Централизованный и локальный метод. Государственное (централизованное) регулирование

Правовое регулирование - осуществляемое при помощи системы правовых средств воздействие на общественные отношения.

Для того чтобы общество было организованным и упорядоченным, необходимо осуществлять определенное согласование разнообразных интересов как отдельного человека так и сообщества людей. Это осуществляется посредством социального регулирования , то есть целенаправленного воздействия на поведение людей. Регулирование может быть внутренним (саморегулирование) и внешним (со стороны кого - либо).

В системе социального регулирования важная роль принадлежит именно правовому регулированию. Регулированием можно назвать только такое воздействие, при котором ставятся достаточно ясно обозначенные цели.

Воздействие норм, в результате которого реализуются поставленные цели, можно назвать правовыми. Если под воздействием законодательного акта или его норм наступают последствия, не предусмотренные законодательством, а иногда противоречащие целям законодателя, такое воздействие не может считаться правовым регулированием. Также нельзя считать правовым регулированием воздействие, осуществляемое неюридическими средствами. Например, воздействие на сознание людей через средства массовой информации, нравственное и правовое просвещение.

Предмет правового регулирования

Право не должно и не может регулировать все общественные отношения и все социальные связи людей. Поэтому должна быть достаточно точно определена сфера правового регулирования, то есть те связи, которые необходимо урегулировать правом.

В сферу правового регулирования должны входить отношения со следующими признаками:

В них находят отражение как индивидуальные интересы членов общества, так и интересы общесоциальные;

В них реализуются взаимные интересы их участников, каждый из которых идет на какое-то ущемление своих интересов ради удовлетворения другого;

Они строятся на основе согласия выполнять определенные правила, признания обязательности этих правил;

Они требуют соблюдения правил, обязательность которых подкреплена достаточно действенной силой

Этим признакам отвечают три группы общественных: отношений:

1) отношения людей по обмену материальными и духовными ценностями (имущественные);

2) отношения по властному управлению обществом (государственное управление социальными процессами);

3) отношения по обеспечению правопорядка (призваны обеспечить нормальное протекание процессов обмена ценностями и процессов управления в обществе). Эти отношения возникают из нарушения правил поведения людей в двух указанных сферах.

Общественные отношения, входящие в эти группы составляют предмет правового регулирования, поскольку по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и требуют правового регламентирования.

От характера и содержания общественных отношений зависят особенности, характер, способы и средства правового регулирования.

Такой характер и вид общественных отношений обусловливают степень интенсивности правового регулирования (широта охвата правовым воздействием, степень обязательности правовых предписаний, формы и методы правового принуждения, степень детализированности предписаний, напряженность правового воздействия на общественные отношения).

Методы, способы и типы правового регулирования

Разнообразие общественных отношений, входящих в сферу правового регулирования, порождает различия в методах и способах юридического воздействия. В теории правового регулирования принято выделять два метода правового воздействия.

Метод децентрализованного регулирования (автономный, диспозитивный) - построен на координации целей и интересов сторон в общественном отношении субъектов гражданского общества, удовлетворяющих свои частные интересы (в сфере отраслей частноправового характера).

Метод централизованного (императивного, авторитарного) регулирования - базируется на отношениях субординации между участниками общественного отношения. В этих отношениях приоритетным является общественный интерес. Централизованные, императивные методы используются в публично-правовых отраслях (в конституционном, административном, уголовном праве).

Метод правового регулирования является одним из важных критерия разграничения прав на отрасли.

Способы правового регулирования определяются характером предписания, зафиксированного в норме права, способами воздействия на поведение людей. В теории права принято выделять три основных способа правового регулирования.

1. Дозволение - состоит в предоставлении субъектам прав на совершение определенных положительных действий (предоставление субъективных прав).

Дозволение связано с предоставлением субъектам возможности совершать определенные действия в собственных интересах (например, работник предприятия имеет право на достойное вознаграждение за свой труд). Дозволения весьма не однородны. Они могут выражаться в таких формах, как субъективное право, свобода, законный интерес. Каждая из названных форм имеет собственную природу и обладает соответствующей степенью гарантированности.

2. Обязывание - заключается в возложении обязанности совершить определенные положительные действия (обязанность платить налоги).

Обязывание связано с возложением на лиц необходимости совершить активные указанные в законе либо в договоре действия (например, должнику необходимо исполнить свои обязанности перед кредитором). Обязывание как способ правового регулирования ориентируется на интересы управомоченного субъекта и представляет собой специфический приказ, долг совершать определенные действия.

3. Запрет - сводится к возложению обязанности воздерживаться от определенных действий.

Запрещение связано с необходимостью воздержания от конкретных действий, с пассивным поведением (например, работники правоохранительных органов не имеют права применять недозволенные методы расследования). Запрещение есть разновидность обязывания, представляющее собой определенное долженствование.

Второй и третий способы имеют определенное сходство. Оба предполагают возложение обязанностей, но если в одном случае обязанности носят позитивный характер, то в другом - пассивный. Кроме того, можно выделить дополнительные способы правового воздействия. Это:

- поощрение - выражается в награждении субъектов за определенные заслуги;

Также к дополнительным способам относятся применение мер принуждения (например, возложение юридической ответственности за правонарушение). К дополнительным способам можно отнести предупредительное (превентивное) воздействие норм, предусматривающих возможность правового применения правового принуждения.

В юридической литературе и в практике существуют две юридические формулы (принципа), на основе которых выделяются два типа правового регулирования.

Общедозволительный тип - выражается в принципе: разрешено все, что прямо не запрещено законом. По этому типу в регулируемых правом отношениях устанавливаются строго и четко сформулированные запреты. Как правило, объем этих запретов невелик.

Общедозволительный тип правового регулирования связан с закреплением в праве социальной свободы, с правом человека на выбор средств и способов достижения поставленных целей.

Общедозволительный тип правового регулирования основывается на общем дозволении, из которого путем запрещения делается исключение.

Его формула: дозволено все, кроме того, что прямо запрещено. Например, субъектам дозволено совершать различные виды сделок, однако совершение некоторых сделок любому субъекту запрещено (например, купля - продажа наркотиков).

Данный тип правового регулирования способствует (или хотя бы препятствует) проявлениям инициативности, активности, самостоятельности в решении тех или иных задач. Однако подобный тип правового регулирования не применим к деятельности государственных органов, ибо это создало бы возможности для различного рода злоупотреблений.

Общедозволительный тип правового регулирования связан с закреплением в праве социальной свободы, с правом субъекта на выбор средств способов достижения поставленных целей.

Разрешительный тип - выражается в принципе: запрещено все, что прямо не разрешено законом. Участники правовых отношений подобного типа может совершить только действия, которые прямо разрешены законом, а все остальные действия запрещены.

Разрешиетльный тип правового регулирования вытекает из необходимости в высокой и строгой упорядоченности социальных связей, последовательной реализации принципов законности. Он является единственным при применении мер государственного принуждения.

Разрешительный тип правового регулирования основывается на общем запрещении какого-либо вида действия, однако в индивидуальном порядке запрещенное поведение запрещается.

Его формула звучит следующим образом: запрещено все, кроме прямо разрешенного. Это означает, что участник правовых отношений подобного типа может совершать только действия, которые прямо разрешены законом, а все остальные действия запрещены.

Здесь в законе указывается точный, строго ограниченный объем правомочий: все, что выходит за пределы компетенции властвующего субъекта, категорически запрещено.

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

• Соотношение централизованного и децентрализованного правового регулирования [Журнал "Правоведение"/1991/№4]
  Кашанина Т.В.
  

  Перестройка всех сфер общественной жизни в нашей стране выдвинула в качестве ведущей задачу открыть максимальный простор процессам саморегулирования и самоуправления в обществе, создать условия для полного развития инициативы трудовых коллективов, граждан. При нынешних масштабах народного хозяйства и многообразии проблем общественной жизни нельзя все возникающие вопросы решать из одного центра. Означает ли это «отставку» централизованного регулирования и как следствие признание доминирующим децентрализованного? Если нет, то каково их сочетание в различных сферах общественной жизни?

  Централизованное (государственное) регулирование. Под правовым регулированием принято понимать осуществляемое при помощи норм права и всей совокупности правовых средств юридическое воздействие на общественные отношения. Традиционно правовое регулирование делится на два основных вида: нормативное и казуальное.

  Нормативно-правовая основа жизни нашего общества сложна, что определяется, в частности, неоднородностью субъектов и объектов управления. В юридической литературе производится трехчленное деление субъектов права: государство, коллективные, индивидуальные субъекты.

  Будучи системой органов, государство создается для ведения общих дел и в этом смысле является ядром, центром управления обществом. Воздействие на поведение людей путем закрепления моделей поведения в нормативных актах, издаваемых государственными органами, можно назвать централизованным правовым регулированием. Различают несколько уровней государственных органов: общесоюзные, республиканские, местные. В плане децентрализации ставится вопрос о распределении полномочий между ними. В связи с этим в лексиконе государствоведов, исследующих проблему взаимоотношений между государственными органами, укоренился термин «децентрализованное регулирование».

