Административный договор: понятие, признаки, виды. Административный договор Стороны в административном договоре

В науке административного права вопрос о роли и месте договорных начал в управленческом процессе и, в частности, об административно-правовом характере отдельных типов договоров является чрезвычайно дискуссионным.

Часть специалистов не уделяет должного внимания проблематике договорных форм государственного управления, закономерно полагая, что договор - это форма реализации гражданско-правовых принципов, которая не может быть формой реализации государственно-управленческих задач и функций. Так, в целом ряде учебных пособий вопрос об административном договоре как форме государственного управления не ставится вовсе. *(200)

Одновременно другая часть ученых, напротив, склонна преувеличивать значение публично-правовых договоров в управленческой практике, наделяя статусом административного договора все соглашения, хоть в какой-то мере отличающиеся от закрепленных гражданским законодательством типов договоров. Так, Д.Н. Бахрах по предметному критерию различает следующие виды административных договоров, именуя такими, по сути, все договоры, в отношении отдельных условий которых действуют специальные предписания административно-правовых норм:

договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

договоры в сфере управления государственной собственностью;

договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве "государственными контрактами");

контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;

финансовые и налоговые соглашения;

договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

различного рода концессии и инвестиционные соглашения и другие. *(201)

Таким образом, в перечне административно-правовых оказываются договоры гражданско-правового характера (например, государственные контракты).

Наиболее корректной представляется в этой связи сдержанная позиция, высказанная Ю.М. Козловым, который выделил в разнообразии договорных форм, к которым имеет то или иное отношение административно-правовое регулирования, следующие разновидности:

договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются наряду с юридическими инструментами, используемыми и другими отраслями российского права;

договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы и т.п.), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически-властного решения отношения типично горизонтального варианта;

договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации, т.е. собственно административно-правовые соглашения, которые, однако, тоже "не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия". *(202)

Обобщая указанные сведения, нужно отметить, что административным в собственном смысле этого слова может быть признан только такой договор, который имеет своей исключительной целью - реализацию государственных управленческих задач. В отношениях, возникающих в связи с заключением разного рода налоговых инвестиционных соглашений, государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд, концессионных договоров (подразумевающих передачу части функций местной администрации по обслуживания местных нужд негосударственным субъектам) и т.п. сделок, административно-правовое начало выражает только одна сторона договора - орган государственного управления, - которая вступает в такие несвойственные ее властной природе отношения с целью реализации своих управленческих задач. Собственно, в этой ситуации властный субъект административного права выступает не в своем основном качестве (органа исполнительной власти, например), а в другом - гражданско-правовом - качестве, т.е. как юридическое лицо. Более того, не следует забывать, что гражданское законодательство напрямую допускает участие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском обороте, что также определенным образом поясняет правовую природу сделок, скажем, приватизации им подобных. Другая сторона может в определенной степени безразлично относиться к проблемам государственного управления, желая извлечь определенную выгоду из заключенной сделки.

Аргумент о том, что условия таких договоров в значительной степени императивно определены нормами источников административного права, не лишает прочие условия договоров диспозитивности, а сам договор гражданско-правового характера. К тому же Гражданский кодекс РФ и в отношении классических гражданско-правовых сделок содержит императивные предписания, что не означает появления административно-правовых элементов в заключаемых на основе этих норм сделках.

Те же соображения относятся и к договорам, заключаемым в соответствии с предписаниями трудового законодательства в сфере, например, государственной службы. Отношения между органом исполнительной власти и гражданином, принимаемым на определенную должность государственной службы, не становятся административно-правовыми в силу одного этого обстоятельства. Заключаемый контракт создает между его сторонами определенную среду трудового характера, осложненную некоторыми административно-правовыми элементами, связанными с институтом государственной службы.

Безусловно, нельзя отрицать тот факт, что в своей исполнительно-распорядительной деятельности субъекты государственного управления прибегают к помощи договорных форм. Однако эти формы служат лишь вспомогательными инструментами осуществления государственного управления, не меняя своей правовой природы.

Таким образом, административный договор - это соглашение двух формально юридически равных властных субъектов государственного управления, касающийся вопросов организации управленческого процесса, в том числе: вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также вопросов передачи осуществления части государственно-властных полномочий от одного субъекта управления другому.

Такого рода договор характеризуется чистотой административных правоотношений, возникающих между сторонами. Обе стороны сделки выступают в интересах государственного управления, являясь властными субъектами административного права и выступая именно в этом качестве. В таком договоре нет места гражданско-правовым принципам договорных отношений, как и места гражданско-правовой ответственности сторон. Взаимоотношения сторон такого рода сделки регулируются исключительно нормами административного права.

Особую актуальность приобретает проблема административного договора как одной из административно-правовых форм осуществления управленческих действий. Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. Публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти , но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инструментов как на уровне государственной администрации, так и на уровне органов местного самоуправления .

Как известно, в сфере частного права договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права , которое при заключении договора предоставляет их участникам равные права.

Публично-правовое регулирование осуществляется преимущественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц , побуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов. Однако наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый способ правового регулирования . В публично-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов.

На проблему административного договора, по нашему мнению, следует смотреть не только с точки зрения материальных административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административно-правовой режим исполнения), но и с позиций административно-процессуального права, поскольку административно-договорный процесс входит в структуру административного процесса (в смысле управленческого процесса). Разумеется, административный договор — это одно из административно-процессуальных производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако в не меньшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала.

В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности , отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний.

Во-первых, административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки (а в будущем при осуществлении правовой регламентации и особую нормативную базу). Во-вторых, в публично-правовом договоре (как и в административном) противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику — органам, обладающим властными полномочиями, — могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующих функций (например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане). В-третьих, административные договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств ; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции и в судебных органах.

До настоящего времени не предпринималось попыток создания модели нормативного акта , регламентирующего механизм заключения административных договоров. Между тем отсутствие четких научных представлений об их роли в управленческой практике, отличительных признаках, содержании, процедуре заключения и исполнения отрицательно сказалось на процессе разработки законодательного акта об административных договорах.

