Разъяснение Комитета об исключении из системы государственной службы «правоохранительной службы» и включении в нее «государственной службы иных видов. Федеральная государственная служба иных видов Основные виды государственной службы в российской федераци

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

PUBLIC SERVICE SYSTEM: PROBLEMS DEVELOPMENT

Статья посвящена вопросам систематизации видов государственной службы. Рассматриваются признаки видовой классификации профессиональной деятельности на государственной службе, сформулирован вывод о перспективах правоохранительной службы в России.

Article is devoted to systematize the kinds of public service. Treat the symptoms of the species classification professional activities, public service, formulated a conclusion about the prospects of law enforcement officers in Russia.

Более двенадцати лет в России действует Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» , сыгравший важнейшую роль в развитии института государственной службы, переходе от регулирования ее на основе трудового законодательства к административно -правовому регулированию. В отличие от Федерального закона от 31 июля 1995 года №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» вышеназванный нормативный акт четко обозначил три вида службы, составляющих систему государственной службы Российской Федерации: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» перечни должностей государственной службы, правовой статус федеральных государственных служащих, порядок организации и прохождения службы определяются в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы. В целях реализации названных положений стала формироваться законодательная

основа отдельных видов государственной службы. Так, 27 июля 2004 года был принят Федеральный закон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». К этому времени правовое положение военнослужащих уже регулировалось Федеральными законами от 28 марта 1998 года №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

Таким образом, два вида государственной службы, а именно гражданская и военная, регулируются в настоящее время специальными федеральными законами. Кроме того, правовое регулирование государственной гражданской и военной службы осуществляется на основе целого ряда нормативных актов, включающих указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты.

Исходя из смысла и логики Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», принятие закона о правоохранительной службе стало бы вполне ожидаемым результатом законодательной деятельности государства и очередным шагом в направлении

формирования правовой основы государственной службы. В последующие после вступления в силу Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» годы на страницах специальных изданий, в сети Интернет появились различные версии проектов законов о правоохранительной службе (деятельности), которые обсуждались на сетевых форумах, в прессе и на страницах научных изданий, что свидетельствовало о высоком уровне социальной потребности и заинтересованности общества в подобном акте . В 2013 году Министерство юстиции Российской Федерации одобрило создание в Государственной Думе рабочей группы, перед которой ставилась задача подготовки законопроекта о правоохранительной службе. Широкое обсуждение в обществе вопроса о необходимости принятия закона, регламентирующего правоохранительную службу, объясняется значительным количеством накопившихся проблем в регулировании деятельности отдельных видов правоохранительных органов. С принятием закона о правоохранительной службе связывались надежды на решение проблем межведомственной координации деятельности правоохранительных органов, оптимизацию функционирования этих органов.Тем не менее отдельный закон о правоохранительной службе, предназначенный для регулирования одного из трех видов государственной службы, так и не был принят. Напротив, законодатель изменил редакцию статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», исключив из ее текста термин «правоохранительная служба». Это произошло в связи с принятием Федерального закона от 13 июля 2015 года №262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федераци-ив части уточнения видов государственной службы и признанииутратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"» .

В новой редакции термин «правоохранительная служба» заменен на «государственную службу иных видов». Изменения в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» вступили в силу с 1 января 2016 года.

Новая редакция статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» поставила под сомнение реализацию доктринальной идеи о формировании в ближайшем будущем государственной правоохранительной службы как одного из видов государственной службы. В пользу подобного суждения свидетельствует тот факт, что с 1 ян-

варя 2016 года утратила силу статья 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в которой была сформулирована дефиниция правоохранительной службы. Таким образом, логично сделать вывод о том, что на современном этапе реформирования государственного аппарата, совершенствования государственной службы законодатель пришел к осознанию необходимости изменения системы государственной службы посредством исключения из нее службы правоохранительной.

Вместе с тем отказ от идеи выделения правоохранительной службы как одного из вида государственной службы не означает, что намечается тенденция какого-либо ослабления внимания государства к правоохранительным органам, недопонимания их роли в процессе обеспечения безопасности общества, граждан и самого государства.

Представляется, что среди возможных причин изменения первоначальной концепции системы государственной службы, предусмотренной Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», можно назвать следующие. Во-первых, это причина экономическая, обусловленная большими финансовыми потерями государственного бюджета в связи с низкими ценами на энергоносители на мировых рынках. Конечно же, реализация любого закона требует значительных финансовых затрат, тем более если речь идет о формировании правовой базы вида государственной службы. Поэтому необходимой стадией законотворческого процесса является предварительная проработка законопроекта на основе тщательного анализа действующего законодательства, научных взглядов на проблему, международного опыта правового регулирования аналогичных отношений. Во-вторых, немаловажное значение имеет причина теоретико-практического плана, связанная с отсутствием четкого и ясного понимания как в теории права, так и на уровне государственного законотворчества критериальных особенностей правоохранительных органов, которые бы позволили объединить их в систему органов, осуществляющих правоохранительную функцию государства.