  Бесспорно, децентрализация власти, т. е. передача полномочий вышестоящих органов государства нижестоящим, важна и необходима с точки зрения эффективности государственного управления. Эта проблема сейчас настолько актуальна, что требует самостоятельного л углубленного исследования. Необходимо отметить, что территориальная децентрализация, представляющая собой как бы спуск по ступенькам, но в пределах одного этажа, все же принципиально не меняет дела. Работает ли над изданием правовых норм центр государственной машины или ее периферийные части, результат один: осуществляется государственное регулирование поведения людей.

  «Децентрализация централизации» - начальное звено, она не в состоянии полностью решить поставленную перестройкой проблему «разгосударствления», т. е. сужения роли государства и расширения роли людей. Есть опасность, что ею для удовлетворения своих притязаний воспользуются отдельные общественные группы, республиканская и местная бюрократия. В этом случае диктат высших государственных органов, ведомств заменится диктатом республиканским (местным). В качестве примера можно привести предоставление местным Советам права дополнительно регламентировать порядок проведения собраний, митингов, демонстраций с учетом местных условий, что, по мнению Ю. И. Скуратова, обернулось ограничением процессов демократизации и гласности. 1

  Децентрализованное регулирование. Качественно новой, более глубокой является субъектная децентрализация, осуществляемая на основе норм, самостоятельно выработанных социальными коллективами, а также гражданами для упорядочения своего поведения. Это уже как бы поэтажная децентрализация.

  Воздействие на поведение людей, составляющих единый коллектив (производственный, учебный, научный и др.), с помощью норм, выработанных самим же коллективом, получило название локального правового регулирования. 2 Коллективные и общественные интересы далеко не всегда совпадают, а иногда вступают в противоречие. Локальное регулирование - это и есть регулирование с учетом интересов социальных коллективов, оно призвано гармонизировать их с общественными интересами.

  Но свои интересы, отличающиеся от общественных и коллективных, есть и у отдельных лиц. Решение по усмотрению субъектов права вопросов, входящих в предмет правового регулирования, которые нецелесообразно, а то и невозможно предусмотреть в юридических нормах, предложено обозначать понятием индивидуального правового регулирования. 3 В процессе индивидуального регулирования субъекты права разрабатывают для себя своего рода «микронормы», которые могут касаться ситуации в целом или отдельных ее фрагментов.

  Локальное и индивидуальное регулирование позволяют децентрализовать правовую систему соответственно на уровне коллектива или отдельных граждан, учесть их специфические потребности и тем самым сделать правовое регулирование более точным.

  Локальное и индивидуальное регулирование - элементы системы правовой регламентации. В чем проявляется их правовая природа?

  Во-первых, законодательно закрепляется сама возможность субъектов права действовать самостоятельно. Предварительное санкционирование локальных актов, факультативные, альтернативные, ситуационные, диапозитивные нормы, договоры, субсидиарное применение права, аналогия и др. - таковы средства децентрализованного регулирования, используемые законодателем.

  Во-вторых, в нормах права определяются направления, в которых может осуществляться децентрализованное регулирование, путем указания на цели, задачи общества, государства, нормативного акта.

  В-третьих, законодатель указывает пределы децентрализованного регулирования (например, дополнительные льготы для работников могут устанавливаться предприятием только за счет собственных средств - ст. 5 КЗоТ РСФСР, гражданские права не могут противоречить их назначению в обществе - ст. 5 ГК РСФСР).

  В-четвертых, децентрализованное регулирование должно осуществляться на основе общих, отраслевых и межотраслевых принципов советского права.

  В-пятых, нормативно закрепляется процедура децентрализованного регулирования. Так, наиболее важные локальные нормативные акты должны приниматься общим собранием трудового коллектива. Статья 308 ГПК РСФСР предусматривает отмену индивидуального акта, если он принят с нарушением процессуальной формы.

  И, наконец, локальные и индивидуальные нормы обеспечены правовой защитой. В ряде случаев право применять государственное принуждение принадлежит самому органу, издававшему локальный или индивидуальный акт. Например, на работника, не выполнившего приказ, директор предприятия вправе наложить дисциплинарное взыскание. В большинстве же случаев применение государственного принуждения входит в компетенцию особых правоприменительных органов (суда, арбитража) и обеспечено развитой системой процессуальных гарантий, что значительно сокращает возможность произвола в процессе децентрализованного регулирования.

  Децентрализованное регулирование, как видим, отнюдь не основано на принципе: «Что хочу, то и ворочу!» Оно связано с нормами права, что свидетельствует о его правовом характере.

  Причины использования децентрализованного регулирования. Сложность и изменчивость социальной жизни не позволяют рассчитывать на централизованное регулирование как на единственно возможный способ управления в обществе. Перестройка предполагает прежде всего уменьшение роли государственного аппарата, передачу многих его функций и решаемых им вопросов «вниз». Но если это будет делаться слишком медленно и непоследовательно, как, например, по вопросам, связанным с кооперативами (имеется в виду «привязка» их к государственным предприятиям) или регулированием права на проведение митингов и демонстраций, то процесс растянется на десятилетия и ныне живущие поколения не увидят его результатов.

  Децентрализованное регулирование до сегодняшнего дня как самостоятельная проблема еще не рассматривалось, хотя призывы к устранению мелочной регламентации деятельности предприятий, организаций, учреждений, граждан переходили из постановления в постановление, так и оставаясь нереализованными. Это связано с тем, что только теперь на повестку дня в качестве главного поставлен вопрос о демократии. Главным признаком демократии является достаточная степень свободы. 4 Максимальная величина свободы, как отмечает В. С. Нерсесянц, достигается установлением в законодательстве запретов, носящих фундаментальный характер, и признанием дозволенным, положительным, общественно не вредным всего остального. 5 Упорядочить же «все остальное», не смоделированное в нормах права и не запрещенное ими, представляется возможным, только подключив локальное и индивидуальное регулирование.

  При решении вопроса о том, сколько должно быть общегосударственных норм, нужно учитывать, что за каждой нормой поведения стоит санкция, которую можно применить в случае неисполнения нормативного предписания. Много права означает много присуждения. Но ведь наказание, как и лекарство, должно строго дозироваться, чтобы не оказаться ядом.

  Ограничение централизованного регулирования связано также и с информационным пределом, т. е. с возможностью усвоить определенный объем правовой информации. Ее избыток создает «шум», а в тех случаях, когда она противоречива (что случается тем чаше, чем ее больше), и вовсе сбивает с толку. 6 Регулирующие способности такой правовой системы понижаются. Правовые средства не должны отодвигать на задний план экономические, политические, моральные, материальные средства общественного регулирования. Венгерские ученые справедливо считают, что чрезмерное государственное регулирование свидетельствует о признании граждан и правоприменительных органов «еще не выросшими из детских штанишек» и о неверии в движущие силы общественных процессов как в нравственном отношении, так и в плане воздействия материальных стимулов. 7

  Наряду с объективными следует отметить и субъективные причины, вызывающие необходимость расширения децентрализованного регулирования. В процессе реализации норм права, происходящей под страхом наступления неблагоприятных последствий, волевое начало правоприменяющего субъекта выражается минимально. Если предложенное законодателем решение по содержанию соответствует устремлениям субъекта, волевое начало в поведении занимает большее место: под контролем сознания и воля находится не только возможное наступление неблагоприятных последствий, но ими опосредуется и весь процесс эффективного использования прав, четкого исполнения обязанностей. Активность сознания еще более возрастает, если законодатель дает возможность выбора вариантов поведения. И, наконец, волевое начало субъектов проявляется максимально, если законодатель отдает на их усмотрение право определять свое поведение, не выходя при этом за рамки, установленные законом. Поведение в этих случаях приобретает активный, инициативный характер. О правовой активности в юридической литературе в последнее время пишут много. Однако, пожалуй, только Н. В. Щербакова, отмечая правовую активность на уровне коллективных субъектов, указала на локальные правовые нормы как на средство ее выражения. 8 Индивидуальное правовое регулирование, имеющее на практике больший удельный вес, осталось пока без внимания.

  Не держать всех на привязи, дать возможность активно проявлять себя, самостоятельно, инициативно действовать - такова цель сегодняшних преобразований. Если перевести ее на язык юриспруденции, то это означает, что надо шире использовать средства децентрализованного регулирования. К сожалению, констатации этого факта недостаточно. Слишком долго и упорно с помощью права инициатива подавлялась. Административно-бюрократические методы руководства глубоко укоренились в психологии людей. И даже когда правовые нормы дают простор для инициативы, их исполнители по-прежнему ждут указаний сверху. Здесь следовало бы активнее подключить правовую пропаганду, правовой всеобуч.