В теории административного права вопрос о признаках административного договора является дискуссионным. Это вполне объяснимо, ибо, как уже было отмечено, в России пока не создано глубоких и всесторонних правовых основ административного договора, да и само это понятие нигде в законодательстве не встречается. Например, А. П. Коренев и А. А. Абдурахманов выделяют следующие его признаки:

1. участие в административном договоре органа государственного управления ;
2. содержание административного договора носит организационно-управленческий характер;
3. правовой базой административного договора являются нормы административного права;
4. наступление юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных договоров (административная, дисциплинарная или гражданско-правовая ответственность).

Указанные авторы определяют административный договор как «основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем».

Анализ литературы, посвященной проблеме административного договора, показывает, что, как правило, авторы лишь констатируют факт появления в России признаков горизонтальных договорных отношений, связанных с разграничением полномочий либо их делегированием исполнительными органами власти Российской Федерации, ее субъектов, местной администрацией, а равно с координацией деятельности равнозначных субъектов в определенных сферах и отраслях деятельности, в объединении в целях использования ресурсов и т. д. Следует согласиться с А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, что административно-правовой договор — это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников. Немаловажным сдерживающим фактором является и отсутствие в законодательстве РФ форм правового регулирования публично-правового договора.

Некоторые ученые к административным договорам относят лишь договоры органов внутренних дел (милиции) с организациями и гражданами об охране имущества, закупке управленческими структурами инвентаря, оборудования, канцелярских товаров для собственных нужд3. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные договоры не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий. Поэтому, на наш взгляд, подобные соглашения — скорее гражданско-правовые сделки , а не административные договоры.

В качестве примера административно-договорных отношений в литературе приводится административный договор в системе образования, который заключается между органом управления (учредителем) и подведомственным ему образовательным учреждением. Как отмечает Т. С. Красильников, основными условиями такого управленческого договора являются взаимные обязательства образовательного учреждения и его учредителя (орган управления образованием) по выполнению социального заказа на образование; порядок финансирования учредителем деятельности образовательного учреждения; порядок использования образовательным учреждением закрепленного за ним имущества, а также условия ликвидации, реорганизации и изменения статуса образовательного учреждения. Он может заключаться в двух формах: договор о закреплении имущества на праве оперативного управления и договор образовательного учреждения с учредителем.

Договоры о разграничении или делегировании полномочий исполнительными органами власти друг другу, о координации и взаимодействии в решении различных вопросов содержат лишь отдельные элементы (отдельные признаки) административных договоров, но не вполне соответствуют вкладываемому в это понятие смыслу и содержанию. Вместе с тем административные договоры все более входят в практику деятельности органов исполнительной власти и местной администрации, хотя административный режим их реализации, ответственность органов государственного управления за нарушение собственных обязательств, порядок разрешения возникающих разногласий законодательством до сих пор не урегулированы.

Д.Н. Бахрах определяет административный договор как «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права , одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников».

Признаки административного договора

В качестве некоторых существенных признаков, характеризующих содержание административного договора , можно было бы указать следующие.

1. К административным следует относить договоры, содержащие специальные обязательства (условия), выходящие за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений. Органы исполнительной власти (местная администрация) как субъекты таких договоров преследуют цель эффективного осуществления задач публичной (государственной) службы, созданной, в свою очередь, в целях удовлетворения государственных или общественных интересов.

Примером административно-правового соглашения может служить заключенное в 1995 г. администрацией Тамбовской области и Юго-Восточной железной дорогой контрактное соглашение о взаимодействии, в котором определены обязанности сторон, касающиеся, в частности, эксплуатации убыточных железнодорожных линий. Для решения этих вопросов была создана областная межотраслевая комиссия. В соответствии с контрактным соглашением Юго-Восточная железная дорога обязуется содержать в исправном состоянии находящиеся в ее ведении убыточные малодеятельные линии, обеспечивать на них устойчивую эксплуатационную работу; по итогам каждого квартала представлять межотраслевой комиссии расчеты по объемам грузовых и пассажирских перевозок и т. д. Администрация области должна рассматривать вопросы эксплуатации малодеятельных линий и подъездных путей предприятий , вырабатывать соответствующие предложения с необходимыми обоснованиями о целесообразности их дальнейшей эксплуатации и путях ликвидации убыточности их работы. Администрация взяла на себя также обязательство направлять часть финансовых средств на строительство платформ.

В настоящее время, думается, назрела необходимость подготовки и принятия закона , в соответствии с которым специальные постановления органов исполнительной власти , принимающей на себя особые обязательства, считаются правовыми актами прямого действия и подлежат обязательному исполнению путем выдачи предписаний главой администрации соответствующего субъекта Федерации. Принудительное исполнение таких решений должно обеспечиваться судебным приставом за счет средств, перечисляемых в государственный бюджет . Неисполнение обязательных специальных условий административного договора другим его участником может привести к расторжению договора в одностороннем порядке по инициативе органа исполнительной власти (органа государственного или местного управления) наряду с применением экономических санкций, установленных в самом договоре.

2. В качестве административных договоров целесообразно рассматривать и так называемые договоры о концессии публичной (государственной) службы, посредством которых орган исполнительной власти и особенно местная администрация делегируют хозяйственным товариществам и обществам , а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью , т. е. юридическим и физическим лицам , часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан , поддержанием порядка на соответствующих территориях . К таким административным договорам можно, в частности, отнести соглашения Воронежской городской администрации с акционерными и арендными предприятиями городского транспорта по ремонту жилищного фонда , осуществлению очистительных мероприятий и др. В этих соглашениях предусмотрены двусторонние специальные обязательства: обязанность администрации по осуществлению дотационных выплат; обязанность администрации предприятий по качественному выполнению принятых на себя условий (например, точно выдерживать график движения автобусов, трамваев и троллейбусов, производить уборку и вывоз бытовых отходов в ранние утренние часы и подвергать их полному уничтожению).

Указанные задачи, которые должны решаться органами местного самоуправления (поддержание чистоты в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.), могут быть выполнены различными способами. Например, представительный орган муниципального образования принимает постановление о создании унитарного муниципального предприятия по обращению с отходами. Кроме того, эту задачу можно решить путем заключения административного договора с соответствующим предприятием (если таковое имеется), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий, в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами. В качестве другого примера можно привести передачу частной компьютерной фирме полномочий по составлению электронного городского земельного кадастра, обработке картографической информации, выполнению картографических работ и т. д., причем пользователями созданных программ являются городские муниципальные службы и областные организации. Таким образом, важнейшие функции органов местного самоуправления передаются организации, которая получает не только финансирование от органов местного самоуправления. Например, для того чтобы компьютерная фирма имела право проводить такие работы, в договоре было указано на необходимость получения соответствующей лицензии, создания в фирме отдела по контролю за порядком использования получаемой из государственных органов и органов местного самоуправления секретной информации, проведения подготовительных мероприятий.

