Федеративное административно территориальное деление имеют. Историческое влияние на образование системы АТД. Другие факторы административно-территориального деления страны

Под ним понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управле- ния. Это понятие показывает характер и особенности взаимоотношении между государством и его составными частями.

Административно-территориальное устройство складывается в течение длительного времени, иногда даже столетий.

В его основе лежат экономические, политические, социальные и другие факторы, обязательно учитывается фактическое расселение граждан (подданных) на конкретной территории.

В прямом значении анализируемое понятие применимо лишь к унитарному государству, так как для федерации первично федеративное устройство. В последнем случае собственно территориальное членение присуще субъектам федерации - штатам, провинциям, землям. Совокупность территориальных единиц образует территориальное деление государственной территории. Территориальные единицы являются пространственным пределом функционирования региональных (местных) институтов публичной власти.

Чаще всего государства с большой территорией имеют трех- звенную систему административно-территориального устройства. Так, большая часть Великобритании делится на графства, последние - на округа, а округа состоят из приходов. Во Франции действует четырехзвенная система: департаменты-округа- кантоны-коммуны (общины). Обычно низовой административной единицей является небольшое городское или сельское поселение типа общины (коммуны), а в некоторых афро-азиатских странах такую роль выполняет кочевое племя или род.

В административно-территориальных единицах имеется назначенное должностное лицо, управляющее соответствующей территорией, либо выбранный гражданами представительный орган и назначенное должностное лицо.

Представительные органы создаются далеко не во всех административно-

территориальных единицах.

В маленьких по территории и численности населения государствах вообще нет самостоятельных и обособленных административно-территориальных единиц (например, на Мальте, в Бахрейне, Брунее, Науру).

К административно-территориальным единицам примыкают столичные округа, имеющие самостоятельный статус. Они объединяют столицу и ее окрестности (федеральные округа в США, Бразилии и др.). Местное (городское) самоуправление в этом случае ограничено.

Согласно национальным конституционным нормам большой самостоятельностью наделены крупные административно-тер- риториальные единицы - области в Италии (их 20) и Испании (их 17). В этих государствах области выступают как общепризнанные публично-правовые учреждения и обладают более широкими полномочиями, чем субъекты некоторых федераций.

В Португалии основными территориальными единицами являются административные области, муниципии и приходы. Установлен особый политико-правовой режим для отдаленных территорий - Азорских островов и Мадейры (ст. 227 Конституции Португалии).

Еще по теме 5.4. Административно-территориальное устройство государства:

1. 1.2. Принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации
2. 4. Формы национально-государственногои административно-территориального устройства
3. 18.5. Административно-территориальное устройство и национальная автономия в КНР
4. 1.10.2. Основные черты административно-территориального устройства. Система органов самоуправления на местах
5. §4. Основы национально-государственного устройства и административно-территориального деления Российской Федерации
6. Формы национально-государственного и административно-территориального устройства

Целый ряд близких по смыслу и значению понятий помогает описать формально-политическую структуру любой страны. Это и «административно-территориальное устройство», и «административно-территориальная организация», и «административно-территориальное деление» (АТД).

деление страны и как оно происходит?

Как правило, АТД представляет собой понятие с достаточно широкой смысловой нагрузкой. Административное деление может подразумеваться как карта страны, состоящая их отдельных субъектов. Политико-географический план государства - самое распространенное воплощение АТД, которое, помимо этого, может восприниматься как процесс непосредственного деления территории страны на отдельные единицы. Процедура районирования и осуществление АТД во многом схожи, однако основным различием между ними является то, что административно-территориальные единицы (АТЕ - главный элемент структуры АТД) устанавливаются только государственными органами. Закрепление границ каждого субъекта осуществляется на официальном уровне и подтверждается соответствующими нормативно-правовыми актами.

Как формируются административно-территориальные единицы?

Административная территориальная единица в стране чаще всего считается регионом. Между тем административно-территориальное деление обладает объемной системой, которая функционирует исключительно по иерархическому принципу. Как «матрешка», система АТД представляет собой наличие нескольких управленческих ступеней. На каждом уровне присутствует свое политико-административное устройство.

Совокупность территориальных единиц первого, второго, третьего порядка и т.д., упорядоченная системой АТД, характерна для всех современных государств. Подразделение на различные уровни во все времена могло быть периодическим, сменяясь степенью сложности и разработанности. Стабильное постоянное административно-территориальное деление является характерной чертой только современного государства. Между тем под постоянством можно рассматривать распределение территорий страны практически без остатка на официальном уровне на отдельные, не зависящие друг от друга сегменты (регионы). Власть, как правило, в каждом из них, чаще всего олицетворяет государство, но нередко каждая административная территориальная единица обладает правом самоуправления или автономии.

Историческое влияние на образование системы АТД

Деление государства на определенные сегменты - явление, имеющее достаточно древние корни и многовековую историю. Самым ярким примером АТД можно назвать раздел на провинции Римской империи. Что касается периода феодализма, то здесь, наоборот, постоянные междоусобицы препятствовали формированию постоянных единиц. Такая модель подразумевала характерное разделение на города, где властвовали феодалы-земледельцы.

Что влияет на районирования государства?

В отличие от средневекового уклада государства, сегодня систему административного деления используют практически все современные развитые державы. Переход от феодализма к централизованной власти стал явным требованием кардинального пересмотра методов определения территорий.

Статус административно-территориальных единиц во многом определяется особенностями региональной структуры. Поскольку данная система, как уже говорилось, образуется на протяжении длительного времени и является следствием сложнейших эволюционных процессов, административная территориальная единица может формироваться путем наложения друг на друга различных по происхождению градаций.

В частности, в России каждая региональный округ представляет собой совмещение структур:

• этнокультурной;
• исторической;
• социально-политической;
• экономической;
• природно-географической.

Этнос как один из факторов образования территориальных границ регионов

Для формирования системы в виде отдельной единицы АТД немаловажную роль играют этнокультурные факторы. На территории российского государства данный принцип являлся одним из основополагающих. Характерной чертой формирования этнокультурных районов является то, что образуются они независимо от воли державных деятелей, их желаний. Каждое звено в системе АТД, основанное по данному принципу, обладает идентичностью, представляя собой явно выраженную ячейку региональной структуры.

Однако, не желая возникновения сепаратистских настроений и одновременно не выполняя требования государство с многонациональным населением зачастую ограничивает себя от подобных проблем, устанавливая ареал проживания конкретного этнического круга граждан.

Как история повлияла на определение отдельных АТЕ?