  Использование децентрализованного регулирования в праве связано также с необходимостью повысить эффективность реализации правовых предписаний. Общепризнанно, что управомочивающие нормы реализуются с большим желанием, нежели обязывающие и запрещающие. Но еще более охотно, отмечает В. В. Лазарев, люди «выполняют собственные решения и действуют тем энергичнее и заинтересованнее, чем более они могут проявить самостоятельность». 9 Учитывая это, законодатель в последнее время стремится к увеличению доли децентрализованного регулирования. Ярким примером является Закон о предприятиях в СССР. В принципе, на его основе предприятие может принимать широкий круг решений самостоятельно. Но поскольку остаются действующими прежние ведомственные нормативные акты, которые к тому же подкрепляются старой психологией оглядки наверх, возможность принимать собственные решения и реализовывать их используется предприятиями на практике пока слабо.

  В периодической печати много пишут о Японии как феномене современного мира, анализируют причины столь ярких ее успехов в производстве, социальной жизни в целом. Наука управления в значительной мере вывела Японию в число передовых. Основное в японском менеджменте - эффективность принимаемых решений, достижению которой способствует законодательство, содержащее минимум ограничений и дающее большой простор в выборе вариантов поведения. Японцы стараются использовать демократическую процедуру выработки самостоятельного решения: обсуждение сути возможного решения, в котором принимают участие все лица, причастные к будущей деятельности, рассмотрение любых возможных альтернатив. В случае, если мнения расходятся, вырабатывается устраивающий всех компромисс. Поскольку уставы, должностные инструкции весьма расплывчаты, то можно, и не отступая от них, исполнить свои обязанности как пожелаешь. 10 Но злоупотребления встречаются крайне редко, ведь исполнители в той или иной мере реализуют собственные решения, которые согласуются с их волей!

  Наконец, причиной, диктующей необходимость расширения децентрализованного регулирования, является возросший интеллектуальный, образовательный, культурный уровень граждан, должностных лиц, связанных с правоприменительной деятельностью. Высокоразвитая во всех отношениях личность, с одной стороны, гарантирует, что предоставленная законодателем самостоятельность в решении правовых вопросов пойдет по тому руслу, которое очерчено в общих нормах права. С другой стороны, инициативное решение правовых вопросов способствует развитию самой личности, что в конечном счете на пользу всему обществу.

  Сферы использования централизованного и децентрализованного регулирования. Главным при решении вопроса о там, какой вид правового регулирования выбрать, должен быть критерий значимости регулируемых вопросов. Государство как продукт исторического развития создавалось для решения вопросов, от которых зависит существование общества в целом. Эти стратегические вопросы и должны быть урегулированы централизованно. К ним в первую очередь относятся вопросы охраны от внешних воздействий, захвата территории (оборона), стабильности общественного и государственного строя и охраны его от внутренних потрясений (государственная безопасность, обеспечение общественного порядка). Важным условием существования любого государства является поддержание достойных отношений с другими государствами (дипломатия).

  Куда двигаться дальше? Это виднее с вершины государственной пирамиды, и поэтому центральной власти лучше взять на себя регулирование вопросов, от которых зависят жизнестойкость и прогресс общества. Разнообразие форм собственности, расширение кооперативного движения, аренда, оптовая торговля, прямые связи производителя и потребителя и другие проблемы, включенные сейчас в повестку дня, к сожалению, поставлены не верхними эшелонами, а нижними, задыхающимися под грузом мелочной опеки и одновременно страдающими от нерешенных проблем. Задачей же центра является прогноз развития общества, целенаправленное и перспективное нормативное регулирование общих дел, а не лечение болезней и тем более не латание дыр в общественном организме, видимых уже невооруженным глазом.

  Централизованно должны быть сформулированы запреты на поступки, которые общество категорически не одобряет, т. е. на противоправные деяния.

  Таким образом, в задачу централизованного регулирования входит очерчивание пространства, определение поля для деятельности субъектов путем установления полюсов желательного (прогрессивного, перспективного) поведения и нежелательного (запрещенного, вредного), а также путем обозначения всех точек опоры (целей, задач, принципов, общих положений). Пространство между этими двумя полюсами- предмет децентрализованного регулирования. «Мы считаем, - писал Гегель, - счастливым тот народ, которому государство предоставляет значительную свободу деятельности в вопросах общего характера, не имеющих первостепенного значения для государства в целом, саму же государственную власть, которая может найти поддержку в свободном, лишенном педантизма духе своего народа, - безгранично могущественной». 11

  Критерием при решении вопроса о выборе способа правового регулирования являются также типичность, повторяемость, распространенность того или иного общественного отношения. Путем издания нормативного акта можно внести в поведение людей единообразие и порядок. Так, в настоящее время государственный заказ, мыслимый как гарант обеспечения государственных потребностей, превращен многими министерствами в новую форму планирования со старым содержанием. Вопросы, связанные с нарушением хозрасчетных прав предприятий под видом госзаказа, ставшим массовым явлением, потребовали урегулирования в централизованном порядке (см.: Временное положение о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 годы 12).

  Рассмотренные критерии должны использоваться одновременно. Если выбор сделан на основании одного из них, то правовую форму можно «оторвать» от содержания регулируемых отношений. Именно это имело место в договорных отношениях. В законодательстве довольно жестко определялись санкции за нарушение договорных обязательств, изменять санкции стороны не имели права. В итоге санкции не оказывали стимулирующего воздействия. И в этом был просчет законодателя. Нарушение договорных обязательств - явление типичное, но это, однако, не означает, что одним государственным установлением санкций его можно искоренить. Сторонам, заключившим договор, виднее, чем и как эффективнее всего ущемить нерадивого контрагента. Целесообразнее поэтому дать возможность определять санкции самим участникам договорных отношений. Это и было сделано (правда, частично) постановлением Совета Министров СССР от 30 июля 1988 г. № 929 «Об упорядочении системы экономических имущественных санкций, применяемых к предприятиям, объединениям и организациям». 13

  В дополнение к указанным критериям В. В. Лазарев предлагает учитывать и меру политических актов. 14 Действительно, с помощью права можно иногда очень быстро достичь желаемых политических целей. За несколько лет правовые меры принесли весомые результаты в области демографической политики. Однако давно замечено, что в политике немалую долю занимают субъективные моменты и она напрямую связана с личностями, ее вырабатывающими. Поэтому существует опасность злоупотребления правом, использования его не по назначению и тем самым подрыва его авторитета.

  Большой соблазн использования права сверх меры существует в области экономических отношений. Но именно здесь дело обстоит сложнее всего, и право далеко не всегда может быть помощником. Вспомним, что государственная приемка задумывалась как барьер для выпуска некачественной продукции. Кое-где качество удалось улучшить, но какой ценой (срыв поставок, уменьшение фондов экономического стимулирования, снижение темпов роста, реконструкции производства и т. д.)! На многих же предприятиях цель оказалась недостижимой, поскольку госприемка - конечный этап производства, а качество продукции закладывается на начальных его этапах, заботой о нем должен быть пронизан весь процесс производства. Лучший контролер качества продукции - ее потребитель, а лучшей правовой формой взаимоотношений производителя и потребителя является договор. Но в условиях дефицита всего и вся договор свою роль выполнять не может. Нужна конкуренция. Определенные надежды возлагаются на кооперативы. В этом плане принятие Закона о кооперации в СССР более оправданно, поскольку соответствует линии общественного развития, а не просто политическим соображениям.

  Сомнительно, что Закон о качестве продукции и защите прав потребителя, проект которого опубликован, 15 позволит поднять качество продукции и насытить рынок товарами. Повышение качества продукции находится в сфере экономических, а не законодательных преобразований.

  Любое сознательное решение должно иметь информационную базу и государственное решение прежде всего. Р. О. Халфина выдвигает это в качестве одного из критериев при регулировании вопросов:в нормативном порядке. 16 С этим нельзя не согласиться. Сколько решений претворялось в жизнь со знаком «минус» только из-за того, что не была подсчитана их эффективность с учетом всех обстоятельств (кукурузная эпопея, целина, БАМ и др.). Экономические эксперименты давно показали неэффективность нормативного отчисления прибыли предприятий в госбюджет и незаинтересованность их в увеличении производства. Но какой налоговый процент будет оптимальным? Экономическая наука данных на сей счет пока не дает. Нет информации и о том, какой налог на прибыль позволит обеспечить содержание существующей у нас разветвленной государственной структуры, подобной которой нет нигде в мире. Действительно, когда нет нужной информации, лучше повременить с нормативным регулированием, даже если вопрос с точки зрения важности и типичности общественных отношений того заслуживает, а если это невозможно (как, например, с налогами), то надо избрать щадящий вариант регулирования, корректируя его в дальнейшем.

  Должны учитываться и реальные возможности выполнения нормативного решения, в противном случае оно останется на бумаге. Вопрос об увеличении пенсий очень важен. Он напрямую связан с повышением уровня жизни целой категории людей. Определена сумма, необходимая для этого. Весь вопрос в том, где ее взять. Создать необходимые условия для решения вопроса о пенсиях сложнее, чем оформить его в виде нормативного акта.

  Таковы общие критерии использования централизованного регулирования.

  Соотношение централизованного и децентрализованного регулирования неодинаково в различных сферах общественной жизни.