Законодательство субъектов РФ определяет возможность заключения административных договоров в самых общих чертах. Уставы субъектов РФ, с нашей точки зрения, устанавливают возможности для заключения административных договоров. Например, в них определяется, что органы государственной власти субъектов РФ вправе передавать часть своих полномочий, не являющихся их исключительной компетенцией, федеральным органам государственной власти Российской Федерации, другим субъектам федеративных отношений, органам местного самоуправления в Воронежской области. Очевидно, что передача этих полномочий будет осуществляться при использовании такой формы, как заключение административного договора. Уставами субъектов РФ предоставляется возможность заключать публично-правовые договоры с Российской Федерацией, субъектами международного права в сфере внешнеэкономических и международных связей.

Законодательство о местном самоуправлении в Воронежской области устанавливает возможность заключения между органами государственной власти и органами местного самоуправления соглашений и договоров как одной из форм их взаимодействия. Правда, наряду с этими договорами к таким формам законодатель относит и взаимное делегирование полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления. Думается, что подобное делегирование также должно происходить в рамках административного договорного процесса.

3. Административные договоры должны включать контрольно-надзорные полномочия представителей исполнительных органов, а также экономические санкции в отношении коллективов предприятий, вступающих в договорные отношения.

4. К административным договорам могут относиться контракты органов исполнительной власти (местной администрации) с предприятиями — поставщиками различных видов продукции о предоставлении последним налоговых льгот, преимуществ при получении кредитов , особых бюджетных ассигнований. Целью таких решений является обеспечение поставки в установленных размерах определенной продукции и товаров (см., например, законодательство о поставках продукции и товаров для государственных нужд).

В будущем законе об административных договорах следовало бы предусмотреть положения, касающиеся концессий на добычу природных ресурсов; конкурсной продажи приватизированных предприятий, выпускающих жизненно важную продукцию либо осуществляющих бытовое обслуживание и торговлю товарами, представляющими повышенный общественный интерес; осуществления общественных работ; контрактов о поступлении на службу и ее прохождение в Вооруженных Силах, внутренних войсках , милиции, таможенной службе и т. д.

5. Административными договорами между органами исполнительной власти и местной администрацией о делегировании полномочий можно считать лишь те, которые предусматривают режим контроля (надзора) со стороны делегирующего полномочия органа управления и устанавливают взаимную ответственность сторон в случае его неисполнения или ненадлежащего исполнения как органом, делегирующим соответствующие полномочия, так и органом, принимающим эти поручения к исполнению. В договоре могут устанавливаться экономические и иные санкции.

6. Публичный (правовой) режим административного договора должен предусматривать следующие положения:

а) заключение административного договора со стороны органа исполнительной власти только в пределах его компетенции и таким должностным лицом, которое обладает специальными полномочиями: руководителем органа управления либо другим должностным лицом по специальной доверенности . Если стороной выступает коллегиальный орган управления, то после заключения договор должен быть утвержден компетентным руководящим органом;

б) при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по административному договору одним из участников договорных отношений орган исполнительной власти (местная администрация) вправе расторгнуть его в одностороннем порядке и применить к виновной стороне предусмотренные договором экономические и другие санкции;

в) орган исполнительной власти (местная администрация), заключающий административный договор, правомочен контролировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия либо учреждения, вступившего в договорные отношения. Способы осуществления контрольных функций должны быть установлены в договоре;

г) при внезапном (непредусмотренном) возникновении соответствующих условий возможно одностороннее изменение договора органом управления (администрацией) в случае, если это не нарушает финансовых и других существенных условий договора. Все споры по этому вопросу должны разрешаться в административных судах , а в настоящее время — арбитражными судами либо судами общей юрисдикции;

д) обжалование субъектами административно-договорных отношений и опротестование прокурорами административных договоров и административного (публичного) правового режима их исполнения должно производиться в административных судах, а до их образования — в соответствующих арбитражных судах, а в части договоров — контрактов о службе в армии, милиции и т. д. — в федеральных судах общей юрисдикции.

7. Для заключения и исполнения административных договоров целесообразно использовать (разумеется, в конкретных пределах) устанавливаемые гражданским законодательством общие требования договорного права. Речь может идти о форме договора; случаях его недействительности; сроках , устанавливаемых в договоре; участниках договора и их административно-правовом статусе; исполнении договора; обеспечении исполнения обязательств , определенных в договоре; ответственности за нарушение условий договора; его изменение и расторжение.

8. Как уже отмечалось, административно-правовые договоры могут заключаться также и в области действия социального права. В Российской Федерации, очевидно, в ближайшем будущем будет складываться такая новая отрасль, как социальное право. В связи с этим предстоит реформирование существующего в России права социального обеспечения , а также разработка новых правовых установлений.

В литературе рассматриваются различные виды административных договоров . Например, по юридическим свойствам предлагается различать правоустановительные (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией) и правоприменительные договоры (договоры как юридические факты , например договор о поступлении гражданина на государственную службу). По предмету договора выделяются:

1. договоры о компетенции;
2. договоры о сотрудничестве (о совместной работе);
3. договоры о поступлении гражданина на государственную службу (административно-трудовые договоры).

По характеру взаимоотношений субъектов различаются:

1. договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными полномочиями или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу;
2. договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

Авторы , анализирующие действующее экономическое законодательство в субъектах РФ, отмечают сложившуюся практику публично-правового договорного процесса и исследуют региональные законы, устанавливающие порядок и процедуры заключения органами субъектов РФ различных договоров2.

В Российской Федерации вопрос об административных договорах все чаще встречается в практике применения социального права института административно-правового договора. На практике уже происходит формирование административно-договорных отношений в области обеспечения социальной жизни. Например, во многих городах России делаются попытки предотвратить случаи, когда к престарелым и одиноким пенсионерам приходят «доброхоты» и в обмен на жилплощадь обещают заботиться о них до конца жизни, причем порой такая «забота» имеет плачевные последствия. Чтобы обезопасить эту категорию людей от мошенников, городское управление социальной защиты населения организовало отделение индивидуального договорного обслуживания престарелых. С каждым пенсионером заключается договор, по которому управление берет на себя определенные обязательства.