Следующей предпосылкой для формирования территориальных единиц является административное деление, основанное на исторических факторах. В пределах одного государства нередко регионы бывают сложенными еще несколько столетий назад, сохраняя которые жители и власти государства, как бы отдают дань общенациональным традициям. Как называется территориальная административная единица, территории которой четко обозначены вследствие развития устойчивых структур, догадаться несложно. Такие районы именуют историческими. Считается, что административно-территориальная единица государства может носить данное название, если ее границы оставались неизменными около на протяжении последних 2-3 столетий.

Стоит отметить, что факторы исторического отношения конкретных географических районов при осуществлении АТД нетрудно проследить в Старого света. И если границы стран средневековой эпохи могли не оставаться статичными, то структуры отдельных регионов оставались стабильными, переходя к другим правителям в первоначальном виде. Современная Европа, как считает большинство историков, основана из компактных сегментов, определенных конкретными территориальными ячейками еще при феодальной

Другие факторы административно-территориального деления страны

Социально-политические и экономические факторы воздействуют на территориальное устройство страны не меньше, чем вышеуказанные причины. Принципы расселения основаны на так называемых узловых районах. Крупная административно-территориальная единица всегда являлась зоной преимущественного тяготения жителей страны. Система «центр-периферия» формируется, как правило, исходя их географических ориентаций населенных пунктов и устойчивой взаимосвязи между другими узловыми районами.

Факторы демографического характера, которыми являются социально-политические и экономические принципы АТД, несложно заметить при формировании регионов в государствах с менее выраженной этнокультурной и исторической структурой. Чаще всего такими странами являются молодые державы унитарного устройства. Примерами таких государств могут стать страны центрально-восточной Европы.

Административная территориальная единица может быть сформирована в результате влияния на процесс АТД природно-географических объектов. Например, ярким примером могут стать островные или горные районы государств.

Особенности административно-территориального устройства в России

АТД Российской Федерации является важнейшей составляющей региональной организации страны. Вся система управления государством, распределения и расстановки властных органов, структур самоуправления и общественных объединений основана на политико-административном разделении. Сегодня территориальное устройство России во многом обусловлено безграничными просторами государства, а также широчайшим разнообразием всех влияющих на формирование АТЕ факторов: демографических, экономических, природных, этнокультурных.

Принципы территориального деления в России

Административно-территориальные единицы России в полной мере соответствуют федеративному государственному устройству. Кроме того, АТД в РФ осуществляется по еще одному направлению - муниципальному.

Кроме административно-территориального деления, необходимого для упорядоченной реализации функций органов державного управления, система районирования страны подразумевает разделение на сегменты для удобного осуществления местного самоуправления.

Специфика АТД в некоторых областях и столице

В России данные подходы к соотношению управленческого деления и распределения муниципалитетов могут выражаться:

1. Совмещением двух методов регионального формирования (подразумевается, что границы муниципалитетов будут совпадать с рубежами административных районов). Например, по такой схеме определено АТД в Челябинской области.
2. Полным юридическим несовпадением двух разновидностей способов территориального деления (границы муниципалитетов и административных единиц могут меняться). Например, в Свердловской области АТД произведено по данному принципу.

Помимо данных вариантов разделения территорий, в отдельных субъектах РФ могут быть предусмотрены отдельные дополнительные уровни. В частности, столица российского государства поделена методом муниципального определения районов (146 внутригородских территорий и 12 административных округов.

Административно-территориальное устройство государства - это разделение его

территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система

местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие

части принято называть административно-территориальными единицами.

Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип,

требующий при образовании административно-территориальных единиц учета

особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества

населения, состояния путей сообщения.

В условиях многонационального государства важную роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц. Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы населения. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению также становится важным принципом административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Действующая Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти вопросы - область деятельности, главным образом, субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям.

Эти решения находят отражение в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов Российской Федерации. 489.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Район - административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья, коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, они подразделяются на следующие основные виды: города республиканского значения; города краевого, областного, окружного значения; города районного значения. Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы - городские районы. Городские районы являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу. К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки.

Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численности населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. К дачным поселкам относятся населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха.

На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп наииональ-» ностей создаются национальные районы. В Российской Федерации имеются также закрытые административно-территориальные образования. Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов. Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности функционирования объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. "191

2.Государственная Дума: состав, структура, компетенция.

В состав Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ГД) входят 450 депутатов, избираемых на 4 года.

Депутаты Государственной Думы избираются по пропорциональной избирательной системе по партийным спискам, при этом к распределению депутатских мандатов допускаются те списки кандидатов, которые набрали не менее 7 % голосов избирателей.

Компетенция ГД: 1. Принятие ФКЗ и ФЗ, законов о конституционных поправках. 2. Дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. 3. Решение вопроса о доверии Правительству РФ. 4. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя ЦБ РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ. 5. Назначение на должность 5 членов Центральной избирательной комиссии РФ. 6. Объявление амнистии. 7. Выдвижение обвинения против Президента РФ для его отрешения от должности. 8. Обращение в КС РФ (в том числе с запросом об официальном толковании Конституции РФ). По общему правилу заседания ГД являются открытыми, по решению палаты заседание может быть проведено и в закрытом режиме (также возможно закрытое заседание комитета ГД).

Первое заседание ГД (до избрания Председателя ГД) открывает и ведет старейший по возрасту депутат. По общему правилу заседание ГД ведет Председатель ГД либо его заместитель (избираемые ГД из своего состава).

В ГД создается Совет ГД, в состав которого входят руководители депутатских объединений, а также Председатель ГД, его заместители, председатели комитетов ГД. Совет ГД занимается предварительной подготовкой организационных решений по вопросам деятельности палаты.

Для подготовки и предварительного рассмотрения законопроектов, организации парламентских слушаний и решения других вопросов в ходе законотворческой работы в составе ГД формируются комитеты и комиссии.

В ГД из числа депутатов образуются депутатские объединения: фракции (на основе избирательного объединения (избирательного блока), проведшего в ГД свой список кандидатов по общефедеральному избирательному округу) и депутатские группы (не менее 35 депутатов).

ГД работает посессионно (весенняя и осенняя сессии).

Внеочередному рассмотрению на заседании ГД подлежат послания и обращения Президента РФ, срочные законопроекты, внесенные Президентом РФ или Правительством РФ, бюджетные законопроекты, ФЗ, возвращенные на повторное рассмотрение ГД Советом Федерации либо Президентом РФ, а также иные вопросы, если соответствующее постановление будет принято палатой.