  Политическая сфера более других нуждается в централизованном регулировании. Общество должно быть уверено, что мандат на управление государственная власть будет использовать в соответствии с его интересами. Четкое отражение в законе должна находить прежде всего организация политической власти. Форма политической деятельности, структура государственной власти, система государственных органов, принципы их формирования и работы, компетенция каждого из них, установление полномочий должностных лиц, пределов вмешательства государственых органов в дела предприятий, гарантии гласности, возможность выражения мнений и интересов различных социальных групп и слоев, ответственность государственных органов и должностных лиц за неправильные решения - вот вопросы, подлежащие детальному законодательному регулированию.

  Пока мы далеки от надлежащего урегулирования в области политики. Доля свободного усмотрения государственных органов и должностных лиц недопустимо широка, многочисленны случаи использования его во вред общественным интересам. Многое происходит из-за того, что нет четкого разграничения компетенции государственных органов.

  Констатируется, но абсолютно никак не урегулировано право органов управления принимать нормативные акты. Поэтому их нормотворчество приобрело невиданные масштабы. Область выдачи «ценных указаний» подведомственным предприятиям по конкретным вопросам также не имеет границ. Случаи опротестования незаконных актов органов управления воспринимаются общественностью пока как нечто необычное.

  Самым чувствительным является финансовый вопрос. По существу, это вопрос о собственности. Собственность связана с реальной возможностью распоряжаться средствами производства. В законодательстве такая возможность закреплена за органами управления. Им оказывается в этом полное доверие. Как использовать прибыль, сколько изъять в централизованные фонды, сколько потребовать перечислить средств на конкретные нужды - все это определяется по усмотрению органов управления. Не находят четкого отражения в законе условия и направления расходования этих средств. Зато детальным образом регламентирован порядок использования финансов предприятиями, запрещающий, по существу, перелив средств из одного фонда в другой. Возникает вопрос, кто собственник? По-видимому, близок к истине С. Андреев, который рассматривает бюрократию как класс, имеющий безграничные возможности распоряжаться средствами производства. 17

  Однако, по логике вещей, должно быть наоборот: в законе следует установить процент отчислений на государственные нужды и жесткий контроль за использованием этих средств. Низовым звеньям должна быть предоставлена полная финансовая самостоятельность. Именно здесь находится ключ от перестройки!

  Остро стоит и вопрос об ответственности государственных органов за неправильные решения. Пока ответственные лица в государственном аппарате безответственны. Пересаживание из одного кресла в другое - вот «санкция», наиболее часто применяемая к должностным лицам, провалившим дело. В законодательном порядке следовало бы установить более высокую, чем предусмотрено в трудовом законодательстве, материальную ответственность должностных лиц за непродуманные решения, наносящие материальный ущерб. Вопрос об их уголовной ответственности может решаться на общих основаниях.

  Итак, максимум централизованного регулирования в политической области, минимум децентрализованного. Сокращение централизованного регулирования в этой сфере может быть достигнуто только за счет сокращения самих государственных органов. Детализированное законодательство, содержащее гарантии надлежащего осуществления государством управленческих функций и реально воплощающееся на практике, следует считать показателем политической культуры общества.

  Экономическая сфера хотя и испытывает влияние политики, но является «вещью в себе», т. е. действует по своим, присущим ей законам. Положение о примате производственных отношений над надстроечными никто не оспаривает, однако на практике довольно часто о нем забывают. Примером тому служит ведомственное законодательства последних двадцати лет. Подвергаться централизованному регулированию в той мере, как это имеет место сейчас, экономические отношения не должны, поскольку экономический механизм способен к саморегуляции. Создать гарантии экономической свободы - вот задача нормативного регулирования.

  Что же надо определять централизованно? Формы собственности, принципы ее осуществления, пределы использования прав, примерный: перечень договоров, их конструкция, перечень видов санкций и признание права субъектов его дополнять - эти и некоторые другие вопросы нуждаются в централизованном опосредовании.

  В области экономики должна быть увеличена доля локальной регламентации. Сейчас локальные нормативные акты используются явно недостаточно, применяются в основном для регулирования мелких несущественных вопросов жизни предприятия и чаще имеют организационный, технический характер. Пока немногочисленны случаи использования локальных норм при регулировании финансовых, пенсионных, жилищных, имущественных отношений, складывающихся на предприятии. Расширяется лишь локальное урегулирование трудовых отношений.

  Царствовать в экономических отношениях должен договор со всем; многообразием его условий. Он является средством индивидуального регулирования. В настоящее время договорные отношения скорее опосредуют плановые задания, госзаказы. Не случайно они удивительно схожи, и не только потому, что заключаются на основе типовых. Трудовой договор почти полностью регламентирован в КЗоТе. Свободу хозяйственной инициативы, свободу выбора потребления, свободу распоряжаться своим трудом призван реализовать договор.

  Вмешательство государства оправданно, когда речь идет о налогах, обеспечении общегосударственных экономических интересов (например, в форме выдачи госзаказов), определении приоритетных, перспективных направлений экономическою развития, достижении согласованности при выходе на внешний рынок, об экологии, охране жизни и здоровья людей.

  Р. О. Халфина высказывает противоположное мнение. «В области производства объективно необходимо урегулирование всей системы отношений», - пишет она. И далее: «Право собственности требует детального и дифференцированного урегулирования отношений, связанных с его реализацией. Пусть даже методом проб и ошибок». 18 Узкие рамки статьи не позволяют вспомнить, сколько было этих проб и ошибок. Достаточно отметить, что количество соответствующих нормативных актов исчисляется десятками тысяч, а дело не трогается с места, поскольку истинные собственники - коллективы трудящихся - отстранены от реального распоряжения средствами производства. Оно Стало прерогативой органов государства. 19 У коллективов нет интереса в совершенствовании производства, и он не появится, как бы детально ни регулировались в централизованном порядке производственные вопросы. Надо передать средства производства предприятиям, напрямую связать их интересы с интересами каждого работника, дать широкую возможность производственным коллективам решать свои вопросы самостоятельно.

  Социально-культурная и социально-бытовая области общественной жизни требуют особого подхода. Здесь централизованное регулирование должно использоваться незначительно. Это, во-первых, связано с тем, что поведение людей в рассматриваемой сфере реже носит характер всеобщности, во-вторых, характеризуется исключительным многообразием и, в-третьих, не всегда отличается массовой повторяемостью. В этой области большое значение имеют вкусы, привычки, привязанности, традиции, психологические особенности и т. д. Почему запрещено иметь более 0,6 га садового участка, если есть возможность приобрести больше? Почему заработанной за рубежом валютой нельзя свободно распорядиться? Почему для проведения митинга, собрания, демонстрации надо получить разрешение? Почему болельщикам запрещено на стадионе использовать предметы, создающие шумовой эффект? Объяснение этих и множества других запретов никак не удается связать с опасностью дезорганизации общественной системы и тем самым обосновать их существование.

  В каких же случаях необходимо централизованное регулирование в этой сфере? Закрепление основных прав и обязанностей граждан, гарантий и способов их правовой защиты, установление запрета на совершение опасных, нежелательных для общества видов поведения, определение направлений демографической политики, основ и принципов регулирования здравоохранения, образования; науки, искусства, физкультуры и спорта, а также охраны общественного порядка составляют предмет государственного вмешательства. Все другие вопросы должны регулироваться самими гражданами и организациями, исходя из конкретных условий на основе свободного волеизъявления.

  * Кандидат юридических наук, доцент Московского юридического института.

  1 Скуратов Ю. И. Свобода собраний, митингов и демонстраций: теория и практика // Советское государство и право. 1989. № 7. С. 42.

  2 Антонова Л. И. Локальное правовое регулирование. Л., 1985. С. 11.

  3 Алексеев С.С., Дюрягин И. Я. Функции применения права//Правоведение. 1972. № 2. С. 28. - Понятие «индивидуальное регулирование» не относится к числу устоявшихся в теории права. Более того, индивидуальное регулирование часто используется как синоним казуального регулирования, что далеко от истины. Проблема индивидуального регулирования еще ждет своих исследователей.

  4 Никонов К. М., Никольский Ю. С. Свобода личности при социализме (некоторые философские методологические проблемы). М., 1984. С. 14.

  5 Нерсесянц В. С. Перестройка и правовое мышление // Советское государство и право. 1987. № 9. С. 41.

  6 Ю. В. Кудрявцев, специально исследовавший проблему правовой информации, отмечает и полезность избыточности информации, но в целом он придерживается; мнения, что это явление в правовой жизни отрицательное (см.: Кудрявцев Ю. В. Избыточность правовой информации // Советское государство и право. 1978. № 12. С. 54).

  7 Право и законность / Пер. с венг.; Под ред. А. Нашиц. М., 1987. С. 321--322.

  8 Щербакова Н. В. Правовая установка и социальная активность личности. М., 1986. С. 74.

  9 Лазарев В. В. Регулирующая роль законодательства в процессе перестроили советского общества // Советское государство и право. 1987. № 12. С. 17.