Административный договор - соглашение двух или более субъектов административного права, один из которых всегда является субъектом исполнительной власти. Это многосторонний акт, с помощью которого возникают, изменяются или прекращаются взаимные права и обязанности сторон.

Административному договору и его интерпретации уже уделялась определенное внимание. Но на теоретическом уровне эта проблема еще остается дискуссионной, неоднозначной и окончательно не решенной. Тем не менее мы поддерживаем позицию, согласно с которой административный договор рассматривается как один из институтов административного права.

В системе государственного управления административный договор применяется в хозяйственной, социальной, духовной и административно-политической сферах деятельности государства. Это означает, что в процессе своей деятельности органы государственного управления могут осуществлять собственные полномочия путем не только издания актов управления, но и заключение административных договоров.

Юридическая природа административного договора заключается в том, что он является актом применения норм права, вследствие чего реализуются конкретные функции исполнительной власти за некоторыми исключениями.

Административный договор, как правило, базируется на административно-правовых нормах, но многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются нормами нескольких областей права: гражданского, финансового, экологического, трудового. Например, с властными полномочиями связан трудовой договор (государственное регулирование труда, договорное регулирование труда) или договор о платном обучении в государственном учебном заведении соответствующего уровня.

Административный договор - разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом (одностороннее волеизъявление государственного органа власти) и договором частноправового характера.

щью которого государственная администрация осуществляет управленческие функции.

Административный договор характеризуется тем, что ему присущи отношения смешанного типа: административно-правовые и гражданско-правовые, власти и равноправия. Так, в п. 4 ст. 8 Закона Украины от 24 января 1997 г. «О государственном материальном резерве» установлено; центральный орган исполнительной власти, который осуществляет управление государственным резервом, среди прочего, отбирает, в том числе на конкурсной основе, поставщиков материальных ценностей государственному резерву для заключения с ими контрактов (договоров); заключает или поручает предприятиям, учреждениям и организациям, которые относятся к сфере его управления, заключение государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей государственному резерву, осуществляет расчеты с поставщиками, несет ответственность за поставку, залог и сохранность материальных ценностей, имеет право применять финансовые санкции, предусмотренные ст. 14 этого Закона.

Другой пример. По Положению о Министерстве информации Украины от 19 февраля 1997 г. Министерство информации Украины в соответствии с возложенными на него задачами выступает государственным заказчиком профильных научных исследований, разработки нового технологического оборудования для потребностей средств массовой информации, полиграфических предприятий, издательств, проводит самостоятельно, с участием работодателей предприятий негосударственной формы собственности переговоры и заключает отраслевые соглашения с представителями нанимаемых работников, имеет право представлять Кабинет Министров по его поручению в международных организациях и во время заключения международных договоров Украины.

Административный договор обеспечивает координацию работы различных управленческих структур в случаях, когда субъекты управления определенными сторонами своей деятельности являются юридически равноправными и возникает необходимость в координации их деятельности. Например, одна из основных задач Министерства информации Украины - координация деятельности государственных средств массовой информации. Министерство также координирует международное сотрудничество в области телевидения

и радиовещания путем заключения соглашений. Практикуются соглашения об общем издании министерствами (ведомствами) правовых актов или их согласовании.

Административные и гражданско-правовые способы регулирования развиваются параллельно, дополняя друг друга на соответствующих уровнях. Типичным является то, что элементы договора об управленческой деятельности могут служить предпосылкой акта управления, а на основании законов быть и прямой формой такой деятельности, как в примере Закона Украины «О государственном материальном резерве».

Субъектом административного договора выступает государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями. В административном договоре государственный орган действует как субъект, который осуществляет исполнительную власть и имеет властные полномочия. В связи с этим необходимо выяснить отличие административного договора от гражданско-правового.

1. Обязательным субъектом административных договорных отношений выступает орган исполнительной власти (должностное лицо).

2. Участники административного договора «находятся не в одинаковом положении», ведь орган управления содержит властные полномочия административного характера и вместе с тем несет определенные обязательства перед второй стороной (например, договор патроната, контрактации и др.). В отличие от него гражданско-правовой договор - акт, основанный на соглашении сторон. При этом права и обязанности участников договора регулируются нормами гражданского права. Ни одна сторона гражданско-правового договора не имеет властных полномочий по отношению ко второй. В данном случае органы исполнительной власти, которые заключили договор, не осуществляют функции управленческой деятельности. В этом состоит главное отличие административного договора от гражданско-правового. Орган исполнительной власти в административном договоре выступает как субъект публичного права, его статус определяется его компетенцией. Когда он (орган) стал участником гражданско-правового соглашения, его правовой статус определяется гражданской правоспособностью. Право на заключение административного договора (делегирование полномочий, охрану имущества граждан и др.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции органа исполнительной власти. Так, согласно п. 6 ст. 118 Конституции Украины местные государственные администрации подотчетны

и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами.

3. В административном договоре обязательно определено, когда, с кем и на каких условиях он может быть заключен. Тем не менее свобода усмотрения, многовариантный выбор органа управления при заключении административного договора не исключаются. Главное, чтобы он был заключен в пределах компетенции. Это требование служит гарантией против произвола, злоупотреблений. Применение терминов «компетенция» и «правоспособность» имеет решающее значение для определения юридической природы правоотношений. Требование компетентности органа исполнительной власти как участника договора - главное условие действительности административного договора. Гражданское же право, наоборот, использует не понятие «компетенция», а понятие «гражданская правоспособность».

4. Целью административных договоров является главным образом реализация публичных интересов (договоры в сфере управления государственной собственностью, договоры, которые обеспечивают государственные потребности и налоговые соглашения, и др.), в то время как целью большинства частноправовых договоров выступает индивидуальный интерес. Многочисленные административные договоры имеют комплексный характер и регулируются синхронно нормами нескольких областей права. Убедительным примером этому может служить институт государственной службы по контракту, где порядок вступления на государственную службу, ее прохождения, права и обязанности служащих регулируются нормами трудового и административного права, а порядок налогообложения, материального стимулирования - нормами административного, трудового и финансового права.