Кроме того, в юридической науке продолжаются дискуссии по вопросу правовой природы правоохранительных органов, их видовых классификаций, статуса, объема полномочий и компетенции. Далеко не все специалисты - ученые и практические работники признают наличие в Российской Федерации сложившейся единой и взаимосвязанной системы правоохранительных

органов, констатируя, напротив, недостаточный уровень их взаимодействия. Так, В.И. Майоров в связи с отсутствием закона о правоохранительной службе указывает на проблемный характер правового регулирования деятельности субъектов, обеспечивающих общественную безопасность . Авторами отмечается, что масштабность задач, поставленных перед правоохранительными органами, неадекватна уровню их взаимодействия, в борьбе с правонарушениями недостаточно используются оперативные возможности правоохранительных структур и спецслужб . Вопросы и проблемы взаимодействия правоохранительных органов рассматриваются как предмет научного исследования, при этом обращается внимание на несоответствие нормативной правовой базы, регулирующей взаимодействие рассматриваемых органов, современным потребностям общества, на незавершенность и низкую эффективность государственной стратегии организации взаимодействия правоохранительных органов .

В настоящее время в российской юриспруденции, в нормотворческой практике термин «правоохранительные органы» не имеет формально-определенного содержания и вследствие этого носит собирательный, а также в значительной мере произвольный характер. Отсутствие легального определения правоохранительных органов, вероятно, связано с неопределенностью вопроса о наличии и состоянии системы рассматриваемых органов в государстве.

Как и любое государство, Российская Федерация реализует свои полномочия благодаря функционированию государственного аппарата, деятельность которого основана на труде государственных служащих. Учитывая важность труда государственных служащих для государства и общества, его очевидную значимость и, как следствие, высокую ответственность государственных служащих за выполнение возложенных на них задач, профессиональная служебная деятельность государственных служащих осуществляется в процессе государственной службы. «С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ - это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности как Российской Федерации, так и ее субъектов» .

В современной редакции Федеральный закон «О системе государственной службы Российской

Федерации» выделяет два конкретных вида государственной службы: государственную гражданскую и военную службу. Остальные возможные виды службы объединены термином «государственная служба иных видов». Обращает на себя внимание наименование в статье 2 рассматриваемого закона отдельных видов службы. Если гражданская служба именуется как «государственная», то военная указана в тексте статьи без обозначения «государственная». Такой подход к обозначению видов государственной службы можно было бы объяснить тем, что гражданская служба осуществляется как на государственном, так и на муниципальном уровнях, в то время как военная служба может быть только федеральной. Однако такое объяснение не в полной мере оправдывает логику законодателя, поскольку статья 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» называется «Система государственной службы», соответственно, логично предположить, что указанные в ней виды службы относятся к государственной. Очевидно, что такая неудачная редакция статьи требует разъяснения, которое дается в пункте 3 статьи 2: «Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы».

Для того чтобы определить институциональную природу правоохранительной службы, необходимо обратиться к анализу определенно-конституированных видов государственной службы, то есть гражданской и военной.

Государственная гражданская служба в понимании Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» характеризуется следующими признаками. Прежде всего, данная служба является профессиональной служебной деятельностью, предполагающей наличие высшего профессионального образования. Данное требование согласуется с принципом государственной гражданской службы, закрепленным в статье 4 закона, - профессионализма и компетентности гражданских служащих. В связи с этим к лицам, замещающим должности гражданской службы в государственных органах, устанавливаются квалификационные требования, включающие образовательный ценз, продолжительность выслуги на гражданской службе либо стаж работы по специальности, направление профессиональной подготовки, уровень профессиональных знаний, умений, навыков.

Вторым атрибутивным признаком государственной гражданской службы выступает то, что

она осуществляется путем замещения государственной должности в государственных органах.

Третий признак характеризует государственную гражданскую службу с точки зрения направления деятельности субъектов этой службы, объема их полномочий. А именно, государственные гражданские служащие обязаны обеспечивать реализацию полномочий федеральных органов государственного уровня, государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Характеризуя статус государственных гражданских служащих Ю.Н. Старилов справедливо отмечает, что гражданская служба исключает деятельность ее служащих на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, иных военных подразделениях, в задачи которых входит обеспечение безопасности и обороны государства, на должностях в правоохранительных органах, осуществляющих функции по борьбе с преступностью, обеспечению законности и правопорядка .