  11 Гегель. Политические произведения. М., 1978. С. 84.

  12 СП СССР, Отдел первый. 1988. № 26. С. 71.

  13 Там же. № 28. С. 77.

  14 Лазарев В.В. Указ. соч. С. 15.

  16 Халфина Р. О. Право как средство социального управления. М., 1988. С 22.

  17 Андреев С. Причины и следствия // Урал. 1988. № 1. С. 104-140.

  18 Халфина Р. О. Указ. соч. С. 104.

  19 Харьковский завод «Серп и молот» отдавал государству 72% прибыли, комбинат «Трехгорная мануфактура» - 84, а некоторые предприятия легкой промышленности - 97-98% (Известия. 1989. 16 февр.).

Информация обновлена :10.11.2000

В науке трудового права сложилось два основных подхода к описании метода отрасли.

Первый основывается на теоретических представлениях о методе любой отрасли права, который включает следующие элементы:

• - общее юридическое положение субъектов правоотношений, отнесенных;
• - предмету трудового права;
• - основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений (иногда говорят о степени свободы действия субъектов права);
• - характер установления прав и обязанностей;
• - способы защиты прав и средства обеспечения обязанностей. Этот подход к определению метода отрасли имеет свои достоинства и недостатки. Нетрудно заметить, что в большей степени он характеризует особенности регулирования трудового отношения, оставляя в тени другие отношения, включенные в предмет трудового права.

Второй способ описания метода трудового права делает акцент на способах установления норм трудового права. При таком определении метода выделяются следующие признаки: сочетание централизованного и локального регулирования, сочетание государственного и договорного регулирования, участие представителей работников в установлении норм трудового права, способы защиты нарушенного права, единство и дифференциация правового регулирования.

Сочетание централизованного и локального регулирования общественных отношений в сфере труда отражает суть государственно-правового управления общественным трудом, поскольку посредством такого сочетания достигается единство и дифференциация условий труда в зависимости от отраслевых и региональных особенностей производства, а также лучше учитываются общие и специфические условия труда в конкретных организациях.

С помощью централизованного регулирования в настоящее время устанавливается минимум гарантий трудовых прав работников:

определяется экстенсивная мера труда -- продолжительность рабочего времени;

вводится тарифная система для бюджетников;

принимаются важнейшие нормативные акты по вопросам дисциплины и охраны труда работников.

В этом участвуют центральные (включая и отраслевые) органы государственной власти и государственного управления, а также высшие органы профсоюзной системы -- на уровне страны, отрасли. Принятые в результате централизованного регулирования нормативные акты могут носить как директивный (обязательный), так и рекомендательный характер, а также обеспечивают полноту правового регулирования предмета отрасли.

Роль федеральных актов в регулировании трудовых отношений обусловлена, прежде всего, сложившейся традицией. Трудовое законодательство России в силу существования централизованной системы управления экономикой всегда являлось в основном централизованным.

Централизация правового регулирования трудовых отношений смягчалась локальным регулированием, осуществляемым работодателем совместно или по согласованию с выборным профсоюзным органом, но не активным участием региональных органов власти в правотворческом процессе.

Другой, не менее веской, причиной сохранения определенной централизации в трудовом праве выступают некоторые объективные закономерности социально-экономического развития. Рыночная экономика, создание которой провозглашается одной из целей проводимых реформ, основана на функционировании рынка товаров (услуг), рынка капиталов и рынка труда. То есть рынок труда выступает одной из составляющих рыночного механизма. Рынок в его современном значении немыслим без системы регуляторов, направленных на смягчение социальных последствий конкурентной борьбы и, следовательно, на создание более или менее равных условий для так называемой справедливой конкуренции. Одним из таких регуляторов выступает унификация издержек на рабочую силу, то есть установление примерно одинаковых условий труда для работников, выполняющих работу равной сложности. Это возможно лишь при существовании определенной централизации регулирования трудовых отношений (оставляем пока в стороне характер правового регулирования - государственный или договорный).

Создание для работодателей одинаковых условий при вступлении в трудовые отношения с работниками, по признанию современных экономистов, является необходимым фактором нормального функционирования рыночного механизма. Таким образом, трудовое законодательство объективно тяготеет к централизации настолько, насколько это обусловлено масштабами рыночного хозяйства. Оно составной частью входит в законодательный массив, создающий правовые основы рынка. И это обстоятельство также оказывает несомненное влияние на формирование трудового законодательства преимущественно из актов, принятых на федеральном уровне, поскольку установление правовых основ единого рынка Конституция Российской Федерации отнесла к ведению Федерации (ст. 71 Конституции РФ).

Тяготение трудового законодательства к централизации в определенной степени может быть объяснено и тем, что оно содержит нормы, провозглашающие права человека в сфере труда, а это направление (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина) отнесено к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Исходя из этого необходимо признать, что основные права работника и гарантии их реализации должны быть закреплены в федеральном законодательстве. Так это и происходит. Основополагающие права в сфере труда, такие, как право на свободное распоряжение своими способностями к труду, право на защиту от дискриминации и принудительного труда, право на рабочее место, соответствующее условиям, предусмотренным государственными стандартами организации и безопасности труда, право на объединение и другие, провозглашены Трудовым кодексом Российской Федерации. Механизмы их реализации определены Кодексом или федеральными законами.

Признавая концептуальную состоятельность произведенного ст. 6 ТК разграничения полномочий по регулированию трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, нельзя не отметить, что ряд достаточно важных вопросов остался нерешенным.

Среди недостатков формулировки ст. 6 ТК необходимо назвать допущенную нечеткость разграничения полномочий. Так, часть 3 ст. 6 ТК допускает так называемое опережающее регулирование. То есть субъекты Федерации в сфере формирования трудового законодательства фактически обладают конкурирующей законодательной компетенцией по всему предмету совместного ведения, поскольку не оговорено иного. Это полномочие применительно к трудовому праву вызывает ряд сомнений.

Обосновано ли право субъекта Федерации принять закон о порядке разрешения индивидуальных или коллективных трудовых споров, порядке проведения коллективных переговоров; установить основы правового регулирования трудовых отношений и т.п. в отсутствие федерального законодательства?

Представляется, что право на опережающее регулирование должно распространяться только на условия труда (обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий) и некоторые процедурные вопросы (порядок ведения коллективных переговоров, порядок заключения трудового договора и т.п.). По важнейшим вопросам, имеющим принципиальное значение и связанным с правовым регулированием иных общественных отношений (судоустройство, гражданский процесс, административно-правовые отношения и т.п.), субъекты Федерации не должны принимать своих законов даже в случае отставания федерального законодателя от потребностей правового регулирования. К таким полномочиям надо отнести установление:

• - основных направлений государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;
• - основ правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;
• - основ социального партнерства;
• - порядка ведения коллективных переговоров и заключения соглашений на федеральном уровне;
• - порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров;
• - принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства (в широком смысле слова), а также системы и полномочий федеральных органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль;
• - системы и порядка проведения государственной экспертизы условий труда и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда;
• - системы государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда.

Приведенный перечень включает основную часть полномочий государственных органов Российской Федерации, которые должны при любых обстоятельствах остаться исключительными полномочиями Федерации.

В качестве аргументов можно указать на то, что часть указанных полномочий касается установления основ или основных направлений правового регулирования трудовых отношений, то есть фундаментальных положений отрасли. Совершенно очевидно, что такие положения должны быть едиными для всей Федерации и соответственно могут быть определены только на федеральном уровне. Другая часть полномочий касается определения системы и полномочий федеральных органов государственной власти (например, органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства). Эти вопросы также могут быть решены только на федеральном уровне.

Порядок заключения федеральных (генерального, отраслевых, межотраслевых) соглашений также по вполне понятным причинам не может определяться региональным законодательством.

Процедуру разрешения индивидуальных трудовых споров, даже в условиях наличия пробелов в федеральном законодательстве, нельзя устанавливать законодательством субъектов РФ, поскольку она связана и с законодательством о судоустройстве, и с гражданским процессуальным законодательством, которые отнесены к предмету ведения РФ.

И, наконец, порядок разрешения коллективных трудовых споров также, очевидно, может устанавливаться (в условиях пробельности федерального законодательства) только в той части, которая не касается деятельности Федеральной Службы по урегулированию коллективных трудовых споров, судов, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, то есть сводится к определению деятельности и порядка создания примирительной комиссии, проведения примирительных процедур в ходе забастовки и некоторых элементов порядка объявления забастовки.

Кроме того, надо отметить, что большого практического значения замечания относительно порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров не имеют, поскольку действующее федеральное законодательство с достаточной полнотой решает перечисленные вопросы.

Приходится признать, что сформулированное в общем виде полномочие субъектов РФ осуществлять опережающее правовое регулирование трудовых отношений, к сожалению, сохраняет возможность противоречивого развития системы источников трудового права и поэтому нуждается в дополнительной регламентации.

Очевидно, опережающее регулирование может осуществляться только по отношению к условиям труда.

