Социологические исследования элит в современном российском обществе на федеральном уровне, а также региональных и местных элит. Федеральный уровень государственного управления

В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации. исполнительный власть федеральный

Небезынтересно, что в отношении понятия единой системы исполнительной власти Конституционный Суд РФ неоднократно понимал, исходя из анализа его позиций, централизацию и унификацию (этот вывод еще более усилился после признания им конституционности порядка, при котором высшие должностные лица, руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ «наделяются полномочиями» по представлению Президента РФ). Такой вывод основан на том, что суд толкует понятие «единая система исполнительной власти» в таком смысле, что фактически воспроизводится взгляд на эти органы как на нижестоящие структуры федеральных органов исполнительной власти, ничем не отличающиеся от территориальных органов последних.

Проводимая административная реформа внесла также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в России. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор, по нашему мнению, прогрессивно сказывается как на самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом.

Во-вторых, к числу органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также отнести и Президента РФ. До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти, занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей.

Другие ученые говорят не просто об обособленном месте Президента в системе высших органов государственной власти, а о существовании самостоятельной президентской ветви власти. Третьи считают, что Президент де-факто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации.

Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

Получается что Президент де-факто возглавляет систему исполнительной власти. Этот вывод следует из предусмотренных Конституцией прерогатив Президента и вытекающих из них возможностей. Так, например, формирование федерального Правительства (назначение Председателя и федеральных министров), а также его отставка фактически осуществляется Президентом самостоятельно. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства, вправе отменять решения последнего. Непосредственно руководство деятельностью ключевых федеральных ведомств осуществляет сам Президент (МИД, МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, Служба внешней разведки и др.).

Имеет определенное воздействие Президент РФ и на исполнительную власть субъектов Федерации. Так, он предлагает кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Как гарант Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

При невозможности исполнения обязанностей Президента осуществление его полномочий возложено на Председателя Правительства РФ. Соответственно, президентские полномочия остаются в «рамках» исполнительной власти.

Таким образом, объем президентских полномочий свидетельствует о том, что в его руках сосредоточены не просто контрольно-распорядительные полномочия в отношении органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней), а также реальная возможность формировать (реорганизовывать) структуру и систему исполнительной власти, определяя направления ее развития. Все это позволяет утверждать, что исполнительную власть в России осуществляет на федеральном уровне Правительство, на уровне субъектов - органы исполнительной власти субъектов Федерации, а возглавляет исполнительную власть в нашей стране Президент.

Соотношение властных полномочий Президента, с одной стороны, и полномочий Правительства - с другой, вместе позволяет говорить о дуалистической природе исполнительной власти. В связи с этим осуществление исполнительной власти заключено в определенном разделении труда между высшим коллегиальным исполнительным органом и главой государства при непосредственном доминировании главы государства.

Следует отметить, что особенность дуализма исполнительной власти заключается не в простом распределении полномочий между высшим коллегиальным органом государственной власти и главой государства, а в возможностях Президента вмешиваться в деятельность Правительства, используя при этом рычаги субординации, подчинения и ответственности. В частности, председательствуя на заседании Правительства, Президент может определять (изменять) курс проводимой высшим коллегиальным органом исполнительной власти политики. Фактически положение Председателя Правительства зависит от политических воззрений и амбиций Президента.

Российская Конституция в целом близка к закреплению дуалистической модели организации исполнительной власти, однако функционирование исполнительной власти в Российской Федерации характеризуется своими особенностями. Президент РФ не упоминается Конституцией в связи с исполнительной властью. Однако он наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, что позволяет утверждать, что в Российской Федерации Президент осуществляет весьма значительные функции данной ветви государственной власти. Так, Президент наделен правом председательствовать на заседаниях Правительства, решать вопросы структуры системы федеральных органов исполнительной власти и менять эту структуру по своему усмотрению (п. «б» ст. 83, ч. 1 ст. 112 Конституции). Весомы и контрольные полномочия Президента РФ в отношении Правительства, одним из важнейших элементов которых является принятие решения об отставке Правительства (ст. 117 Конституции). Следует также учитывать, что Президенту согласно ст. 32 Закона о Правительстве РФ напрямую подчинен ряд федеральных органов исполнительной власти (так называемых силовых ведомств). Эти нормы и существующая практика свидетельствуют, что Председатель Правительства и в целом Правительство по отношению к Президенту занимают подчиненное положение. Задача главы государства - не допустить не только усиления какой-либо ветви власти, но и ее ослабления. Поэтому вполне оправданно активное вмешательство Президента в конкретные стороны реализации исполнительной власти в период кризисных ситуаций, реформ. В условиях стабилизации социально-экономической и политической ситуации в стране предоставлена достаточная самостоятельность Правительству РФ Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 1008 с..

Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» и названному Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» руководство федеральными органами исполнительной власти в зависимости от раздела структуры, в котором они располагаются, осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ.