Наряду с этим следует добавить, что законодательством установлен особый порядок приема на государственную гражданскую службу, ее прохождения, прекращения. В отношении гражданских служащих предусмотрен ряд законодательных ограничений и запретов в период прохождения государственной службы. Все это свидетельствует об особенностях правового регулирования государственной гражданской службы и о сложившемся в российском законодательстве особом правовом статусе государственных гражданских служащих.

Особенностью государственной гражданской службы является объясняемая федеративным устройством государства двухуровневая система ее построения. В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», система государственной гражданской службы РФ включает федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Несмотря на двухуровневую систему, государственная гражданская служба представляет собой единый, функционирующий на основе идентичных принципов публично-правовой механизм, реализующий государственную функцию управления. Объем полномочий и функций государственных гражданских служащих определяется их должностями и объективно неодинаков по содержанию. Тем не менее можно выделить два главных фактора, консолидирующих гражданских служащих в рамках одной службы: во-

первых, это единство вертикали государственных органов, в которых осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданских служащих, позволяющей определить государственный аппарат как систему взаимосвязанных органов; во-вторых, направленность профессиональной служебной деятельности всех гражданских служащих на обеспечение функционирования государственных органов.

Государственная гражданская служба регулируется Конституцией Российской Федерации, конституциям, законами, уставами субъектов РФ, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, ведомственными нормативными правовыми актами. Особое место в массиве законодательства занимают федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», определяющие основы организации государственной гражданской службы, порядка ее прохождения, статус государственных гражданских служащих.

Как указывалось выше, вторым формально-определенным видом государственной службы выступает военная служба, характеризующаяся, как и государственная гражданская служба, рядом общих признаков.

Военная служба осуществляется на профессиональной основе в процессе профессиональной служебной деятельности. Профессиональная подготовка военнослужащих происходит в образовательных организациях Министерства обороны РФ.

Рассматриваемый вид службы осуществляется на воинских должностях в Вооруженных Силах России, войсках, не входящих в виды и рода войск Вооруженных Сил. Цель военной службы состоит в выполнении профессиональной служебной деятельности в вооруженных формированиях, обеспечивающих оборону и безопасность государства. Таким образом, военная служба может проходить исключительно в государственных военных формированиях.

Наряду с общими чертами, характеризующими государственных служащих, правовой статус военнослужащих имеет существенные особенности, обусловленные специфическим характером военной службы. К числу таких особенностей относится порядок поступления на военную службу, включающий специальные требования к состоянию здоровья призывников, тестирование на пригодность к военной службе, определение уровня образования.

Военнослужащие наделены особым административно-правовым статусом, который фор-

мально определен Федеральным законом от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Особый административно-правовой статус включает: государственные гарантии правовой и социальной защиты самих военнослужащих, а также членов их семей; конституционные права и свободы военнослужащих; правомочия государственного принуждения с применением различных видов вооружения, предоставленные военнослужащим для обеспечения национальной безопасности государства; особый порядок привлечения военнослужащих к юридической ответственности.

Военная служба как вид государственной службы регламентирована значительным количеством нормативных актов различного уровня, среди которых выделяются системообразующие законы от 28 марта 1998 года №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Обобщая сказанное выше, можно сделать вывод о следующих факторах, обуславливающих выделение профессиональной служебной деятельности в тот или иной вид государственной службы. Очевидно, что прежде всего оценивается значимость характера профессиональной служебной деятельности для государства и общества. С этой точки зрения государственная гражданская служба имеет приоритетное значение. Недаром знаменитый канцлер Германии Отто фон Бисмарк утверждал, что с негодными законами, но профессиональными чиновниками вполне возможно государственное управление, однако с некомпетентными чиновниками не помогут и самые хорошие законы.

Определяющую роль в деле сохранения национального суверенитета играют вооруженные силы, обеспечивающие безопасность государства. Таким образом, государственную гражданскую и военную службу объединяет их высокая функциональная значимость для гражданского общества и государства.

Следующим фактором, определяющим видовой характер службы, является наличие сложившейся нормативной базы, регулирующей соответствующий круг правоотношений в сфере управленческой деятельности государственных органов. Как известно, нормативная база государственной гражданской и военной службы характеризуется высоким уровнем детализации регулируемых отношений, многочисленностью действующих нормативных актов.

Наконец, органы, в которых осуществляется государственная гражданская и военная служба, характеризуются особой структурной взаимосвязью, основанной на принципах жесткой центра-

лизации и позволяющей определить эти органы как систему.