Вторая проблема, которая встает в связи с применением ст. 6 ТК, - это предоставление субъектам Российской Федерации права повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий работников.

В соответствии с частью 2 ст. 6 ТК повышение трудовых прав, свобод и гарантий работников возможно лишь по вопросам, не отнесенным к компетенции федеральных органов государственной власти. Из этого вытекает два основных вывода:

• 1) нельзя повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий работников, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами в пределах предоставленных федеральным органам государственной власти полномочий;
• 2) повышение трудовых прав, свобод и гарантий возможно лишь по отношению к условиям труда, поскольку все процедурные и процессуальные нормы устанавливаются на федеральном уровне (часть 1 ст. 6 ТК).

Попытка рассмотрения указанных выводов в практической плоскости позволяет прийти к утверждению, что субъекты Российской Федерации фактически могут повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий лишь путем установления дополнительных трудовых прав, которые не предусмотрены федеральным законодательством. Повышение гарантий, установленных федеральным законодательством, вряд ли возможно, поскольку определение обеспечиваемого государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников) отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти.

Основным аргументом судебных органов явилось отнесение установления минимума размера оплаты труда к компетенции федеральных органов законодательной власти. По этой причине они сочли неправомерным установление иного, пусть и превышающего установленный на федеральном уровне, минимума оплаты труда.

Таким образом, правотворческая компетенция субъекта Российской Федерации в сфере регулирования трудовых отношений неоправданно сужена. Применение части 2 ст. 6 ТК, как видно из приведенного примера, приведет к тому, что все нормативные акты субъекта Российской Федерации, увеличивающие продолжительность дополнительного отпуска, размер каких-либо выплат работникам и т.п., будут признаны противоречащими федеральному законодательству.

Складывается парадоксальная ситуация, когда установить дополнительные по сравнению с федеральным законодательством трудовые права или гарантии возможно, а увеличить размер предусмотренных на федеральном уровне гарантий нельзя.

Такой подход противоречит уже сложившейся традиции разграничения полномочий между Федерацией и субъектами в соответствии с моделью «базовый уровень прав на федеральном уровне и повышение гарантий на уровне субъектов РФ», которая впервые была законодательно выражена уже в 1991 г. и с тех пор пользуется неизменной популярностью. Она так или иначе нашла отражение во всех проектах ТК. В частности, проект, подготовленный Правительством (ст. 10), предусматривал, что «по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти РФ, субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты только в том случае, если в целях улучшения положения работников ими устанавливается более высокий уровень трудовых прав и социальных гарантий работникам по сравнению с уровнем, установленным федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами».

Приведенная норма, если дополнить ее положением о том, что повышение уровня трудовых прав и гарантий допускается лишь в отношении условий труда (размера оплаты, режима рабочего времени, продолжительности отпуска и т.п.), представляется более правильным вариантом разграничения полномочий в сфере правового регулирования трудовых отношений.

Правотворческие полномочия субъекта Российской Федерации в любом случае должны ограничиваться установлением более благоприятных для работника условий труда. Это обосновывается, прежде всего, тем, что условия труда - наиболее подвижная сфера регулирования, зависящая от региональных особенностей, организации труда, отраслевой принадлежности организации и других, весьма разнообразных, факторов. Только по отношению к условиям труда можно абсолютно достоверно определить, повышаются гарантии работников или нет. К этой сфере вполне применим и абсолютно логичен принцип недопустимости ухудшения положения работника по сравнению с федеральным законодательством. Повышение же региональным законодательством уровня трудовых прав и гарантий в сфере, не связанной собственно с условиями труда (процедурные и процессуальные вопросы), по существу приведет к размыванию предмета регулирования, отнесенного к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. В этом случае предложенное Трудовым кодексом разграничение полномочий превратится в декларацию.

От решения рассмотренной выше проблемы зависит и определение полномочий субъектов РФ при установлении особенностей правового регулирования труда отдельных категорий работников.

Ст. 6 ТК предусматривает возможность установления таких особенностей только на уровне Федерации. Предложенная модель, обладая привлекательностью простого и логичного решения, не учитывает, что нормы, предусматривающие особенности для отдельных категорий работников, принадлежат к различным институтам и образуют в совокупности некий комплекс (с определенной долей условности можно назвать его комплексным институтом трудового права).

Такой комплекс подчас включает в себя нормы институтов, формируемых исключительно на федеральном уровне, например особый порядок разрешения индивидуальных трудовых споров государственных служащих. Эти нормы, безусловно, принимаются лишь федеральными органами государственной власти.

Зачастую норма федерального закона может применяться только при наличии подзаконного акта (например, перечня производств, профессий и должностей, работа в которых дает право на дополнительный оплачиваемый отпуск за работу с вредными и (или) опасными условиями труда). В этом случае подзаконный акт по существу становится неотъемлемой частью соответствующего федерального закона. Поэтому противоречие законов субъектов РФ подобному акту практически равнозначно отмене или умалению трудовых прав работников, предусмотренных федеральным законом.

Необходимо учесть и объективное тяготение трудового законодательства к централизации, установлению единого уровня трудовых прав и гарантий работников и единых процедур осуществления имеющих правовое значение действий. Как уже отмечалось, достаточно высокий уровень централизации отрасли обусловливается необходимостью соблюдения принципа социальной справедливости и обеспечения равных (или приблизительно равных) условий для конкуренции. Очень часто подзаконное регулирование направлено на создание единого правового режима для определенной категории работников, труд которых применяется в различных отраслях экономики и регионах, однако характеризуется специфическими чертами, свойственными только данному виду трудовой деятельности. К их числу относятся, например, водители автомобилей. По сложившейся традиции положение о рабочем времени и времени отдыха этой категории работников принимается Минтрудом.

С помощью локального регулирования устанавливаются: режим рабочего времени на предприятиях, в учреждениях, организациях; льготы и преимущества работникам из фондов предприятия (сверх минимальных гарантий по централизованным нормативным актам); графики отпусков; условия коллективного договора и др. Участниками локального регулирования выступают, с одной стороны, работодатель (организация, предприниматель), а с другой -- трудовой коллектив. Принятый в результате локального регулирования нормативный акт действует только в пределах данной организации.

Локальное регулирование всегда являлось необходимым звеном в регулировании социально-трудовых отношений, а локальные нормативные акты - составной частью системы источников трудового права. Существование локального правотворчества служит важным отличительным признаком трудового права от иных отраслей.

Задачей локального регулирования является учет специфики условий, в которых осуществляется труд работников конкретной организация, достижение необходимого уровня дифференциации на базе централизованных норм. Р.И. Кондратьев еще в 1979 г. отмечал, что локальные нормативные предписания в ряде случаев необходимы потому, что возможность распространения требований общей нормы на различные стороны единого трудового отношения далеко не безгранична, ибо в реальной жизни эти отношения отличаются многообразием и специфичностью. Уже в условиях бывшего Союза ССР осуществлялись интенсивные поиски форм и методов расширения локального правового регулирования, привлечения к участию в нем рабочих и служащих. Конституция СССР 1977 г. выделила в качестве звена политической системы советского общества трудовые коллективы предприятий, но и до этого работники могли принимать определенное участие в управлении трудом на конкретных предприятиях через профсоюзные организации (естественно, лишь в той степени, в какой позволяло государство, развивающееся в условиях административно-командной системы и являющееся доминирующим собственником средств производства).

Известные изменения в экономическом и политическом развитии России, переход к рыночной экономике на основе различных форм собственности (в том числе и частной) дают реальную возможность конкретной организации, а в ее пределах - работодателю и коллективу наемных работников самостоятельно устанавливать широкий круг условий, при которых будет осуществляться труд. Основополагающим требованием к локальным нормативным актам и содержащимся в них нормам является непротиворечие принципам правового регулирования труда, недопустимость ухудшения условий труда по сравнению с закрепляемыми в централизованном порядке в законодательстве. Исходя из принципа «разрешено все, что не запрещено законом» в процессе локального регулирования можно значительно расширять круг прав работников в области материального стимулирования труда, его охраны, создания более благоприятных условий для работы.

Практика локального регулирования определила круг актов, наиболее часто используемых в организациях. К ним относятся коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка, положения о премировании работников. Работодатели вправе расширить круг вопросов, решаемых в одностороннем порядке или на условиях договоров с работниками. Такими вопросами могут быть дополнительное медицинское или пенсионное страхование, передача работникам какой-либо части акций предприятия, вопросы участия работников в прибылях организации, повышение квалификации и переобучение работников за счет работодателя, привлечение работников к управлению организацией и ряд других. По сути, участники трудовых отношений свободны в выборе форм и объема предлагаемых взаимных действий, направленных на создание благоприятных и взаимоприемлемых условий труда и его оплаты. Однако свобода сторон трудовых отношений является относительной в том смысле, что в процессе локального регулирования не могут ухудшаться условия труда работников по сравнению с тем, что предусматривается законодательством, во-первых, и требования работников не должны ущемлять охраняемые государством права собственности работодателя, во-вторых.