В соответствии с этим Указом в систему федеральных органов исполнительной власти входят следующие виды федеральных органов исполнительной власти:

• · федеральные министерства;
• · федеральные службы;
• · федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

В теории административного права министерство рассматривается как орган специализированного управления. Практически во всех странах в основании публичной администрации находится министерская система, которая строится, как правило, с учетом отраслевого и программно-целевого принципов, с тем чтобы охватить важнейшие сферы государственного управления и основные направления общественного развития.

Отраслевой принцип позволяет создать профессиональный специализированный управленческий аппарат в тех сферах общественной жизни, которые правительство считает постоянным объектом правового регулирования; дает возможность увязать разрозненные институты в единую систему в рамках одной управленческой области. Министерства планируют и организуют работу соответствующей отрасли управления, руководят подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляют контроль за деятельностью всех субъектов права в подведомственной им отрасли.

Основные функции министерства:

• · функция трансформации общенациональной политики в конкретное управленческое действие. Эта функция состоит в выработке форм и методов деятельности по достижению цели, для осуществления которой было создано министерство;
• · функция управления службами министерства: реализация этой функции происходит по трем основным направлениям: установление бюджета, подбор и перемещение личного состава, а также организация министерства, то есть определение его структуры и распределение компетенции министерства между его структурными подразделениями;
• · функция координации подразумевает координационную деятельность на министерском уровне в трех направлениях: во-первых - это регулирование повседневной управленческой деятельности; во-вторых - это координация деятельности ведомств, не входящих в состав министерств, но обязанных согласовывать с ними по определенным вопросам свою деятельность; в-третьих - это координация в сфере взаимоотношений публичных предприятий и частного сектора;
• · контрольная функция, которая реализуется в трех основных формах: форма инспекции - периодически осуществляемой оценки эффективности деятельности администрации и установления ответственности должностных лиц за недостатки в работе; форма иерархического контроля - постоянно осуществляемого контроля начальников в отношении подчиненных им по службе чиновников, в ходе которого начальники могут отменять решения своих подчиненных и давать им указания, обязательные для исполнения; форма финансового контроля - контроля, который охватывает все служебные отношения, имеющие финансовые последствия.

Министерство включается в механизм государственного управления по вертикали: правительство - министерство - объект управления.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, который исполняет полномочия по контролю и надзору в определенной для него сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Во главе федеральной службы находится руководитель (директор) федеральной службы.

В пределах своей компетенции федеральная служба вправе принимать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов того федерального министерства, которое осуществляет контроль за деятельностью службы. Однако федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Федеральная служба по надзору не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Оно может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ или Правительству РФ. Его возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.

Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства.

Что же представляет собой нынешняя политическая элита России? Прежде всего она в значительной степени олицетворяет те реальные процессы и противоречия, которые характеризуют современную российскую действительность. Речь идет о неутихающей идейно-политической борьбе и трудностях поиска социально-политического компромисса; разочарованности россиян первыми результатами реформ, утрате значительной частью населения веры в возможность реальных рыночно-демократических преобразований в постсоциалистической стране, снижении рейтинга политических институтов, усилении противоречия по линии «бюрократия - гражданское общество»; обеспокоенности общества растущей преступностью, процветанием олигархических структур, реальной опасностью «прорыва во власть» уголовных авторитетов; об усталости народа от безработицы, бытовой неустроенности и терроризма.

Согласно методике социологического анализа Куколева и Т. Рысковой властвующую элиту можно классифицировать следующим образом:

прагматики - слой, состоящий из руководителей старших поколений, подавляющее большинство которых - управленцы с большим производственно-партийным стажем работы, богатым жизненным опытом и достаточно высоким личным авторитетом;

хозяйственники - слой, состоящий из бывших руководителей крупных производственных коллективов или соответствующих структур в ведомствах. Некоторые обладают опытом руководящей работы в органах исполнительной власти регионального уровня. Отличительная черта - отсутствие серьезного опыта политической и организаторской работы;

партфункционеры - слой, состоящий в основном из наиболее активных представителей партийно-советского аппарата, из людей, обладающих помимо технического или сельскохозяйственного образования, дипломом об окончании партийно-комсомольского высшего учебного заведения. Эта группа сильно дифференцирована по политико-мировоззренческому основанию и включает в себя представителей практически всего спектра политических направлений в стране;

администраторы - слой, в составе которого преобладают представители административно-управленческого персонала. Большинство представителей этого сектора относительно легко усваивают принципы и ценности рыночно-демократических преобразований, демонстрируют новый тип руководства;

преподаватели - слой, состоящий из представителей гуманитарной интеллигенции, влиятельных юристов, немногочисленной прослойки военных. Многие из них новички в политике и государственной службе. Их главный мировоззренческий ориентир - идеи демократических преобразований, принципы социальной справедливости и гуманизма. Более 60% его состава имеют степени кандидатов и докторов наук.