Системный характер построения органов управления имеет крайне важное значение при определении видов государственной службы, поскольку предопределяет возможность и успешность ее правового регулирования, а также эффективность ее функционирования.

Как отмечалось выше, до 1 января 2016 года в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» фигурировала в качестве формально-определенной правоохранительная служба. Отказ от термина «правоохранительная служба» в тексте Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» не отменяет такие понятия, как «правоохранительные органы», «правоохранительная деятельность». Так, в Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"» введен термин «федеральная государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью». Термин же «правоохранительные органы» применяется в текстах Федерального закона от 20 апреля 1995 года №45 ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», Уголовного кодекса РФ и других нормативных актов.

При сопоставлении государственной гражданской, военной службы, а также службы, связанной с правоохранительной деятельностью, необходимо отметить аналогичность характерных признаков, таких как значимость, специфика прохождения службы, наличие правомочий государственного принуждения, объемная нормативная база и ряд других. По-другому и не может быть, поскольку действует принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

Вместе с тем представляется, что объединение всех правоохранительных органов в единую правоохранительную службу, а также подготовка базового консолидирующего закона о правоохранительной службе или правоохранительных органах в настоящее время невозможны. Несмотря на широко применяемый в специальной литературе термин «система правоохранительных органов», реально таковая система в настоящее время отсутствует. Это объясняется рядом причин: функционирование правоохрани-

тельных органов в различных министерствах и ведомствах; разноплановые задачи, стоящие перед этими органами; отсутствие в нормативной практике и в теории права устоявшегося понимания правоохранительных органов; объективные различия между такими понятиями, как «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность», в силу чего некоторые субъекты, не являясь правоохранительными органами по своей природе, могут выполнять правоохранительные функции (например, командир воздушного судна в полете имеет право и обязан обеспечивать безопасность пассажиров, для чего наделяется функциям принуждения).

Каким же образом и по каким признакам объединить в одну систему отличающиеся между собой органы, субъекты? Представляется, что на современном этапе государственного управления это маловероятно, равно как и формирование правоохранительной службы как самостоятельного вида государственной службы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Собрание законодательства РФ. - 2003.

- № 22. - Ст. 2063.

2. Собрание законодательства РФ. - 1995.

- № 31. - Ст. 2990.

3. Заводчиков Н. О проекте федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2006. - № 5. - С. 22-30.

4. Закомолдин А. В., Закомолдин Р. В. О принципах государственной правоохранительной службы: к вопросу о проекте Федерального закона «О правоохранительной службе» // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. - 2010. - № 2.- С. 3-9.

5. Агеев А. Закон о правоохранительной службе призван унифицировать всю систему правоохранительных органов // URL: http://www.spravedlivo.ru/5_46408.html.

6. Бакун В. М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. -25 с.

7. Артемьев А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2008.

8. Собрание законодательства РФ. - 2015.

- № 9. - Ст. 4388.

9. Майоров В. И. О нормативно-правовом регулировании деятельности полиции // Полицейское право. - 2005. - № 1. - С. 40.

10. Моргунова Н. В., Овчинникова Т. А. Организация взаимодействия правоохранительных органов РФ и правоохранительных организаций зарубежных государств в сфере незаконного оборота наркотиков // URL: http://www. rusnauka.com/30_NNM_2012/Pravo/2_119398.doc. htm.

11. Потапова С. А. Организация взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами по противодействию экономической преступности (по материалам Дальневосточного федерального округа) : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010.- С. 5.

12. Старилов Ю. Н. Государственная служба и служебное право: учеб. пособие. - М. : Норма: ИНФРА-М, 2015. - С. 33.

13. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. - 4-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма, 2009. - С. 317.

14. Правоохранительные органы Российской Федерации / под ред. д-ра юрид. наук, проф. А.В. Ендольцевой, д-ра юрид. наук, проф. О. В. Химичевой, д-ра юрид. наук, проф. Г. Б. Мирзое-ва. - М. : Закон и право, 2013.

15. Евстафиади Я. К. О необходимости законодательного закрепления системы правоохранительных органов России // Административное и муниципальное право. - 2015. - № 6. - С. 603-608.

1. Sobranie zakonodatelstva RF. - 2003. - # 22. - St. 2063.

2. Sobranie zakonodatelstva RF. - 1995. - # 31. - St. 2990.

3. Zavodchikov N. O proekte federalnogo za-kona «O pravoohranitelnoy sluzhbe Rossiyskoy Federatsii» // Vedomosti ugolovno-ispolnitelnoy sistemyi. - 2006. - # 5. - S. 22-30.