Логика развития российской государственности, совершенствование правового регулирования сферы материального производства, разгосударствление экономики, должны привести к расширению круга вопросов, регулируемых на локальном уровне. Выход большого количества организаций из сферы государственной собственности и, следовательно, отказ от административных методов управления, несомненно должны повлечь за собой расширение круга вопросов, решаемых на локальном уровне. Вместе с тем мощным стимулом в развитии локального регулирования служит формирование порядка разрешения коллективных трудовых споров, которые возникают не только в процессе правоприменительной деятельности, но и в большей степени при установлении порядка взаимоотношений между работодателями и работниками.

труд право подросток психофизиологический

5. Методы и механизм правового регулирования

Методы правового регулирования - это приемы юридического воздействия, их сочетания, характеризующие использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридических средств.

Методы субстанциональны, неотделимы от правовой материи. Они выражают самую суть, стержень того или иного юридического режима регулирования; следовательно, в системе права они служат именно тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения - в отрасли права.

Рассматривая методы правового регулирования в качестве реальных юридических явлений, обретающих свою жизнь в рамках отраслей права, вместе с тем необходимо указать на некоторые первичные, исходные методы, которые представляют собой выделенные логическим путем простейшие приемы регулирования, определяющие главное в правовом статусе субъектов, в их исходных юридических позициях:

Централизованное, императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах. Юридическая энергия поступает на данный участок правовой действительности только сверху, от государственных органов, и сообразно этому положение субъектов характеризуется отношениями субординации, прямого подчинения;

Децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование определяется преимущественно снизу, на его ход и процесс влияет активность участников регулируемых общественных отношений. Их правомерные действия являются индивидуальным, автономным источником юридической энергии, и сообразно этому положение субъектов характеризуется отношениями координации, приданием конститутивного юридического значения их правомерному поведению.

В отраслях права эти первичные методы в зависимости от характера регулируемых отношений и других социальных факторов выступают в различных вариациях, сочетаниях, хотя, как правило, и с преобладанием одного из них. В наиболее чистом виде указанные первичные методы выражаются в публичном, прежде всего в административном, праве (централизованное регулирование - метод субординации) и в частном, прежде всего в гражданском, праве (децентрализованное регулирование - метод координации)29.

Обращаясь теперь к механизму правового регулирования, представляется в высшей степени важным обратить внимание на серьезное качественное различие сочетания правовых средств при централизованном и децентрализованном методах воздействия права на общественные отношения.

В первом случае (метод централизованного регулирования) это сочетание таково, что оно "крутится" вокруг позитивных обязанностей со всеми присущими им особенностями. Поэтому механизм правового регулирования здесь довольно прост: его начальное звено - обязывающие юридические нормы, затем - относительные правоотношения, и наконец, - реализация юридических обязанностей (когда субъективное право сводится в сущности к "праву требования" исполнения обязанности). В этом комплексе юридических средств, весьма близких к императивной деятельности государства, энергетическую силу механизму юридического регулирования задает не столько собственная сила права (хотя и тут есть элементы "юридического автоматизма"), сколько непосредственно.государственная власть.

Иная картина - при децентрализованном регулировании. Именно тут, при децентрализованном методе регулирования, вступают в действие дозволения и запреты, в том числе - общие дозволения и общие запреты, их многообразные сочетания. И именно здесь возникают сложные связи между частицами правовой материи, в которой в полной мере проявляется собственная энергия права, его специфическая логика. Само существенное, что необходимо отметить в отношении механизма правового регулирования при децентрализованном регулировании, заключается в том, что здесь центральным звеном в сложных комплексах юридических средств становится субъективное право (не сводимое к одному лишь праву требования, а имеющее свое положительное содержание, которое и должно реализоваться на завершающей стадии механизма); и плюс к тому - юридическая энергия имеет своим источником не только государственную власть, но в не меньшей степени также "энергию", исходящую от самих субъектов. Как отмечает И.А. Покровский "гражданское право как система юридической децентрализации по самой своей структуре покоится на предположении множества маленьких центров автономных устроителей в тех областях, которые охватываются гражданским правовом."30.

6. Правовой режим

Действие механизма правового регулирования реализуется через особые комплексы юридических средств, которые нередко обозначаются в качестве "правовых режимов". Что это за категория - "правовой режим" и как она связана с рассмотренными ранее явлениями, прежде всего - дозволениями, запретами?

Уже давно научные исследования, преследовавшие цель выяснить специфику юридического регулирования определенного участка деятельности, в особенности когда эта деятельность имеет строго определенный объект, проводились под углом зрения правового режима данного объекта, вида деятельности. Когда же при изучении системы права выяснилось, что для каждой отрасли характерен свой специфический режим регулирования и в нем как раз концентрируется юридическое своеобразие отрасли, то стало очевидным, что рассматриваемое понятие выражает определяющие, узловые стороны правовой действительности. Вполне оправданно поэтому, что в литературе предпринимались попытки и общетеоретического осмысления этой категории31. Помимо всего иного само существование явлений, обозначаемых термином "правовой режим", и их значение в правовой действительности еще раз свидетельствуют о многомерности, многогранности, объемности права как институционного образования, о том, что ключевое значение нормативности при характеристике права вовсе не предполагает его сведение к одной лишь "системе норм". Как только право рассматривается в динамике, в функционировании, оно сразу же раскрывается новыми существенными гранями, сторонами своей институционности, и возникает необходимость многопланового освещения правового регулирования, таких его сторон, как механизм регулирования, а теперь еще правовые режимы.

Правовой режим самым общим образом можно определить как порядок регулирования, который выражен в многобраном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования.

В рамках каждого правового режима всегда участвуют все первичные элементы правовой материи (способы правового регулирования). Но в каждом режиме - и это во многом определяет его специфику - один из способов, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей весь его облик и как раз создающей специфическую направленность, настрой в регулировании. Это лежит в основе классификации первичных юридических режимов.

Правовой режим можно рассматривать как своего рода укрупненный блок в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств. И с этой точки зрения эффективное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно отработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений.

Вопрос о правовых режимах (за исключением вопроса о режимах отраслей) возникает, как правило, в отношении не всех звеньев правового регулирования, а главным образом в отношении субъективных прав. Обратим внимание на то, что этот момент был отмечен и в отношении права в целом как нормативного институционного образования, а также общих дозволений и общих запретов. Правда, сама характеристика правовых режимов нередко дается применительно к определенным объектам, но "режим объекта" - лишь сокращенное словесное обозначение порядка регулирования, выраженного в характере и объеме прав по отношению к объекту (тем или иным природным объектам, видам государственного имущества, земле и т. д.).

Как правило, в основе юридических режимов лежит тот или иной способ правового регулирования. Применительно к каждому юридическому режиму можно с достаточной четкостью определить, что лежит в.его основе -- запрет, дозволение или позитивное обязывание (из этого положения есть исключения, связанные с многогранным характером некоторых общественных отношений, а также с недостаточной отработкой в законодательстве самого порядка регулирования).

Если подробнее рассмотреть в этой связи дозволения и запреты, то окажется, что фундамент соответствующих режимов составляют не просто дозволения и запреты, а общие дозволения и общие запреты, а еще точнее, базирующиеся на них типы правового регулирования. И соответственно самым общим образом правовые режимы наряду с выделением режимов обязывающего профиля могут быть подразделены на общедозволительные и разрешительные.

Почему именно "общие"? Да потому, что они находятся у самых юридических истоков соответствующего комплекса правовых средств, являются как бы их стержнем, с юридической точки зрения определяют их. А такую функцию могут выполнять только общие дозволения и общие запреты, которые, выражаясь в правовом материале и "обрастая" иными правовыми средствами, в том числе ограничивающими условиями и исключениями, выступают в виде соответствующих типов правового регулирования.

Вместе с тем нужно иметь в виду, что каждый правовой режим есть именно режим. Здесь следует учитывать, что он насыщен многообразными правовыми средствами (поэтому даже в отмеченных ране случаях он не сводится к типам регулирования), а главное следует принимать во внимание основные смысловые оттенки слова "режим", в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности.

Именно поэтому при рассмотрении правовых вопросов мы обычно говорим, например, о жестких или льготных правовых режимах. И хотя ориентация при рассмотрении правовых вопросов на дозволительные начала, на права и активность субъектов, быть может, не всегда согласуется с указанными смысловыми оттенками понятия правового режима, последние все же необходимо учитывать, ибо именно они в основном свидетельствуют об особой направленности, о климате, настрое в регулировании и дают реалистическую картину данного участка правовой действительности, к тому же весьма важную для обеспечения высокой организованности, дисциплины и ответственности в обществе32.

7. Механизм правового регулирования и его предмет

Существенное значение для понимания механизма правового регулирования имеет его предмет, а под более широким углом зрения - среда, в которой (и под влиянием особенностей которой) право воздействует на общественные отношения.

Предметом правового регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в существующих условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования.