Территория государства всегда определенным образом организована, разделена на части административного или политического значения, в которых проживает население, с целью управления им. Соответствующие главы конституций иногда так и называются: «Об организации государства». В данном случае речь идет не о системе государственных органов, а о территориальной организации государства.

Под администативно-териториальным делением государства понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Это понятие показывает характер и особенности взаимоотношений между государством и его составными частями. Конституционное право зарубежных стран / Афанасьева О. В., Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Малько А. В,.; Под общ. Ред. Малько А. В. - М.: Норма, 2004. - С. 138.

Административно-территориальное устройство складывается в течение длительного времени, иногда даже столетий. В его основе лежат экономические, политические, социальные и другие факторы, обязательно учитывается фактическое расселение граждан (поданных) на конкретной территории. В прямом значении анализируемое понятие применимо лишь к унитарному государству, так как для федерации первично федеративное устройство. В последнем случае собственно территориальное членение присуще субъектам федерации - штатам, провинциям, землям.

Совокупность территориальных единиц образует территориальное деление государственной территории. Территориальные единицы являются пространственным пределом функционирования региональных (местных) институтов публичной власти.

Чаще всего, государства с большой территорией имеют трехзвенную систему административно-территориального устройства. Так, большая часть Великобритании делится на графства, графства, в свою очередь, делятся на округа, а округа состоят из приходов. Во Франции действует четырехзвенная система: департаменты - округа - кантоны - коммуны (общины). Число ступеней политико-административного деления зависит от численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта нежесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней большее, чем в более крупных. Обычно низовой административно-территориальной единицей является небольшое городское или сельское поселение типа общины (коммуны), а в некоторых афро-азиатских странах такую роль играют кочевое племя или род. Современные тенденции в развитии политико-административного деления заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации - создании крупных регионов как путем укрупнения высших единиц, так и путем учреждения нового высшего их уровня, что было сделано, например, во Франции, в Испании, Италии. Малые единицы, унаследованные от истории, не в состоянии должным образом удовлетворять местные социальные потребности, а современные средства транспорта и связи облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и оперативно решать вопросы административного обслуживания жителей. Следует в данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые далеко не везде проявились. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред.. Баглая М. В., Лейбко Ю. И. Энтина Л. М. - М.: Норма, 2004 - С. 411.

В административно-территориальных единицах имеется высоконазначенное лицо, управляющее соответствующей территорией, либо выбранный гражданами представительный орган или назначенное должностное лицо. Представительные органы власти создаются далеко не во всех административно-территориальных единицах. В некоторых странах принята “государственная” теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета, а их политика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром. Кривогуз И. М. Политология. М.: ВЛАДОС, 2006 - С. 125.

В маленьких по территории и численности населения государствах вообще нет самостоятельных и обособленных административно-территориальных единиц (например, на Мальте, в Брунее).

К административно-территориальным единицам примыкают столичные округа, имеющие самостоятельный статус. Они объединяют столицу и ее окрестности (федеральные округа в США, Бразилии). Местное (городское) самоуправление в этом случае ограничено.

Правовой статус административно-территориальных образований в унитарных государствах определяется центральной властью. Она же определяет на какие административно-территориальные единицы делиться государство, каков круг предметов ведения и компетенция этих единиц, сколько ступеней имеет административно-территориальное устройство. В федеративных государствах административно-территориальное деление -- это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем составе только один уровень административно-территориальных единиц -- общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена -- районное и общинное.

В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма). Конституционное право зарубежных стран / Афанасьева О. В., Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Малько А. В.; Под общ. Ред. Малько А. В. - М.: Норма, 2004. - С. 139.

Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению обширных городских агломераций, однако, как правило, они не преобразовались в единые территориальные структуры и не имеют общих органов публичной власти; в лучшем случае создаются координационные органы. Впрочем, все чаще городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами, которым передаются некоторые полномочия общин и средства, необходимые для их реализации. Эти процессы начинают получать отражение и в конституциях. Например, в Конституции штата Минас Жераис (Бразилия) 1989 года регионализации специально посвящен разд. VII части III (ст. 41- 51). Согласно этим положениям штат будет принимать административные меры, чтобы объединять планирование, организацию и осуществление публичных функций, представляющих общий интерес, в районах интенсивной урбанизации. Он должен содействовать: сокращению межрегиональных различий посредством формирования региональных и секторальных планов, программ и проектов, направленных на развитие территориальных коллективов в единый геоэкономический и социальный комплекс; включению муниципий со скудными ресурсами в интенсивное региональное социально-экономическое развитие. Очерки конституционного права иностранных госудаств: Учеб. И науч.-практич. пособие / Отв. Ред. Ковачев Д. А. М.: Норма, 1999. - С. 253.

Во многих странах имеются административно-территориальные единицы как общего типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и специального, где действуют специализированные государственные органы (судебные округа, военные округа и т. п.). Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Тома 1-2. Часть общая: Учебник /Отв. ред. Б.А. Страшун - 3-е изд., обновл. и дораб.- М.: Издательство БЕК, 2000. - С. 354.

Однако, понятие административно - территориального деления неразрывно связано с понятием местного самоуправления. Различаются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система советов.

В соответствии с англосаксонской системой для решения местных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет (правление), обычно на два -- четыре года. Он состоит из трех -- семи членов, в крупнейших городах -- из 35--50 человек. Наряду с советом (правлением) население непосредственно избирает некоторых должностных лиц -- шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-территориальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах -- графствах), казначея и т. д.

Романо-германская (континентальная) система местного самоуправления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом, другими странами. Она строится на основе сочетания выборности и назнчаемости местных органов. Никаких назначенных сверху администраторов -- представителей государственной власти нет.

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах.

Система советов принципиально отличается от рассмотренных выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рассматривается как орган государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган -- исполнительный комитет -- коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т.д.). Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. М.: Просвещение, 2003. - С. 269.

Таким образом в данном пункте нашей работы мы рассмотрели понятие «административно-территориальное устройство государства» - это разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Привели виды данного устройства в зависимости от количества звеньев и дали краткую характеристику каждого из них.

Курсовая работа

по теории государства и права

на тему:

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ

ОГЛАЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1 ЗНАЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ СТРАНЫ

2 ИСТОРИКО-ГЕОГРАФИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ УСТРОЙСТВА РОССИИ

3 ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.2 Тенденции к укрупнению субъектов Федерации: межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия и федеральные округа

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

ВВЕДЕНИЕ

Административно-территориальное деление – это система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. Стабильность административного устройства – одно из свидетельств социально-экономической и политической устойчивости страны. Таким образом, административное устройство государства – есть основа всех других форм социальной жизни, поэтому в этой работе я ставлю перед собой задачу рассмотреть административно-территориальное устройство России, его особенности и тенденции развития.