4. Zakomoldin A. V., Zakomoldin R. V. O printsipah gosudarstvennoy pravoohranitelnoy slu-zhbyi: k voprosu o proekte Federalnogo zakona «O pravoohranitelnoy sluzhbe» // Vestnik Samarskoy gumanitarnoy akademii. Seriya: Pravo. - 2010. - # 2.- S. 3-9.

5. Ageev A. Zakon o pravoohranitelnoy sluzhbe prizvan unifitsirovat vsyu sistemu pravoohranitelny-ih organov // URL: http://www.spravedlivo.ru / 5_46408.html.

6. Bakun V. M. Administrativno-pravovoy status sluzhaschih pravoohranitelnoy sluzhbyi: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. - M., 2006. -25 s.

7. Artemev A. M. Gosudarstvennaya pravo-ohranitelnaya sluzhba: sistemnyie svoystva, funktsii,

Государственная служба - это организационно-функциональная основа государства. Ее суть заключается в осуществлении по поручению государства исполнительно-распорядительных функций гражданами, занимающими государственные должности .

Понятие «государственная служба», в юридической литературе, толкуется по-разному: как социально-правовой институт, как вид органов государства и как род деятельности человека.

Как правовой институт , государственная служба представляет собой совокупность норм, регулирующих государственно-служебные отношения . Данный правовой институт является многоотраслевым, объединяя нормы конституционного, административного, финансового, уголовного трудового права. Основное его содержание составляют нормы административного права. Они устанавливают правовое положение государственного служащего, определяют порядок приема на государственную службу, условия ее прохождения и прекращения.

Как вид органов государства , государственная служба представляет собой структурное образование, наделенное определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых, для реализации возложенных на него задач . Существуют Служба внешней разведки РФ, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба безопасности РФ и др.

В организационном отношении государственная служба динамична, управляема. Путем издания нормативных правовых актов государство может менять конкретные компоненты ее системы, в частности, уточняя круг осуществляющих ее субъектов.

Данное обстоятельство в немалой степени повлияло на трактовку государственной службы, как рода деятельности. Так, при отсутствии однозначного определения государственной службы в нормативных правовых актах в юридической литературе она понималась в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводилась к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях, оплачиваемая из бюджетных средств. Например, государственными служащими признавались и учитель школы, и врач, и министр и т.п. Данное определение было характерно для советского периода государственного строительства в России. Современное российское законодательство исходит из трактовки понятия «государственная служба» в узком смысле. Она рассматривается как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе стали относиться только лица, замещающие государственные должности в государственных органах (при этом учителя и врачи не были включены в перечень таких должностей). Следовательно, как род деятельности - государственная служба есть ни что иное, как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения государственных полномочий .

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 1) устанавливает, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации, в целом;

федеральных органов государственной власти;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (Президент РФ, депутаты, министры, судьи);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации (например, губернатор края или области).

Причем Федеральный закон «О системе государственной службы» установил, что он не регулирует деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. Следовательно, значительный круг лиц, занимающих государственные должности не отнесены к государственным служащим. Государственные должности РФ - это должности, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов , лица их замещающие не являются государственными служащими . Это, например, должности, непосредственно установленные Конституцией РФ: Президента РФ (ст. 11, 80); Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской федерации (ст. 101); Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 101); федеральных министров (ст. 110); судей федеральных судов (ст. 128); депутатов (статья 97, 98) и др. Полный перечень государственных должностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами установлен Сводным перечнем государственных должностей Российской Федерации 1 . Государственные должности субъекта РФ - это должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ , например, руководители субъектов РФ и их органов государственной власти, мировые судьи 2 .

Особенности их правового статуса закрепляются в Конституции РФ и соответствующих федеральных конституционных законах и федеральных законах. Так, правовое положение Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров устанавливаются Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Правовое положение председателя, его заместителя и судьи федерального суда определяется Законом РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации».

Государственные должности следует отличать от должностей государственной службы . Государственными служащими являются лишь те, кто замещает должности государственной службы . Например, это помощники, пресс-секретари, советники и референты Президента РФ, губернатора Красноярского края; помощники, советники и консультанты депутатов Федерального Собрания РФ и Законодательного Собрания Красноярского края; руководитель (директор), советник и специалист департамента федерального министерства; руководитель, советник, консультант и специалист департамента Совета администрации Красноярского края; помощник судьи, специалист, секретарь судебного заседания; начальник отдела и специалист прокуратуры. Именно они признаны государственными служащими. В Законе определено, какие должности относятся к государственным должностям государственной службы, а их перечень подлежит внесению в Реестр государственных должностей федеральной государственной гражданской службы РФ, утверждаемый Президентом РФ 3 .