В качестве непосредственного предмета правового регулирования выступает волевое поведение участников общественных отношений, поведение, через которое только и можно осуществлять стимулирование или принуждение.

Право при этом способно воздействовать на различные уровни поведения людей и их коллективов. Можно выделить следующие три уровня поведения: действия, операции, деятельность (причем с каждым из этих уровней поведения в принципе, как правило, сопряжен соответствующий уровень структуры права33)

Среда правового регулирования включает и регулируемые правом волевые общественные отношения, и иные общественные связи, входящие в его орбиту, сопровождающие и "окутывающие" его, и само правовое регулирование, а главное, особенности этих отношений, связей, существенно влияющих на своеобразие средств юридического воздействия, на их комплексы и построение.

Здесь может быть выявлен ряд плоскостей, срезов социальной действительности. Наиболее важное значение имеют три основные характеристики:

а) качество "энергетического поля" регулирования,

б) степень активности социального поведения на том или ином участке жизни общества,

в) уровень напряженности, интенсивности правового регулирования.

Рассмотрим эти три характеристики, относящиеся к предмету, точнее -среде, в которой действует механизм правового регулирования.

Под качеством "энергетического поля" регулирования ("а") следует понимать то общее состояние социальной среды, которое может быть охарактеризовано либо как "поле активности", либо как "поле сдерживания", либо как сочетание того и другого.

Имеется в виду состояние социальной среды, которое в силу требований социальных закономерностей, существующих потребностей и интересов направляет, ориентирует поведение людей на активность, на совершение тех или иных поступков, на деятельность определенного вида либо на то, чтобы проявлять пассивность, не совершать определенные действия.

Метод децентрализованного регулирования , построенного на координации целей и интересов сторон в общественном отношении, характерен для отношений субъектов гражданского общества, удовлетворяющих в первую очередь свои частные интересы. Этим методом регулируются отношения в сфере отраслей частноправового характера.

Метод централизованного регулирования регулирует отношения, где приоритетным, как правило, является общесоциальный интерес. В государственно-организованном обществе общесоциальные интересы выражает в первую очередь государство, осуществляющее централизованное управление социальными процессами, наделенное властными общезначимыми полномочиями. Поэтому централизованными методами, как правило, осуществляется регулирование в публично-правовых отраслях (конституционном, административном, уголовном праве).

Один из них именуется императивным. Эго такой метод, при котором субъекты могут действовать только так, как предписано нормой права, и не иначе. Например, предписание закона о том, что личный обыск осуществляется лицом того же пола, что и обыскиваемый, является безусловным, категорическим, императивным.

Другой метод, именуемый диапозитивным , дает возможность сторонам в каком-либо правоотношении самостоятельно решать какие-то вопросы. Лишь тогда, когда они этого не сделали, возникает обязанность следовать правовому предписанию. Например, согласно ст. 135 ГК РФ принадлежность следует судьбе главной вещи, если договором между сторонами не предусмотрено иное.

В правоведении избирают разные методы правового регулирования в зависимости от характера отношении между сторонами правоотношения. Стороны могут находиться в отношениях субординации (власти и подчинения), например в административном праве. В других правовых отношениях стороны находятся в отношениях координации своих интересов и потребностей, например в гражданском праве.

Способы правового регулирования

Способы правового регулирования определяются характером зафиксированного в норме права предписания, способами воздействия на поведение людей.

В теории права принято выделять три основных способа правового регулирования.

Первый способ — предоставление участнику правовых отношений субъективных прав (управомочивание). Этот способ выражается в комплексе дозволений управомоченному лицу на совершение определенных действий (например, собственнику дозволяется владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащей ему вещью).

Второй способ - обязывание совершить какие-то действия (например, собственник жилого дома обязывается платить налоги).

Третий способ - запрещение , т. е. возложение обязанности воздерживаться от определенных действий (например, работодателю запрещено привлекать к сверхурочным работам несовершеннолетних).

Второй и третий способы имеют определенное сходство: и тот и другой предполагают возложение обязанностей, но если в одном случае обязанности имеют позитивный, активный характер, то в другом — пассивный.

В качестве дополнительных способов правового воздействия можно указать на применение мер принуждения (например, возложение юридической ответственности за совершенное правонарушение). Этот способ относится к дополнительным. Во-первых, он представляет собой вид обязанности: юридическая ответственность может рассматриваться как обязанность претерпевать лишения, кару, наказание. Во-вторых, этим способом обеспечивается надлежащее исполнение предоставленных прав, исполнение возложенных обязанностей, соблюдение установленных запретов.

К дополнительным способам относится предупредительное (превентивное) воздействие норм, предусматривающих возможность применения правового принуждения. Например, нормы уголовного кодекса обладают превентивным воздействием на лиц, склонных к совершению преступлений.

К дополнительным способам можно также отнести стимулирующее воздействие норм права. Таким способом оказывают влияние поощрительные нормы, т. е. нормы, в которых предусмотрено поощрение за активное правомерное поведение (например, за изобретательскую, рационализаторскую деятельность).

С указанными способами правового регулирования (как основными, так и дополнительными) пересекаются, взаимодействуют неюридические способы влияния на сознание, волю, а значит, и поведение людей в обществе. Так, нормы права, правовые акты (как нормативные, так и индивидуальные), другие правовые явления обладают информационным воздействием. Через них доводится до сведения людей информация, которую они могут использовать в своих интересах. Правовые явления информируют людей о возможном и должном в общественной жизни, о последствиях юридически значимого поведения, позволяют предвидеть последствия своего поведения и поведения других людей в тех сферах жизни, которые охватываются правовым регулированием.

Типы правового регулирования

В зависимости от соотношения в способах правового регулирования запретов и дозволений принято выделять два типа правового регул ирования.

Первый гласит: дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе. На этой формуле построен общедозволительный тип правового регулирования. По этому типу в регулируемых правом отношениях устанавливаются строго и четко сформулированные запреты. Как правило, объем этих запретов невелик, а объем дозволений не определен: все, что не запрещено. Например, право допускает для членов общества любые способы умножения материальных благ, кроме прямо запрещенных законом. Данный тип правового регулирования способствует (или хотя бы не препятствует) проявлениям инициативности, активности, самостоятельности в решении жизненных задач. Общедозволительный тип правового регулирования характерен для отношений, регулируемых гражданским правом.

Вторая формула правового регулирования гласит: запрещено все, кроме прямо разрешенного. Это означает, что участник правовых отношений этого типа может совершить только действия, которые прямо разрешены законом, все остальные действия запрещены. Этот тип правового регулирования принято называть разрешительным. Данный тип присущ тем отраслям права, которые связаны, например, с государственным управлением (административное право). Здесь в законе указывается точный, строго ограниченный объем правомочий; все, что выходит за пределы компетенции властвующего субъекта, категорически запрещено.

Безусловно, нет отраслей права, построенных на одном типе правового регулирования. Так, в гражданское право вкраплены элементы разрешительного типа, а в административном праве можно встретить нормы, регулирующие отношения управления по общедозволительному типу.

Вместе с тем достаточно очевидно, что общедозволительный тип правового регулирования связан с закреплением в праве социальной свободы, с нравом человека на выбор способов и средств достижения поставленных целей. Разрешительный тип правового регулирования вытекает из необходимости высокой и строгой упорядоченности общественных отношений, последовательной реализации принципов законности. Разрешительный тип правового регулирования является единственным при применении мер юридической ответственности и ряда других мер государственного принуждения.

Выводы

Анализ разнообразных юридических форм и средств воздействия на поведение людей и общественные отношения позволяет выяснить, какие из них наиболее оптимальны. эффективны в данных условиях, каких результатов можно достичь, используя те или иные юридические средства в том или ином их сочетании.

Исследование механизма правового регулирования позволит вооружить законодателя набором инструментов — оптимальных юридических средств и правовых механизмов — для эффективного решения задач, стоящих на том или ином этапе развития общества.

Знание механизма правового регулирования со всеми его элементами позволит грамотно осуществлять правореализаци- онную юридическую деятельность.

Пути повышения эффективности правового регулирования

— это соотношение между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью. Судя по количеству совершаемых в нашей стране правонарушений, в сфере правового регулирования еще имеется немало проблем, связанных с его эффективностью.

Повышение эффективности правового регулирования возможно на следующих основных направлениях:

• совершенствование процесса правотворчества (нормы права должны в максимальной степени соответствовать объективно складывающимся общественным отношениям);
• совершенствование правоприменения. Нужно создавать с помощью юридических средств такое положение, когда соблюдение закона будет выгоднее его нарушения;
• совершенствование судебной системы (приведение ее в такое состояние, когда гражданам будет намного выгоднее обращаться за решением спорных вопросов именно в суд, а не к чиновникам и, тем более, к криминалитету);
• повышение уровня правосознания и правовой культуры населения (преодоление правового нигилизма как еще довольно распространенного общественного явления путем комплекса образовательных, воспитательных и иных мер). Повышение уровня правосознания и правовой культуры, в свою очередь, будет влиять позитивно на качество правового регулирования, на укрепление законности и правопорядка.