В современных условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации общества и государства как никогда остро встает вопрос о выборе наиболее эффективных форм административно - территориального устройства страны, а также форм самоорганизации и самоуправления на местах. От правильности выбора этих форм, без преувеличения, зависит настоящее и будущее нашей страны, так как именно административно территориальное устройство и местное самоуправление обеспечивают эффективное функционирование органов государственной власти.

В настоящее время согласно статье 65 Конституции РФ в составе Российской Федерации находится 88 субъектов Федерации (регионов). Среди них 21 республика, 7 краев, 48 областей, 1 автономная область, 9 автономных округов и два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Эти регионы резко отличаются по площади, численности населения, экономическому потенциалу, но все они принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый правовой статус – субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьями 1и 3 Конституции РФ «Россия – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления», «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»

В настоящее время в России существуют 2 уровня государственной власти, имеющие собственную компетенцию:

1 Власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантию прав и свобод человека и гражданина, устанавливающая системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, международные и внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

2 Государственная власть субъектов Федерации, обладающих вне пределов ведения полномочий Российской Федерации всей полнотой государственной власти.

Кроме того, статья 72 Конституции РФ оговаривает предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К ним относятся: обеспечение соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения различными природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование и т. д.

Местное самоуправление является важнейшим элементом конституционного строя Российской Федерации. Оно представляет собой тот специфический уровень исполнительной и представительной власти, которая, с одной стороны участвует в осуществлении воли государства, а с другой – наиболее полно учитывает интересы населения. С помощью местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении актуальных для конкретной территории проблем, возможно обеспечение устранения многих кризисных явлений в жизни российского общества. Именно поэтому значительная часть работы уделена вопросу местного самоуправления в России.

Кроме того, Россия – государство с богатой историей, поэтому нельзя рассматривать ее административно-территориальное устройство, не оглядываясь в прошлое. По этой причине в данной работе будут также рассмотрены историко-географические особенности территориального устройства России.

1 Значение административно-территориального устройства страны

Государственный строй любой страны характеризуется формой правления и формой административно-территориального устройства.Необходимость определённым образом построить территориальную организацию государства вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения – организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т. п. – государство ведёт разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т. п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет организацию военной службы) и т. д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.

После определённого порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, районы, губернии, уезды и т. д., а также создать на этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.

Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.

Наконец, субъективные и даже случайные факторы – заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое – тоже влияют на территориальную организацию государства.

Территориальное устройство уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточные деспотии – империи – делились на провинции, города, сатрапии, завоёванные территории и т. д. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления.

Так оно, собственно, и должно было быть при переходе человечества в IV – III тыс. до н.э. к государственной форме организации общества. Ведь именно возникновение первоначально городов-государств, а потом их различных форм привело к замене кровнородственных связей, которые были характерны для первобытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная организация объективно повлекла за собой членение государств на более мелкие образования, появление сложной структуры органов государства.

Разумеется, государство – это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может. Выделяют несколько видов административно-территориального устройства государства. Основные из них – унитарная и федеративная формы государственного устройства.

Унитарная форма государственного устройства имеет место во многих странах. Она характеризуется единой структурой государственного аппарата на всей территории страны. Парламент, глава государства, правительство распространяют свою юрисдикцию на территорию всей страны. Их компетенция (функциональная, предметная, территориальная) ни юридически, ни фактически не ограничивается полномочиями каких-либо местных органов.

Все административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус и равное положение по отношению к центральным органам. Они могут иметь в своей основе юридические акты, определяющие и закрепляющие их правовое положение (например, уставы). Административно-территориальные единицы не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью. Однако в области хозяйственной, социально-культурной их полномочия могут быть достаточно широкими, позволяющими осуществлять управление территорией, учитывая при этом её особенности. Яркими примерами унитарной формой государственного устройства являются Франция, Швеция, Финляндия, Эстония, Турция, Италия, Алжир, Великобритания, Иран и т.д.

Федеративная форма государственного устройства является ещё более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.

Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в прямом смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определённую политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства. Федерации делятся на два вида: национально-государственные и административно-территориальные.В основе национально-государственной федерации лежат национальные факторы, и поэтому она имеет место в многонациональном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государственности и т. д., могут иметь место и культурные автономии.В основу административно-территориальной федерации, как правило, положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль играют исторические традиции, языковые, иные культурные факторы. В настоящий момент существуют около 20 федеративных государств. Это Австралия, Австрийская Республика, Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Федеративная Республика Германия, Республика Индия, Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Канада, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Венесуэла и др.

Наряду с вышеназванными основными формами государственного устройства – унитарной и федеративной – выделяют также и конфедеративную.

Конфедеративная форма государственного устройства – это объединение государств, как правило, на договорной основе, для достижения определённых целей (экономических, военных, политических, социальных и др.), позволяющая создать наиболее благоприятные условия для деятельности этих государств. Эти цели могут носить как временный, так и постоянный характер. Так, страны Европейского экономического сообщества в своем общении преследуют прежде всего экономические цели, причём эти цели относятся к разряду постоянных: обеспечение наиболее благоприятных условий для движения товаров, перелива капитала, денежного обращения и т. д.Конфедерация в отличие от федерации – это, как правило, союз государств, но вместе с тем представляющий некое государственное образование, объединение. Субъекты конфедерации являются полностью самостоятельными государствами. Ограничение их суверенитета касается только тех сторон деятельности, которые стали предметом их добровольного объединения.

Существует множество других форм территориального устройства страны (протекторат, уния, содружество, сообщество и др.), но они не столь распространены, как унитарная и федеративная формы, поэтому не будут рассматриваться в работе.

2 Историко-географические особенности устройства России

2.1 Административное устройство царской России

Формирование единого централизованного государства потребовало организации и введения единой системы управления его отдельными территориями, или установления административной унификации (единообразия). Нельзя сказать, что этот процесс осуществлялся как бы с чистого листа. Россия располагала исторически сложившимися территориями с уже устоявшейся системой управления. Поэтому имевшаяся местная система управления не подвергалась ломке без серьезных на то оснований.

Официальное приказное делопроизводство XVII века, наиболее полное и последовательное для своего времени, делило территорию российского государства на части (области), именовавшиеся тогда «городами». При отнесении тех или иных территорий к «городу» утверждался историко-географический принцип. Хорошо известны такие административно-территориальные единицы, как Рязанские, Северские, Замосковные, Пермские и другие «города».