Особенность административных договоров состоит и в том, что они являются договорами организационного характера, как и сама деятельность исполнительной власти. Для сторон административного договора свобода вступать или не вступать в договорные отношения не имеет характера абсолютного принципа, что присуще частному праву. Заключение административного договора со стороны государственного органа является одновременно правом и обязанностью (предметная компетенция). Возможность по собственному усмотрению при заключении административных договоров самостоятельно избирать определенный вариант поведения более ограничена, чем при заключении гражданских или трудовых договоров. Это обуслов-

лено императивным характером административно-правовых норм. Правом контролировать выполнение административных договоров наделены органы исполнительной власти. Спорные вопросы, которые связываются с заключением и выполнением административных договоров, решаются в административном порядке или путем рассмотрения в судах общей юрисдикции. Для административных договоров, как правило, предусмотрена письменная форма.

В юридической литературе, несмотря на дискуссионный характер вопроса о классификации административных договоров по предметному критерию, приводится их перечень: договоры о компетенции (размежевание или делегирование полномочий и предметов ведения); договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, которые обеспечивают государственные потребности (государственные контракты (договоры); контракты с государственными служащими, студентами; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве; концессии и инвестиционные соглашения; договоры о предоставлении некоторых услуг частным лицам, например, охрана общественного порядка и имущества, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги и т. п.

Изложенное относительно административного договора подтверждает, что основой любого договора, в том числе административного, являются нормы обязательственного права. Отсюда следует вывод: административный договор регулируется нормами гражданского обязательственного права с исключениями, дополнениями и ограничениями со стороны административного права.

См: ЗП України. - 1996. - № 16. - Ст. 448.

См.: Офіційний вісник України. - 1998. - № 17. - Ст. 618.

См.: Урядовий кур"єр. - 1996. - № 181-182. - С. 7.

См.: ЗП України. - 1996. - № 16. - Ст. 440.

См.: Урядовий кур"єр. - 1997. - № 36-37. - С. 7.

См.: ЗП України. - 1996. - № 20. - Ст. 580.

См.: ЕлистратовА. Н. Административное право. - М., 1925; Кабалевский В. Л. Советское административное право. - Харьков, 1929; Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959, Ямполъская Ц. А. О теории административного договора // Сов. государство и право. - 1966. - № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. - 1969. - № 3; Юсу-пое В. А. Теория административного права - М., 1985.

См., напр.: БахрахД. Н. Административное право. - М., 1993.

См.: Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 13. - Ст. 112.

См.: Офіційний вісник України. - 1997. - № 9. - С. 31.

