственным служащим (муниципальным служащим) осуществлять свою служебную деятельность не в интересах государственного (муниципального) органа или представителя нанимателя, а в интересах государства, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, но в строгом соответствии с наделенной законодательством компетенцией.

Институт государственной службы будет изменяться, а равно с ним будет меняться и институт муниципальной службы. И крайне важно, чтобы эти трансформации осуществлялись не спонтанно, а целенаправленно в интересах человека, общества и государства.

Литература

Якунин В. И., Багдасарян В. Э., Сулашкин С. С. Новые технологии борьбы с российской государственностью. М.: Научный эксперт. 2009. 424 с.

Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 «0 федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)». // «Российская газета». 2009. 11 марта. № 40.

Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 6. Ст. 437.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года // http://kremlin.ru/transripts/19825/work