Более низким звеном деления были уезды, волости и станы. Уездом с XIII в. признавалась совокупность волостей, тяготевших к какому-либо центру. Как правило, в качестве административного центра уезда выступал город (т. е. город-пункт в отличие от вышеупомянутого города-области). Уезды подразделялись на волости и станы. Волостная организация возникла, как считается, из крестьянской общины. Центром волости являлось, как правило, село (крупный сельский населенный пункт), объединявшее несколько деревень. В некоторых случаях стан вытеснял волостное деление.

Стан – место пребывания должностных лиц феодальной администрации, где взималась дань и осуществлялся суд над окрестным населением. Учреждение таких станов, по преданию, записанному в XI в., относится ко времени правления княгини Ольги (середина X в.). Первоначально представители феодальной власти появлялись на станах периодически, в сроки уплаты населением повинностей. В XIV-XV вв. станом стали именовать и территорию, подсудную этим представителям княжеской власти, и стан превратился в административно-территориальную единицу. Станы как территориальные единицы просуществовали в России до начала XX века.

Так или иначе, но к началу XVIII века наиболее устоявшейся единицей громоздкого и неустойчивого административно-территориального устройства был уезд. Для целей рекрутских наборов страна подразделялась на разряды. Позднее старая система деления перестала отвечать новым потребностям. Административной основой для упорядочения рекрутских наборов послужило новое губернское устройство.

В 1708 г. Петр I учредил восемь губерний, что также решало задачи налогообложения и полицейско-бюрократического управления. Это были довольно крупные образования (например, Урал и вся Сибирь входили в состав одной губернии - Сибирской), и управление ими оказалось неудобным и малоэффективным. При этом сохранилось старое, низовое уездное деление губерний, что заставило искать и создавать промежуточное звено – провинции.

Таким образом, в первой четверти XVIII столетия страна делилась на восемь губерний: Московскую, Петербургскую, Киевскую, Архангельскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Во главе губерний стояли губернаторы, ведавшие войсками и управлением подчиненных территорий. Каждая губерния занимала огромную территорию, и поэтому, делилась на провинции. Их было 50. В каждой провинции размещался полк солдат, что давало возможность оперативно направлять войска на подавление народных движений. Провинции, в свою очередь, делились на уезды. Уезды – на волости и станы.

Для обеспечения сохранности дворянско-помещичьей власти и усиления налогового пресса необходимо было как можно ближе и теснее приблизить военно-полицейский и фискальный аппараты к податному населению. Эта цель была достигнута путем «дробления» губерний и уездов, число которых практически удвоилось. По мере территориального роста империи число губерний (а соответственно, и уездов) увеличивалось. К 1917 году их было 78. При этом «екатерининское» административно-территориальное деление было по-своему нормативным: территория с населением 300-400 тыс. душ считалась оптимальной для образования губернии, а с населением 20-30 тыс. душ мужского пола – для уезда.

Разумеется, ни к экономике, ни к природному и историческому своеобразию, ни к национальному составу населения такое деление, по существу не имело отношения.

Административно-территориальное размежевание «единой и неделимой» России осуществлялось таким образом, чтобы территории компактного национального расселения были раздроблены. Так, территория Грузии была разделена между четырьмя губерниями, Белоруссии и Татарии – между пятью губерниями. Таким образом, наряду с прежними функциями административно-территориальное деление стало выполнять и новые – «противоавтономные» функции, явно противодействуя сепаратистским и национально-освободительным движениям.

Административная сетка царской России слабо увязывалась с процессами территориального разделения труда, с историческими и природными условиями огромной страны и, по большому счету, служила делу реализации имперского принципа «разделяй и властвуй».

В постсоветское время идея старого губернского деления снова приобрела актуальность. Одним из ярких сторонников этого устройства является лидер Либерально-Демократической партии России В. В. Жириновский.

2.2 Эволюция административного деления в СССР

Коренные преобразования административно-территориальной сетки страны начались вслед за Октябрьской революцией 1917 г. В качестве основного аргумента этих перемен (особенно в последующие годы) выдвигался принцип единства экономического районирования, национального состава и административно-территориального деления.

Начало осуществления административно-территориальной реформы относится к 1917 – 1922 гг. и связывается преимущественно с созданием новых национальных преобразований, т. е., по существу, с демонтажом старого районирования в целом, «индифферентного» к национальному своеобразию территорий. Кроме провозглашения Украинской Советской республики, конституционно были оформлены Туркестанская автономная республика и Коммуна немцев Поволжья. Образовавшиеся на Северном Кавказе Терская автономная социалистическая республика (объединявшая чеченцев, ингушей, кабардинцев и других горцев) и Кубано-Черноморская республика были интегрированы в Северо-Кавказскую республику. Далее последовало образование Башкирской и Татарской автономных республик, Вотской (Удмуртской), Калмыцкой и Марийской автономных областей. Несколько позже были созданы Якутская и Бурят-Монгольская автономные республики, Узбекская, Туркменская союзные республики и другие национальные образования.

Наряду с формированием новых национальных образований в 1917 –1922 гг. происходил интенсивный процесс разукрупнения старых губерний. Так, из состава Владимирской и Костромской губерний выделилась Иваново-Вознесенская губерния, из Пермской – Свердловская, из Новгородской – Череповецкая, из Саратовской – Царицынская и т. д.

Но затем четко проявилась противоположная тенденция – к объединению губерний. В период с 1923 по 1929 г. на политико-административной карте РСФСР появились:

1. Уральская область, включавшая в свой состав Свердловскую, Челябинскую, Пермскую, Тюменскую губернии и Тобольский Совет.

2. Северокавказский край, в который вошли Донская и Кубано-Черноморская области, Ставропольская и Терская губернии и национальные автономии: Горская, Кабардино-Балкарская, Чеченская, Адыгей-Черкасская и Карачаевская; позднее в его состав вошли Шахтинский и Таганрогский Округа;

3. Сибирский край с центром в Новосибирске, объединивший Новониколаевскую, Омскую, Томскую, Иркутскую губернии, а также Ойратскую автономную область;

4. Дальневосточный край в составе бывших Амурской, Приморской и Забайкальской губерний;

5. Ленинградская область, включавшая Ленинградскую, Псковскую, Новгородскую, Череповецкую и Мурманскую губернии;

6. Центральная черноземская область с центром в Воронеже, объединившая Воронежскую, Курскую, Орловскую и Тамбовскую губернии, а также Часть территорий соседних губерний;

7. Нижневолжский край с центром в Саратове в составе Саратовской, Астраханской и Сталинградской губерний;

8. Средневолжская область, в которую вошли Ульяновская, Пензенская, Самарская и Оренбургская области, а также часть Саратовской губернии;

9. Северный край с центром в Архангельске, объединивший Архангельскую, Вологодскую и Северодвинскую области и автономную область Коми;

10.Западная область с центром в Смоленске, включившая в свой состав Смоленскую, Брянскую, Калужскую губернии и часть Тверской;

11.Нижегородский край, образованный на месте Нижегородской и Вятской губерний, Марийской, Вотской и Чувашской автономных областей.