Административный договор - соглашение двух или более субъектов административного права, один из которых всегда является субъектом исполнительной власти. Это многосторонний акт, с помощью которого возникают, изменяются или прекращаются взаимные права и обязанности сторон," 158 Глава 12 Формы государственного управления Административному договору и его интерпретации уже уделялась определенное внимание1. Но на теоретическом уровне эта проблема еше остается дискуссионной, неоднозначной и окончательно не решенной. Тем не менее мы поддерживаем позицию, согласно с которой административный договор рассматривается как один из институтов административного права2. В системе государственного управления административный договор применяется в хозяйственной, социальной, духовной и административно-политической сферах деятельности государства. Это означает, что в процессе своей деятельности органы государственного управления могут осуществлять собственные полномочия путем не только издания актов управления, но и заключение административных договоров. Юридическая природа административного договора заключается в том, что он является актом применения норм права, вследствие чего реализуются конкретные функции исполнительной власти за некоторыми исключениями. , Административный договор, как правило, базируется на административно-правовых нормах, но многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются нормами нескольких областей права: гражданского, финансового, экологического, трудового/ Например, с властными полномочиями связан трудовой договор (государственное регулирование труда, договорное регулирование труда) или договор о платном обучении в государственном учебном заведении соответствующего уровня. Административный договор - разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом (одностороннее волеизъявление государственного органа власти) и договором частноправового характера. Исполнительная власть для обеспечения своей Деятельности использует трудовые и гражданско-правовые ДОГОВОРЫ. Административный же договор - это один из договоров, с помо- 1 См.: Елистратов А. Н. Административное право. - М., 1925; Ковалевский В. Л. Советское административное право. - Харьков, 1929; Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959, Ямпольская Ц. А. О теории административного договора // Сов. государство и право. - 1966. - № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. - 1969. - № 3; Юсупов В. А. Теория административного права - М., 1985. 2 См., напр.: БахрахД. Н. Административное право. - М., 1993. 159 Общая часть „........ - -............ш......„ц,м,гд..|1,1Г1^Яшшшш^ррдддр1 щ Раздел III. Функции, формы и методы государственного управления щью которого государственная администрация осуществляет управленческие функции. Административный договор характеризуется тем, что ему присущи отношения смешанного типа: административно-правовые и гражданско-правовые, власти и равноправия. Так, в п. 4 ст. 8 Закона Украины от 24 января 1997 г. «О государственном материальном резерве»1 установлено; центральный орган исполнительной власти, который осуществляет управление государственным резервом, среди прочего, отбирает, в том числе на конкурсной основе, поставщиков материальных ценностей государственному резерву для заключения с ими контрактов (договоров); заключает или поручает предприятиям, учреждениям и организациям, которые относятся к сфере его управления, заключение государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей государственному резерву, осуществляет расчеты с поставщиками, несет ответственность за поставку, залог и сохранность материальных ценностей, имеет право применять финансовые санкции, предусмотренные ст. 14 этого Закона. Другой пример. По Положению о Министерстве информации Украины от 19 февраля 1997 г.2 Министерство информации Украины в соответствии с возложенными на него задачами выступает государственным заказчиком профильных научных исследований, разработки нового технологического оборудования для потребностей средств массовой информации, полиграфических предприятий, издательств, проводит самостоятельно, с участием работодателей предприятий негосударственной формы собственности переговоры и заключает отраслевые соглашения с представителями нанимаемых работников, имеет право представлять Кабинет Министров по его поручению в международных организациях и во время заключения международных договоров Украины. Административный договор обеспечивает координацию работы различных управленческих структур в случаях, когда субъекты управления определенными сторонами своей деятельности являются юридически равноправными и возникает необходимость в координации их деятельности. Например, одна из основных задач Министерства информации Украины - координация деятельности государственных средств массовой информации. Министерство также координирует международное сотрудничество в области телевидения 1 См.: Вщомост! Верховно! Ради Украши. - 1997. - № 13. - Ст. 112. 2 См.: Офщшний BJCHHK Украши. - 1997. - № 9. - С. 31. 160 Глава 12 Формы государственного управления радиовещания путем заключения соглашений. Практикуются соглашения об общем издании министерствами (ведомствами) правовых актов или их согласовании. Административные и гражданско-правовые способы регулирования развиваются параллельно, дополняя друг друга на соответствующих уровнях. Типичным является то, что элементы договора об управленческой деятельности могут служить предпосылкой акта управления, а на основании законов быть и прямой формой такой деятельности, как в примере Закона Украины «О государственном материальном резерве». Субъектом административного договора выступает государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями. В административном договоре государственный орган действует как субъект, который осуществляет исполнительную власть и имеет властные полномочия. В связи с этим необходимо выяснить отличие административного договора от гражданско-правового. 1. Обязательным субъектом административных договорных отношений выступает орган исполнительной власти (должностное лицо). 2. Участники административного договора «находятся не в одинаковом положении», ведь орган управления содержит властные полномочия административного характера и вместе с тем несет определенные обязательства перед второй стороной?(например, договор патроната, контрактации и др.). В отличие от него гражданско-правовой договор - акт, основанный на соглашении сторон. При этом права и обязанности участников договора регулируются нормами гражданского права. Ни одна сторона гражданско-правового договора не имеет властных полномочий по отношению ко второй. В данном случае органы исполнительной власти, которые заключили договор, не осуществляют функции управленческой деятельности. В этом состоит главное отличие административного договора от гражданско-правового. Орган исполнительной власти в административном договоре выступает как субъект публичного права, его статус определяется его компетенцией. Когда он (орган) стал участником гражданско-правового соглашения, его правовой статус определяется гражданской правоспособностью. Право на заключение административного договора (делегирование полномочий, охрану имущества граждан и др.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции органа исполнительной власти; Так, согласно п. 6 ст. 118 Конституции Украины местные государственные администрации подотчетны ^"V4i"HiicrpaiiiBiK4: право 161 г Общая часть______________„„„„„««„щ, Раздел III. Функции, формы и методы государственного управления и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами. -3. В административном договоре обязательно определено, когда с кем и на каких условиях он может быть заключен. Тем не менее свобода усмотрения, многовариантный выбор органа управления при заключении административного договора не исключаются. Главное чтобы он был заключен в пределах компетенции. Это требование служит гарантией против произвола, злоупотреблений. Применение терминов «компетенция» и «правоспособность» имеет решающее значение для определения юридической природы правоотношений.(^Требование компетентности органа исполнительной власти как участника договора - главное условие действительности административного договора. Гражданское же право, наоборот, использует не понятие «компетенция», а понятие «гражданская правоспособность». 4. Целью административных договоров является главным образом реализация публичных интересов (договоры в сфере управления государственной собственностью, договоры, которые обеспечивают государственные потребности и налоговые соглашения, и др.), в то время как целью большинства частноправовых договоров выступает индивидуальный интерес. Многочисленные административные договоры имеют комплексный характер и регулируются синхронно нормами нескольких областей права. Убедительным примером этому может служить институт государственной службы по контракту, где порядок вступления на государственную службу, ее прохождения, права и обязанности служащих регулируются нормами трудового и административного права, а порядок налогообложения, материального стимулирования - нормами административного, трудового и финансового права. Особенность административных договоров состоит и в том, что они являются договорами организационного характера, как и сама деятельность исполнительной власти. Для сторон административного договора свобода вступать или не вступать в договорные отношения не имеет характера абсолютного принципа, что присуще частному праву. Заключение административного договора со стороны государственного органа является одновременно правом и обязанностью-(предметная компетенция). Возможность по собственному усмотрению при заключении административных договоров самостоятельно избирать определенный вариант поведения более ограничена, чем при заключении гражданских или трудовых договоров. Это обуслов- 162 Глава 13 Административно -правовые методы пено императивным характером административно-правовых норм. Правом контролировать выполнение административных договоров наделены органы исполнительной власти. Спорные вопросы, которые связываются с заключением и выполнением административных договоров, решаются в административном порядке или путем рассмотрения в судах общей юрисдикции. Для административных договоров, как правило, предусмотрена письменная форма. В юридической литературе, несмотря на дискуссионный характер вопроса о классификации административных договоров по предметному критерию, приводится их перечень: договоры о компетенции (размежевание или делегирование полномочий и предметов ведения); договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, которые обеспечивают государственные потребности (государственные контракты (договоры); контракты с государственными служащими, студентами; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве; концессии и инвестиционные соглашения; договоры о предоставлении некоторых услуг частным лицам; например, охрана общественного порядка и имущества, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги и т. п. Изложенное относительно административного договора подтверждает, что основой любого договора, в том числе административного, являются нормы обязательственного права. Отсюда следует вывод: административный договор регулируется нормами гражданского обязательственного права с исключениями, дополнениями и ограничениями со стороны административного права.