Реестр необходим прежде всего для того, чтобы установить порядок учреждения должностей федеральной государственной гражданской службы. Правовой статус лица, замещающего должность федеральной государственной гражданской службы возникает не с момента ее учреждения, а с даты включения в Реестр и сохраняется до того момента, пока она числится в Реестре.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Кроме того, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Военная и правоохранительная служба являются исключительно видами федеральной государственной службы.

Государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации .

В зависимости от принципа разделения властей различается государственная служба в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. За этими рамками остается служба в органах прокуратуры, избирательных комиссиях и некоторых других органах, которая также является государственной. К числу лиц, проходящих государственную гражданскую службу, относятся, например, сотрудники Администрации Президента РФ, аппарата Правительства РФ, аппаратах палат Федерального Собрания РФ, органах государственной власти субъектов РФ (например, в Совете администрации Красноярского края) и других государственных органах, за исключением, так называемых, силовых ведомств. Вопросы прохождения государственной гражданской службы регулируются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79–ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами.

Следует обратить особое внимание на такую разновидность трудовой деятельности, как альтернативная гражданская служба , которая осуществляется в интересах общества и государства взамен военной службы по призыву. Этот вид службы предусмотрен Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе», а сама такая деятельность регулируется Трудовым кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, предусмотренных названным законом. Право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой имеет гражданин в случаях, если:

несение военной службы противоречит его убеждениям или вероисповеданию;

он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традиционными промыслами.

Местом прохождения такой службы могут быть:

организации, подведомственные федеральным органам исполнительной власти;

организации, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в качестве гражданского персонала.

Граждане, относящиеся к коренным малочисленным народам, направляются для прохождения альтернативной гражданской службы в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов.

Срок альтернативной гражданской службы в 1,75 раза превышает установленный Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» срок военной службы по призыву и составляет для граждан, направленных для ее прохождения после 1 января 2008 года, - 21 месяц.

Военная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства 4 .

Правовое регулирование указанного вида службы регулируется актами, определяющими порядок прохождения военной службы, например Федеральными законами от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 г. № 76–Ф3 «О статусе военнослужащих», Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента РФ от 16 сентября 1999г.№ 1237.

Так, Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» четко определяет, в каких структурах она осуществляется. Согласно этому Закону военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах РФ, а также в пограничных войсках, во внутренних войсках Министерства внутренних дел, войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и создаваемых на военное время специальных формированиях и т.д.

К военнослужащим относятся :

военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, - офицеры, прапорщики и мичманы, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, сержанты и старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по контракту;

офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента РФ;

военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, - сержанты, старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по призыву, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта.

Правоохранительная служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина 5 . Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Хотя согласно статье 19 закона приведенное определение применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. Специальный законодательный акт, который предусматривал бы общую регламентацию правоотношений, связанных с прохождением правоохранительной службы, - единую для всех субъектов ее осуществления - на сегодняшний день отсутствует. Проект Федерального закона «О правоохранительной службе», внесенный Президентом РФ в порядке законодательной инициативы пока еще не принят, перечень органов, в которых, осуществляется прохождение правоохранительной службы нормативно не закреплен, правовой статус сотрудников правоохранительных органов регламентируется разрозненными, отличающимися по своей юридической силе нормативными правовыми актами. По формальным признакам к правоохранительной можно отнести службу в таможенных органах, в органах и учреждениях исполнения наказаний, в органах, осуществляющих контроль за оборотом наркотиков, службу судебных приставов и, конечно же, службу в органах внутренних дел. Вместе с тем, этот перечень не является исчерпывающим, так как нет полной уверенности в том, можно ли к этому виду службы относить службу в прокуратуре, ФСБ, МЧС и судах. По смыслу Федерального закона от 20 апреля 1995 г. № 45–ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» правоохранение осуществляют: прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники ОВД, сотрудники органов ФСБ; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотиков. Однако, окончательный однозначный ответ на вопрос о том, службу в каких органах следует считать правоохранительной, можно будет дать только после принятия соответствующего федерального закона и утверждения Президентом РФ перечня типовых должностей правоохранительной службы.

Служба в ОВД, которая интересует нас в наибольшей степени, в настоящее время регулируется двумя основными нормативными правовыми актами: Законом РФ «О милиции» и Положением о службе в ОВД. Оба этих документа были приняты достаточно давно (1991 и 1992 г.г.) в период советского государства, которого уже не существует. Отдельные положения этих нормативных актов противоречат друг другу и, естественно не отвечают изменившимся социально-политическим условиям.

Выводы

Понятие «государственная служба», в юридической литературе, толкуется по-разному: как социально-правовой институт, как вид органов государства и как вид деятельности человека. Так в первом случае - это совокупность норм регулирующих однородные отношения, во втором - организационно-структурное образование, в третьем - род общественно-полезной деятельности.