12.Ивановская промышленная область в составе Иваново-Вознесенской, Ярославской, Владимирской и Костромской губерний;

13.Московская промышленная область, объединившая Московскую, Тульскую, Рязанскую, а также часть Тверской и Калужской губерний.

Итак, по сравнению с прежним губернским делением количество административных единиц верхнего уровня резко сократилось: в РСФСР было выделено 13 краев и областей, в остальных союзных республиках эти единицы вообще не создавались – в них были сформированы округа (на Украине, например, 40, в Белоруссии – 8, в Казахстане - 12), наряду с которыми выделялись национальные автономии.

Осуществленное к 1929г. во всех республиках новое госплановское «административно-хозяйственное» районирование состояло из трех иерархических уровней: областей (краев), округов (ликвидированных в 30-х гг.) и районов. Указывалось, что при новом делении тщательно учитывались задания плана ГОЭЛРО, т. е. перспективы развития страны и конкретных районов, а также национально-этническая специфика территорий.

Интересно, что крупные изменения в политико-административном устройстве страны происходили во время войны 1941 – 1945 гг., причем не только в стратегически важных районах, но и далеко в Сибири – например, были образованы Тюменская, Курганская и другие области, в 1943 г. в состав СССР вошла республика Тува (в настоящее время республика Тыва).

После войны административно-территориальные изменения продолжались, но они приобрели эпизодический характер. Среди наиболее важных можно отметить такие, как преобразование в 1945 г. Крымской АССР в Крымскую область (в 1954 г. в честь 300-летия воссоединения Украины с Россией Крымская область была передана в состав Украинской ССР), а также Карело-Финской ССР – в Карельскую АССР.

Заметным событием, непосредственно затронувшим интересы административно-территориального деления страны, явилось образование на рубеже 50 – 60-х гг. так называемых совнархозов. Эти территориальные конструкции, в условиях командно-распределительной экономики призванные оживить стагнировавшую советскую экономику, были в начале организованы в рамках экономических административных районов, но затем укрупнены. По прошествии нескольких десятилетий стало очевидным: повысить эффективность экономики в пределах совнархозов не удалось, а барьеры между предприятиями, находившимися в ведении разных субъектов управления, не только не ослабели, но даже укрепились. Появились тенденции к местничеству и прямой натурализации хозяйства. Хрущевская административно-хозяйственная реформа явно провалилась. Перед распадом Советского Союза в его состав входили 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 114 административных областей (рис.1, табл.1).

Рис. 1. Административно-территориальное устройство СССР

2.3 Современное административно-территориальное устройство России

Административно-территориальное устройство постперестроичной России претерпело существенные количественные и качественные изменения.

Прежде всего, распад СССР привел к изменению статуса всех бывших автономных республик и ряда автономных областей. При этом процесс преобразований шел очень интенсивно. (Например, Горно-Алтайская автономная область – Горно-Алтайская АССР – Горно-Алтайская ССР – Республика Горный Алтай – Республика Алтай.) Россия признала новый статус автономных республик поправкой к Конституции РСФСР от 14 мая 1991 г., отказавшись от названия «АССР», заменив его другим – «Республика в составе РСФСР».

Если раньше в состав РСФСР входило 16 автономных республик, то теперь Российская Федерация объединяет 21 республику: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч, Карчаево-Черкесская Республика. Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская республика – Чаваш Республики.

Бывшие автономные области – Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасия, став республиками, вышли из состав краев (Краснодарского, Алтайского, Ставропольского и Красноярского), в которые они раньше входили. Всего краев 7: Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край, Пермский край.

В России осталась одна автономная область – Еврейская; другие за последние годы преобразованы в республики.

По Конституции в России 9 автономных округов: Агинский Бурятский, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский Эвенкийский, Ямало-Ненецкий.

Таким образом, современная Россия имеет в своем составе 89 субъектов Федерации, включая 21 республику, 7 краев, 48 областей, 9 автономных округов, 1 автономную область, а также 2 города федерального значения - Москву и Санкт-Петербург (рис. 2) . Кроме того, в мае 2000 г. указом Президента Российской Федерации было учреждено 7 федеральных округов:

Центральный федеральный округ,Северо-Западный федеральный округ,Южный федеральный округ,Приволжский федеральный округ,Уральский федеральный округ,Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ.

Микроуровень административного деления России – это примерно 1900 низовых административных районов, около 1100 городов, включая 330 внутригородских районов и округов, а также почти 2 тыс. поселков городского типа и свыше 24, 4 тыс. сельских администраций.

Рис. 2. Современное административно-территориальное деление России

3 Особенности административного устройства Российской Федерации

3.1 Местное самоуправление в России

Понятие местного самоуправления относительно недавно вошло в современную отечественную политическую терминологию. Местное самоуправление как одна из форм осуществления народом своей власти и одна из основ конституционного строя впервые в истории России признано и гарантировано Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года (ст.12 Конституции Российской Федерации).

Нормы ч. 2 ст. 3 Конституции РФ определяют, что местное самоуправление является формой народовластия и может осуществляться народом непосредственно (по отношению к местному самоуправлению - через местный референдум и муниципальные выборы), а также через формируемые органы местного самоуправления.

Статьей 12 Конституции РФ местному самоуправлению предоставлена самостоятельность в пределах его полномочий, а также предусмотрено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Таким образом, можно сделать вывод об относительной автономности местного самоуправления, т. е. о существовании в общей системе организации власти в России наделенного собственной компетенцией, самостоятельного в ее пределах и не относящегося к государственным органам института осуществления народом своей власти, имеющего в соответствии со ст. 8 Конституции РФ собственные материальные и финансовые ресурсы (муниципальную собственность) .

Частично Конституцией РФ решается вопрос о компетенции местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 предметы ведения местного самоуправления местного определены как «вопросы местного значения». Среди вопросов местного значения в указанных статьях Конституции РФ названы: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Причем население и органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Перечисленными вопросами компетенция местного самоуправления не исчерпывается, так как в ст. 132 упоминаются «иные вопросы местного значения». Значит, такие вопросы могут быть названы в процессе развития законодательной основы местного самоуправления. Кроме того, ч. 2 ст. 132 предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых материальных и финансовых средств. В отличие от решения вопросов местного значения, в реализации отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обладают меньшей самостоятельностью, так как в этой части подконтрольны государству.