• Административное право как отрасль права
• Государственное управление и административное право
  • О понятии государственного управления
  • Исполнительная власть и государственное управление
  • Механизм государственного управления
• Предмет и метод административного права
  • Общественные отношения, регулируемые административным правом
  • Метод административно-правового регулирования
  • Основные функции административного права
  • Принципы административного права
  • Административное право в системе российского права
• Административно-правовые нормы
  • Понятие и особенности административно-правовых норм
  • Структура административно-правовых норм
  • Виды административно-правовых норм
  • Источники административного права
• Административные правоотношения
  • Понятие и основные признаки административных правоотношении
  • Предпосылки возникновения административных правоотношений
  • Виды административных правоотношений
• Субъекты административного права. Общие положения
• Понятие и виды субъектов административного права
• Физические лица
  • Понятие и основы административно-правового положения граждан РФ
  • Виды и структура административно-правового положения гражданина РФ
  • Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
  • Право граждан РФ на проведение публичных мероприятий
  • Основные гарантии прав граждан
  • Обращения граждан РФ
  • Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
• Органы исполнительной власти
  • Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
  • Понятие и правовое положение органов исполнительной власти
  • Виды органов исполнительной власти
  • Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
  • Правительство РФ
  • Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
  • Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
  • Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
  • К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти
• Органы местного самоуправления
• Государственные служащие
  • Понятие государственной службы
  • Должности государственной службы
  • Система государственной службы
  • Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы
  • Правовые основы государственной службы
  • Понятие и виды государственных служащих
  • Основы административно-правового статуса государственных служащих
  • Основы административно-правового регулирования поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения
  • Стимулы деятельности государственных служащих
  • О муниципальной службе и ее служащих
• Основы государственной гражданской службы
  • Понятие, принципы и основные виды и правовые основы гражданской службы
  • Должности гражданской службы
  • Понятие и виды гражданских служащих
  • Основы административно-правового статуса гражданских служащих
  • Поступление на государственную гражданскую службу
  • Прохождение гражданской службы
  • Стимулы гражданской службы
  • Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих
• Основы правоохранительной службы
  • О правовых основах правоохранительной службы
  • Понятие и принципы правоохранительной службы
  • Должности правоохранительной службы
  • Основы правового положения сотрудников правоохранительных органов
    • Ограничения и запреты на правоохранительной службе
  • Поступление на правоохранительную службу и ее прохождение
    • Прохождение правоохранительной службы
  • Прекращение службы в правоохранительных органах
  • Дисциплинарная ответственность сотрудников правоохранительных органов
• Основы военной службы
  • Понятие военной службы и ее принципы
  • Воинские должности: понятие и виды
  • Основы правового положения и виды военнослужащих
  • Прохождение военной службы
  • Увольнение с военной службы
  • Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих
• Предприятия, учреждения и организации
  • Понятие и виды предприятий, учреждений
  • Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
  • Государственные корпорации как субъекты административного права
  • Особенности административно-правового статуса негосударственных корпоративных предприятий
  • Создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений
  • Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
  • Фонды
• Общественные и религиозные объединения
  • Понятие и виды общественных объединений
  • Основы административно-правового статуса общественных объединений
  • Законодательные основы правового положения религиозных объединений
• Административно-правовые формы и методы деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления
• Формы деятельности органов исполнительной власти
  • Понятие и основы классификации форм деятельности органов исполнительной власти
  • Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
  • Классификация правовых актов органов управления
  • Условия законности и эффективности правовых актов органов управления
  • Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления
  • Действие правового акта управления
  • Утрата силы правовыми актами управления
  • Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции
  • Административный договор
• Методы деятельности органов исполнительной власти
  • Понятие и виды методов деятельности органов исполнительной власти
  • Административное принуждение: понятие и виды
• Ответственность по административному праву
• Административная ответственность
  • Понятие и основные черты административной ответственности
  • Законодательные основы административной ответственности
  • Административное правонарушение
  • Освобождение от административной ответственности
  • Ограничение административной ответственности
  • Понятие и виды административных наказаний
  • Наложение административного наказания
  • Административная ответственность юридического лица
• Дисциплинарная ответственность
• Материальная ответственность
• Вопросы административно-процессуальной деятельности
• Административный процесс: понятие, структура
• Производство по делам об административных правонарушениях
  • Основы административного производства
  • Участники административного производства
  • Доказательства в производстве по делу об административном правонарушении
  • Меры обеспечения административного производства
  • Возбуждение административного дела
  • Рассмотрение административного дела
  • Пересмотр постановлений и решений
  • Исполнение административных постановлений
• Дисциплинарное производство
• О производстве по жалобам граждан в органах исполнительной власти
• Административное право и законность в управлении
• Законность в сфере управления
  • Законность, дисциплина, целесообразность
  • Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
• Способы обеспечения законности дисциплины в управлении
  • Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
  • Контроль органов законодательной (представительной) власти
  • Контроль органов исполнительной власти
  • Административный надзор
  • Органы судебной власти и законность в управлении
  • Общий надзор органов прокуратуры

Административный договор

Термин «административный договор» не употребляется в нормативных правых актах. Он - продукт теории административного права. В специальной литературе выделение административного договора в виде самостоятельной формы государственного управления обсуждается давно и многими авторами.

Здесь сформировалось два взгляда:

а) наличие таких договоров ставится под сомнение , ибо договорные связи не могут возникнуть между субъектами управленческих отношений. В концептуальном плане убедительность этого возражения подтверждает достаточно распространенное применение публичных договоров в конституционном праве; производными от них могут рассматриваться некоторые договорные связи (соглашения), возникающие в управленческой сфере;

б) административные договоры возможны, перспективны, уже предусматриваются нормативными правовыми актами и используются в управленческой практике . Данная точка зрения представляется конструктивной, опирающейся на большой научный и практический потенциал. Однако сущность административного договора, его признаки и разновидности до сих пор остаются актуальными научными проблемами. Мнения сторонников этой точки зрения расходятся по многим, в том числе ключевым, вопросам теории административного договора. Была предпринята необоснованная попытка решить эту проблему путем механического отнесения к административным договорам, прямо признанным законодательством гражданско-правовым договорам (например, перевозки пассажиров городским транспортом, подрядных договоров на выполнение строительных работ).

Среди прочих аспектов в ранг дискуссионных возведено предложение о замене термина «договор» термином «соглашение», будто бы точнее выражающим связи между субъектами горизонтальных управленческих отношений. Однако в филологическом и, как правило, в юридическом значении указанных терминов нет принципиальных различий: договор - соглашение, соглашение - договор: такое соотношение между этими понятиями юридически отражено в гражданском и трудовом законодательстве; его следует признать по своему смысловому значению инвариантным, однозначным для всех отраслей права, если иное специально не оговорено в законе. Но в таком случае различие между договором и соглашением будет юридическим, условным, а признаки их формального разграничения должны быть обязательно закреплены в нормативных правовых актах компетентных органов государственной власти.

Попытка такого подхода к решению подобного вопроса была отражена в ФЗ от 4 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ». В нем договор признавался правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между указанными органами; соглашение - правовой формой передачи органами исполнительной власти этих уровней друг другу осуществления части своих полномочий.

Имеется немало свидетельств того, что связи договорного типа встречались ранее, немало их примеров в современной государственно-управленческой практике. Иными словами, административные договоры - реальность, более того, имеются социально-экономические и государственные предпосылки для расширения использования их в управленческой деятельности .

Не только по исключено, а, напротив, более реально, что подобными договорами либо обладающими их признаками будут оформляться функции федеральных агентств по оказанию государственных услуг.