Таким образом, законодательством Российской Федерации создана система законодательства о государственной службе, в которую входят федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ. Федеральная государственная служба включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную. Субъектами РФ осуществляется только государственная гражданская служба, действующая в соответствии с федеральным законодательством о государственной службе и законодательством субъектов РФ на основе их компетенции.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы в Российской Федерации , который ранее предусматривался в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина . В настоящее время вместо термина «правоохранительная служба» в законодательстве используется выражение «федеральная служба иных видов» (отличающихся от гражданской и военной) . В то же время данный термин продолжает использоваться в юридической доктрине для обозначения службы на должностях сотрудников в правоохранительных органах.

Гражданам, занимавшим должности правоохранительной службы, присваивались специальные звания и классные чины .

Государственные органы, где предусматривалась правоохранительная служба

Правоохранительная служба предусматривалась в следующих государственных органах (в некоторых одновременно с военной и государственной гражданской службами):

• ГФС России (сотрудники, имеющие специальные звания, состоят в кадрах МВД);
• ФТС России (оперативные сотрудники, дознаватели, а также руководящий состав таможен);
• другие органы, к которым может быть прикомандирован государственный служащий правоохранительной службы.

Условия прохождения службы

Условия прохождения правоохранительной службы регулировались федеральными законами и иными нормативными актами, касающимися конкретных ведомств (например, закон «О полиции», закон «О прокуратуре» и т.д.). Какого-либо общего закона или иного нормативного акта о правоохранительной службе не существовало.

Можно выделить ряд общих условий прохождения правоохранительной службы:

• Возраст поступающего на правоохранительную службу должен быть не менее 18 лет;
• Поступающий на правоохранительную службу должен быть способен по своим личным качествам и состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности;
• Поступающий на правоохранительную службу должен не иметь судимости;
• Государственный служащий правоохранительной службы не должен находиться в близком родстве или свойстве с другим государственным служащим связано с подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
• Государственный служащий правоохранительной службы должен иметь гражданство России.

Сходство с другими видами госслужбы

Правоохранительная служба занимает промежуточное положение между

В соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» из перечня видов государственной службы была исключена правоохранительная служба как отдельный вид государственной службы и предусмотрено, что система государственной службы будет состоять из государственной гражданской службы, военной службы и иных видов государственной службы, которые устанавливаются федеральными законами.

Следует отметить, что соответствующий законопроект был разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации В.В.Путина от 30 апреля 2014 г. № Пр-954.

Необходимость внесения указанных выше изменений была связана с тем, что применение понятия «правоохранительная служба» являлось одной из существенных проблем Федерального закона от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №58-ФЗ).

Правоохранительная служба была включена в систему государственной службы. В соответствии со статьей 7 Федерального закона №58-ФЗ (статья утратила силу с 1 января 2016 года) правоохранительная служба определялась как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

При этом в пункте 1 статьи 19 Федерального закона №58-ФЗ устанавливалось, что указанное определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы может применяться со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе (данная норма утратила силу). Работа над проектом федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» велась около 10 лет, но так и не была завершена.

В законодательстве Российской Федерации нет определения понятия «правоохранительный орган», то есть не определены критерии и признаки, которым он должен соответствовать. Также не поименованы государственные органы, которые являются правоохранительными.

В связи с этим были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон №58-ФЗ, направленные на решение указанных выше проблем. Необходимо отметить, что законопроектом учитывался зарубежный опыт, который идет не столько по пути принятия общих законов, сколько по пути создания актов по каждому виду правоохранительной службы.

Государственная служба иных видов устанавливается федеральными законами и является видом федеральной государственной службы (пункт 3 статьи 2 Федерального закона №58-ФЗ).

Перечни типовых должностей федеральной государственной службы иных видов утверждаются Президентом Российской Федерации (пункт 2 статьи 9 Федерального закона №58-ФЗ). Пока такой перечень не составлен.

Предполагается, что в такой перечень войдут должности в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

В. А. Козбаненко*

Иные виды государственной службы - правоохранительная служба: закон и доктрина

Аннотация. Актуальность темы обусловлена необходимостью совершенствования организационных и правовых основ системы государственной службы Российской Федерации. На основе общенаучных и частноправовых методов проводится анализ организации построения и правового регулирования данной системы. Показана эволюция нормативной базы, формировавшейся со времени принятия Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в совокупности с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, устанавливающими особенности различных видов государственной службы, в том числе связанных с правоохранительной деятельностью. Выдвигается тезис о том, что обозначенные действующим законом так называемые иные виды государственной службы являются видом федеральной государственной службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности, представляя собой не что иное, как самостоятельный вид в системе государственной службы Российской Федерации.