Конституция РФ в общем виде определила территориальную основу местного самоуправления.

Важную роль в развитии местного самоуправления России, несомненно, сыграл Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Госдумой 10 сентября 1997 г. и подписанный Президентом 25сентября 1997 г.

Законом было определено, что местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и исполнение местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

В июне 1996 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», в котором выделен специальный раздел «Роль местного самоуправления в развитии федеративных отношений». В нем подчеркивается, что местное самоуправление играет важную роль в региональной политике. «Основной задачей органов местного самоуправления, - отмечается в Указе, - является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижение тем самым политической и социальной стабильности в регионе посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления».

Особо стоит обратить внимание на положение о том, что «только действительно самостоятельные, независимые в организационном плане, финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения».

В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.

Именно проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим основные усилия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены прежде всего, на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г.

Этот закон содержит следующие существенные аспекты:

Введение типологизации, уточнения территориальных основ и определение правового положения муниципальных образований в целях более четкого распределения вопросов местного значения, объектов собственности, доходных источников и ответственности между различными муниципальными образованиями.

Снят запрет на создание межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций для решения отдельных вопросов местного значения

Разделены понятие «вопросы местного значения» и понятие «полномочия органов местного самоуправления»

Определены правила наделения органов местного самоуправления новыми полномочиями

Расширены нормы, устанавливающие правовое положение выборного представителя местного самоуправления. Речь идет о гарантиях осуществления обязанностей выборных представителей местного самоуправления.

Вопросы реализации задач муниципальных образований: соответствие структур и административно-правовых средств полномочиями органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако выбор населением наиболее адекватной потребностям конкретного муниципального образования структуры может быть существенно облегчен, если законодательство будет содержать нормы относительно возможных и запрещенных элементов структуры органов местного самоуправления, а также обязательности выборных органов.

Подтверждена решимость реализации права на содержание муниципальных органов охраны общественного порядка

Уточнены вопросы контроля решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления.

Существенное место занимают вопросы обеспечения соответствия материальных и финансовых ресурсов объему собственных и возложенных задач муниципальных образований.

При оценке современного состояния местного самоуправления в России отмечается недостаточный уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления всеми ветвями власти переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся. До сих пор существуют проблемы в сфере правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальные образования ощущают недостаток финансовых средств, не завершен процесс формирования муниципальной собственности, не решен вопрос с муниципальными землями, остро ощущается нехватка высококвалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствие опыта работы в этом направлении деятельности.

Именно это определило принятие Федерального закона Российской Федерации от 12 октября 2005 года «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В котором, прежде всего, были перенесены сроки окончания переходного периода с 1 января 2006 г. до 1 января 2009 г. в тех субъектах РФ, где еще нет объективных условий для работы органов местного самоуправления.

3.2 Тенденции к укрупнению субъектов Федерации: федеральные округа и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия

Для России, являющейся федеративным государством с самым большим в мире числом субъектов, чрезвычайно важно развитие межрегиональных связей. Анализ основных положений региональной политики показывает, что в них фиксируется целый ряд задач и полномочий, которые, являясь предметами совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации, наиболее полно могут быть реализованы на межрегиональном уровне.

Новыми формами сотрудничества регионов являются учрежденные в начале 90-х годов межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия - образованные "снизу" добровольные объединения субъектов РФ, имеющие целью решение общих региональных проблем социально-экономического развития.

Ассоциации в значительной мере являются плодом экономического районирования, взятым на вооружение еще советским государством. С учетом хозяйственных и природных особенностей на территории РСФСР было образовано 10 крупных экономических районов: Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Северо-Западный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. Сегодняшние ассоциации – это в значительной мере продолжение экономических районов, подчас территориально с ними совпадающее (Северо-Запад, Большая Волга, Сибирское соглашение, Черноземье и др.). Это свидетельствует о том, что сама идея экономического районирования оказалась плодотворной, более того, она реально учитывала особенности тогдашних административно-территориальных единиц и необходимость более эффективного управления ими.

Ключевые направления деятельности ассоциаций во многом обуславливаются спецификой их ЭГП, специализацией хозяйственного комплекса, территориальными интересами и проблемами. Например, ассоциация "Северо-Запад" специализируется на промышленной и транспортной политике, "Большая Волга" - сельскохозяйственной и экологической, "Дальний Восток и Забайкалье" - топливно-энергетической, таможенной политике, а также политике по сотрудничеству со странами АТР.

Развитие такой формы межрегионального сотрудничества, как ассоциации экономического взаимодействия, могут способствовать решению целого ряда задач: достижение минимального уровня самодостаточности и/или формирование достаточного потенциала обмена; решение общих региональных проблем; защита (или создание) внутреннего регионального рынка; разработка региональных программ развития, максимально учитывающих специфику региона; представительство в органах государственной власти; проведение протекционистской политики в отношении решений федеральных властей.

Однако в настоящее время использование потенциальных возможностей Ассоциаций экономического взаимодействия, а также межрегионального сотрудничества в рамках СНГ, сдерживается следующими факторами:

Не сформирована законодательная база для регламентации деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия;

Не обеспечено соответствующими регламентными нормами участие Ассоциаций в разработке политики экономических реформ, в формировании концепции развития межбюджетных отношений и бюджетного федерализма в России;

Сохраняется расхождение и несогласованность национальных хозяйственных законодательств;

Отсутствует эффективная координация действий федеральных и региональных органов в сфере законодательного регулирования внешнеэкономической деятельности.

В мае 2000 г. указом Президента Российской Федерации было учреждено семь федеральных округов:

Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область. Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа - г. Москва.

Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.

Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.

Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.

Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Екатеринбург.

Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр федерального округа - г. Новосибирск.

Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федерального округа - г. Хабаровск.

Какова же цель создания семи округов? В Указе Президента Российской Федерации (13.05.2000) № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» отмечено, что округа создаются: «в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».

Таким образом, нельзя говорить о том, что Указом Президента РФ введены новые единицы территориального деления страны. Обобщение статистической информации и координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов государственной власти - это еще не основание для того, что бы называть новую схему «системой территориального управления». Конечно же, с политической точки зрения федеральные округа приобрели гораздо большее значение, нежели экономические районы, но формально деление страны на экономические районы не отменено.