Административный договор не является и не может быть аналогом гражданского или трудового договора, несмотря на то, что их участниками могут быть одни и те же субъекты. Административный договор отличается от указанных договоров совокупностью следующих наиболее существенных признаков:

а) административный договор (соглашение) - это правовая форма организации осуществления принятых на себя его сторонами задач, функций, полномочий, направленная на достижение определенных хозяйственных, социально-культурных, организационных и иных результатов. Вне сферы его применения находятся эквивалентно-возмездные имущественные и трудовые отношения, регулируемые соответственно гражданским и трудовым правом. Его главная цель - обеспечение удовлетворения публичного интереса либо сочетаемого с ним частного интереса (например, договор охраны квартиры гражданина с органом внутренних дел);

б) субъектами наиболее типичного варианта административного договора являются органы исполнительной власти и органы местного самоуправления (например, соглашение федерального органа исполнительной власти с аналогичным органом субъекта РФ о передаче ему осуществления части полномочий). Однако его субъектами могут быть не только управленческие структуры, но и коммерческие и некоммерческие организации. Например, в спонсорских отношениях спонсор может предусмотреть достижение определенного результата, условия и порядок использования предоставляемых им денежных средств либо материально-технических ресурсов. Известны соглашения между компетентными органами (должностными лицами ряда субъектов РФ с РАО ЕЭС о реформировании энергетических систем, администрацией Кемеровской области с РАО «Российские железные дороги». Это значит, что административным договором могут оформляться не только горизонтальные управленческие (хотя это главная сфера его применения), но и другие отношения организационного характера, не являющиеся управленческими в прямом смысле этого слова;

в) административный договор является правовой формой реализации его участниками лишь их административной правосубъектности. Соглашения с участием органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, в которых они выступают как носители специальной гражданской либо трудовой правоспособности, являются не административными, а, соответственно, гражданскими и трудовыми договорами;

г) административный договор может заключаться между субъектами, находящимися не только на «равном», но и не на «равных» правовых уровнях, в том числе и выполняющими одинаковые профильные управленческие задачи, иными словами, между вышестоящим и нижестоящими органами как входящими, так и не входящими в его единую систему (например, федеральным органом исполнительной власти и соответствующими органами субъектов РФ). Принципиально и безусловно лишь то, что административный договор возникает на добровольной основе и стороны данного договора юридически равноправны. Он не может быть юридической формой подмены слабой стороны более сильной, фактически такая неправомерная ситуация может возникнуть особенно в случаях, когда затрагивается сфера совместного ведения РФ и ее субъектов либо исключительно ведения субъектов РФ, например, при осуществлении реформирования образования в стране.

Однако если юридическим «стержнем» соглашения предусматривается властное подчинение одной стороны другой в процессе его осуществления, то оно не может быть признано договором. Подобного рода соглашения нельзя исключать; они могут быть целесообразны для концентрации усилий на выполнении определенных задач, но лишь как специфическая форма взаимодействия юридически неравноправных субъектов;

д) субъект управления заключает административный договор в пределах и в порядке реализации своей компетенции и преследует цель выполнения задач, входящих в сферу его управленческой деятельности. Содержание административного договора должно быть ориентировано на обеспечение прежде всего публичного интереса;

е) административный договор от имени органа исполнительной власти и местного самоуправления подписывает уполномоченное должностное лицо в порядке реализации предоставленной ему компетенции. В установленных случаях его проект подлежит обязательному предварительному рассмотрению и одобрению;

ж) административный договор выполняет своего рода трансмиссионную функцию, может служить предпосылкой заключения договоров, как однотипных с ним, так и гражданско-правовых. Например, спонсорское финансирование строительства какого-либо хозяйственного либо иного объекта одного субъекта РФ на территории другого заинтересованного субъекта РФ по согласованию с его администрацией может повлечь за собой заключение договоров подряда и др.;

з) споры, возникающие из административных договоров, разрешаются путем переговоров заинтересованных сторон, использования согласительных процедур, а в случае недостижения согласия - судом.

В настоящее время к разновидностям административного договора можно отнести следующие типы соглашений, контрактов.

В историческом аспекте следует напомнить, что ряд признаков, характерных для административного договора, был закреплен в ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». Этот Закон различал понятия «договор» и «соглашение», признавая их формами решения разных вопросов, но, по существу, закреплял также их общие основные признаки.

Под соглашением понималась правовая форма передачи осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ и, наоборот, органами исполнительной власти субъектов РФ аналогичным федеральным органам. Следовательно, сторонами соглашения признавались соответствующие органы исполнительной власти; его предметом - передача осуществления части полномочий. К другим условиям относились условия и порядок передачи осуществления части полномочий; материальная и финансовая основы осуществления их; формы взаимодействия и сотрудничества сторон при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с его исполнением. Соглашение могло предусматривать ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, возможность его одностороннего расторжения и возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим его исполнением.

Проект соглашения одобрялся или отклонялся Правительством РФ. Одобренный Правительством РФ проект соглашения подписывался руководителем федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ. В настоящее время к формам административного договора относятся контракты, заключаемые при поступлении на государственную службу, замещении должностей руководителей унитарных предприятий.

Практикуются организационные соглашения между органами государственного управления и хозяйствующими субъектами о совместных мероприятиях, направленных на решение хозяйственных, социально-культурных задач, например, соглашения субъектов РФ с неподчиненными предприятиями транспорта о совершенствовании транспортного обслуживания их населения, а также предприятий и учреждений.

Получают распространение организационные соглашения между субъектами в лице их уполномоченных органов управления о сотрудничестве в тех или иных областях, например, о проведении ярмарок, дней культуры и т.д.

Соглашениями договорного типа могут оформляться отношения между государственными органами и муниципальными образованиями. Они вполне совместимы с принципами местного самоуправления и могут способствовать его реальному осуществлению.

Заключение контрактов предусматривается законодательством при замещении государственных должностей государственной службы. Элементы трудового и административного договоров совмещаются в контрактах, заключаемых при замещении должностей руководителей унитарных предприятий.

Особую разновидность контрактов представляют собой государственные контракты. Государственный контракт - своеобразная форма реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах. Государственные контракты как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе элементы административно-правового и гражданско-правового договоров.

Главные особенности такого контракта в том, что это государственный контракт - так он определяется в законах; одной из его сторон является государство в лице его уполномоченного органа, предприятия, учреждения; он заключается в интересах государства (федеральных или региональных) и не преследует лишь коммерческие цели; государственный заказчик выступает обязанной стороной; заказчик имеет права по отношению к исполнителю заказа и несет перед ним обязанности, предусмотренные законом; в установленных законом случаях его заключение обязательно как для государственного заказчика, так и для поставщика товаров, работ, услуг - исполнителя заказа.