Другой чертой современной политической элиты России является то, что на высших управленческих позициях практически нет женщин. Среди руководителей уровня федерального министра их только двое. Среди глав 89 администраций субъектов Федерации и их заместителей женщин насчитывается не более 20. Немного их и среди депутатов.

В научной литературе появились вполне объяснимые выводы, авторы которых (например, А. Буртанов, Ж. Тощенко ) считают, что по сути дела в современной России нет элиты, а есть кланы, касты, клики, ее заменяющие, и которым далеко до тех характеристик и требований, что присущи политическому элитному слою. Во-первых, носители элитарного политического сознания еще не способны предложить обществу привлекательную, доступную и вдохновляющую идею вывода страны на путь процветания. Их творческий прорыв пока ограничивается лозунгами «рынок решает все», «государственность и патриотизм», «стабильность и порядок». В массовом сознании сложился довольно устойчивый стереотип, согласно которому власти всех уровней при принятии решений мало учитывают потребности простого человека, что элита пока не нашла устойчивых каналов защиты интересов трудящихся. Данный фактор в современной обстановке становится серьезным источником социальной напряженности. Во-вторых, выход на современный политический олимп многих деятелей с амбициозным мышлением, прагматиков с непомерными склонностями к личному обогащению и не способных к политической толерантности.

На данный момент у нашей элиты на всех уровнях власти еще слишком сильные черты номенклатурного советского прошлого, а, значит, она обладает посттоталитарными характеристиками. Это элита доминантного типа - демократы в сочетании со вторым и третьим эшелонами бывшей партийно-комсомольской номенклатуры и аутсайдерами прошлой политической жизни. Многим из них не хватает профессионального политического чутья, стратегического мышления, умения предвидеть ход событий, чувствовать социальные боли общества. Иными словами, на всех уровнях власти наша элиты представляет собой люби чиновников советского прошлого, либо «дельцов», преследующих свои интересы или прикрывающие интересы других людей, пользуясь доверенной им властью.

Понятийный аппарат

Определение 1

Федеральные органы управления – специализированные органы государства, которые обеспечивают регулирование государственной службы с целью упорядочить ее в соответствии с задачами, которые стоят перед государством на уровне страны.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» указывает на то, что федеральные органы управления имеют полномочия по регулированию государственной службы.

Структура федерального управления

Основными элементами структуры государственного управления на федеральном уровне выступают:

1. Президент Российской Федерации,
2. Совет Федерации,
3. Государственная Дума,
4. Федеральное министерство сельского хозяйства,
5. Правительство Российской Федерации,
6. Министерство финансов,
7. Комиссия Правительства Российской Федерации,
8. Министерство экономического развития и торговли.

Федеральный уровень определяет перспективы развития страны, а также создает нормативно - правовую базу для общественных отношений, складывающихся в государстве. В своей совокупности данные отношения образуют условия, в которых осуществляется деятельность субъектов хозяйственной области.

Верховный закон Российской Федерации в статье 80 указывает на то, что на федеральном уровне большими и широкими полномочиями наделяется Президент страны.

Главе государства отводится решающая роль в управлении и руководстве страной. Так он:

• утверждает федеральные нормативные правовые акты,
• издает указы в разных сферах,
• указывает и устанавливает цели и направления для страны,
• назначает или предоставляет к избранию должностных лиц государства и регионов,
• обеспечивает функционирование и взаимодействие органов государственной власти,
• утверждает классные чины некоторых должностных лиц и воинские звания высших рангов,
• награждает наградами государства и почетными званиями,
• единолично принимает решение о назначении на должность либо освобождения от должности высших руководящих должностных лиц страны.

Все вышеперечисленное указывает на то, что глава страны наделен правами направить и скоординировать развитие государства в целом. Данные полномочия президента вызывает необходимость образовать при президенте специальный орган, которые содействуют ему в данной области.

Правительство является высшим коллегиальным органом исполнительной власти, в который входят главы министерств и ведомств.

Глава правительства является сосредоточением власти страны. Он является полновластным руководителем государства.

Так им осуществляются следующие полномочия:

• определение числа министерских постов,
• решение вопроса о составе кабинета,
• назначение на должности государственной администрации и министерств.

В системе федерального управления отдельными и основным звеном являются министерства, которые сформированы для организации управления в разных сферах политической и социально экономической жизни страны. Особенное значение министерств указывает и то, что главы входят в состав правительства.

Ведомства создаются для того, чтобы осуществлять некоторые функции управления в областях, которые не охвачены министерствами. Необходимо отметить, что в развитых странах, например, в США насчитывается более 10000 независимых агентств. В нашем государстве их количество значительно меньше.

Замечание 1

Необходимо отметить, что в России был широко использован опыт современных стран Европы для создания системы государственного управления на федеральном уровне. Таким образом. происходит. создания федеративного управления. в нашем государстве. В качестве минуса необходимо отметить отсутствие внимания государства к опыту создания данной системы внутри страны.