Учреждение федеральных округов хотя и не затрагивает сложившегося административно-территориального деления России, объективно направлено на выработку модели административного управления макрорегионами, являющегося удобной формой укрепления вертикали государственной власти.

На очевидную несовершенность административно-территориального устройства России указывает наличие внутри некоторых краев и областей равноправных с ними по конституции автономных округов. Такая расбалансированность в рамках Федерации способствует местным сепаратистским настроениям, например, в Красноярском крае со стороны входящего в него Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, а в Тюменской обл. – Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов. “Пестрота” статуса субъектов Федерации, позволяющая говорить о неравноправии, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов, а также слишком большое их число - 88, затрудняют эффективное управление регионами.

В Совете Федерации и Государственной думе неоднократно высказывалась мысль о целесообразности укрупнения регионов и уменьшения их числа.

Интеграция субъектов Федерации – это серьезная задача на современном этапе развития российской государственности. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие проблемы и интересы не могут не вести к интеграции территориально-близких субъектов Федерации. Не случайно, в одном из проектов Конституции РФ, который был подготовлен Конституционной комиссией в 1993 г., предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей т.н. “земель” с наделением их правовым статусом субъектов РФ. Однако тогда эти идеи не были востребованы ни властью, ни обществом. До сих пор нет единого мнения по вопросу о необходимости укрупнения: с одной стороны, оно может способствовать разрушению государственного единства России, представлять угрозу ее безопасности и территориальной целостности; с другой - укрупнение является концентрированным выражением права субъектов РФ на объединение, а Конституция РФ в ч. 2 ст. 65 прямо предусмотрела такую возможность.

Главная цель укрупнения – сокращение количества субъектов Федерации. Однако оптимальное количество субъектов РФ не определено. В данном вопросе сложно ориентироваться на зарубежный опыт, ибо в состав современных зарубежных федераций входит различное число субъектов: в США – 50, Австралии – 6, Канаде – 10, Австрии – 9, ФРГ – 16, Бельгии – 3, Индии – 25, Швейцарии - 26 и т.д.

Разнятся и масштабы возможного укрупнения: от радикальных 7-10 губерний у В. Жириновского до 35-40 обновленных субъектов (в частности, А. Тулеев предложил объединить Кемеровскую, Томскую области с Алтайским краем; есть проекты объединения краев и областей с входящими в их состав автономными округами).

Процесс укрупнения регионов России, стартовавший несколько лет назад с образованием семи федеральных округов, в декабре 2003 г. получил продолжение в объединении или поглощении крупными субъектами мелких автономий. Будучи инициирован Президентом России В. В. Путиным, он был поддержан рядом губернаторов.

Так, с 1 декабря 2005 г. появился новый субъект Федерации – Пермский край (референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа прошел в декабре 2003 г.). Кроме того, в ближайшие годы на карте России появятся: с 1 января 2007 г. – Красноярский край (референдум по объединению Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского автономных округов прошел в сентябре 2005 г.); с 1 января 2008 г. Камчатский край (референдум по объединению Камчатской области и Корякского автономного округа состоялся в октябре 2005 г.).

Укрупнение субъектов Федерации необходимо, но происходить оно должно с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Административно-территориальное деление любого государства правомерно рассматривать с двух сторон:

1. Административно-территориальное деление – это одна и сторон объективного развития общества, нуждающегося во внутренней упорядоченности дифференцированных и относительно автономных его частей (учитывая огромную протяженность России, деление ее на многочисленные составные части всегда было непростой задачей);

2. Административно-территориальное деление – это деление территории государства на части, соответствующие его природе, задачам и функциям, а также адекватная такому делению организация системы местных органов государственной власти и управления.

Отсюда становится ясным, что административно-территориальные границы имеют субъективный характер и, нередко соответствуя одним требованиям, они противоречат другим. Так, административное устройство царской России было более или менее приспособлено к задачам налогообложения, полицейско-бюрократического управления и рекрутских наборов, однако далеко не всегда учитывало интересы этнического и национално-политического размежевания, а также территориального разделения труда.

При советской власти административно-территориальное деление стало в руках государства мощным рычагом целенаправленного воздействия на всю территориальную организацию общества и, более того, на все стороны социально-экономического развития.

В современных условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации общества и государства одна из главных задач в сфере государственного строительства – укрепление Федерации, построение эффективного государства в существующих границах. «В последнее время все активнее проявляется желание субъектов Федерации объединяться. Это положительная тенденция. При этом следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации самого управления, более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете, ради роста благосостояния людей». (Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 25.04.2005). Укрупнение субъектов Федерации необходимо, но должно происходить с учетом всего многообразия факторов влияющих на данный процесс.

В настоящее время муниципальное управление в России проходит этап становления, и многие проблемы еще ждут своего внимания и разрешения. Так, наиболее невостребованными и ослабленными оказались ресурсы социально-экономические, научно-технические, духовно-культурные. Формирование местного самоуправления в нашей стране оказалось одной из самых трудных задач государственного строительства. На пути этого процесса стоит целый комплекс экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т. д.), политических (потеря доверия населения к институтам власти) препятствий. Становится очевидным, что на пути возрождения России, выхода ее из кризиса первоочередной является задача подъема территорий, раскрепощение их внутренних сил при одновременном укреплении Центра. В первые десятилетия XXI в. «региональный фактор» будет одним из определяющих, т. к. решение вопросов формирования гражданского общества, целостности Российского государства, развертывания демократического механизма функционирования политической власти все активнее перемещается в регионы.

Список литературы

1. Экономическая география России: учебник для вузов/ Ю.Н. Гладкий, В.А. Доброскок, С.П. Семенов М., 1999.

2. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. В.Г. Игнатов, В.И. Бутов. – 2-е изд., перераб. и доп. – Москва – Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2005.

3. Теория государства и права/ Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 1999.

4. Конституция Российской Федерации. М.: Издательство «Спарк», 1995

5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003// Парламентская газета.2003. 8 окт.

6. Федеральный закон РФ от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//Российская газета. – 18 октября 2005. – http://www.rg.ru/

7. Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”//СЗ РФ. 1997.№39

8. Указ Президента Российской Федерации «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» от 03.06.96// Российская газета. 1996. 11июня.

9. Указ Президента Российской Федерации № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13.05.2000// Российская газета. 2000. 20 мая.

10. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента Российской Федерации. – 25 апреля 2005 - http://www.kremlin.ru/

11. http://www.cir.ru/

12. http://www.tarasei.narod.ru/

13. http://www.demokratia.ru/

15. http://geo.ru/

16. http://fed.okr.ru/

17. http://apn.ru/

Приложение 1

Таблица 1

Политико-административное деление СССР в 1990