Ключевые слова: система государственной службы, федеральная государственная служба, иные виды государственной службы, правоохранительная служба, правоохранительные органы, правоохранительная деятельность.

001: 10.17803/1994-1471.2018.94.9.092-101

За 15 лет с момента принятия Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Закон № 58-ФЗ) в организации и функционировании государственной службы произошли значительные преобразования1. В этот Закон было внесено несколько

изменений 9 федеральными законами. Их значимость в том, что они влекут последствия, которые влияют на все виды государственной службы.

Наиболее заметной стала отмена трехви-довой структуры построения системы государственной службы, разделенной на военную,

1 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

© Козбаненко В. А., 2018

* Козбаненко Виктор Анатольевич, доктор юридических наук, профессор, действительный государственный советник РФ 2 класса, заведующий кафедрой административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА) Минюста России [email protected]

121351, Россия, г. Москва, ул. Молодогвардейская, д. 46, корп. 1, каб. 325

гражданскую и правоохранительную. В соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу ч. 19 ст. 323 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"» был упразднен вид правоохранительной службы за счет исключения одноименного понятия и вместо него введены так называемые иные виды2. Таким образом, с 1 января 2016 г., т.е. с даты вступления указанных изменений в силу, система государственной службы Российской Федерации стала состоять из неопределенного числа видов, поскольку, помимо военной и гражданской, ее образуют также и иные виды.

В отличие от военной и гражданской, иные виды государственной службы Законом № 58-ФЗ никак не определены. В нем дается лишь отсылка к федеральным законам, которыми они должны устанавливаться. В силу предписания другой отсылочной нормы правовое положение (статус) федерального госслужащего устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Тогда как согласно предыдущей редакции Закона № 58-ФЗ другие виды федеральной госслужбы устанавливались путем внесения изменений и дополнений непосредственно в этот Закон. Определяя видоизмененную систему госслужбы, Закон относит службу иных видов к федеральной. Таким образом, исходя из буквального толкования приведенных положений действующей редакции базового закона о системе государственной службы, она может состоять, помимо прямо указанных в нем военной и гражданской службы, только из тех видов, которые установлены специальными законами.

В этих так называемых видовых законах должны содержаться определения соответствующего вида федеральной государственной службы, ее особенности, включая особенности поступления, прохождения и прекращения, а также правового положения (статуса) федеральных государственных служащих данного вида службы, особенности присвоения им специальных званий или классных чинов, присущих данному виду службы.

В настоящее время действуют два федеральных закона о соответствующем виде федеральной государственной службы, которые по предмету регулирования соответствуют вышеприведенным положениям новой редакции Закона № 58-ФЗ, по своему названию, наименованию вида службы и нормативному содержанию являются таковыми: о военной службе - Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»3 и о гражданской службе - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4. Ни в каких других федеральных законах, регулирующих особенности федеральной государственной службы в отдельных федеральных государственных органах, кроме Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»5, не указывается на то, что она относится к какому-либо ее виду, в том числе «иному»6. Как следствие, действующее федеральное законодательство не устанавливает каких-либо видов государственной службы, кроме военной, гражданской и службы в таможенных органах. Однако данная ситуация представляется абсурдной, главным образом потому, что так называемые иные виды службы существуют в действительности. Налицо классический слу-

СЗ РФ. № 29 (ч. 1). Ст. 4388. СЗ РФ. 1998. № 13 Ст. 1475. СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» (СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4174) дается определение понятия «дипломатическая служба», которая признается федеральной государственной гражданской службой на должностях в системе МИД России.

чай несовпадения правового регулирования де-юре и правовой реальности де-факто. Возникшее расхождение правовой формы и сущности менее всего имеет юридико-техническую природу, поскольку причины намного глубже.

Столь кардинальное отступление от Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.7 (далее - Концепция), было связано прежде всего с проблемой применения понятия «правоохранительная служба». Впервые данное понятие было предложено в результате научного обоснования системы и структуры видов государственной службы в целях ее совершенствования на принципах единства организационных и правовых основ построения и функционирования. Поскольку Концепция явилась отправной точкой формирования системы государственной службы и последовавшего ее законодательного закрепления, целесообразно проанализировать положения, касающиеся правоохранительной службы.

Концепция исходила из констатации «отсутствия целостной системы государственной службы», которая «на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти». Концептуальной целью в ряду основных задач преодоления недостатков виделось «определение видов государственной службы и их законодательное регулирование», «создание комплексного нормативного правового регулирования госслужбы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия». При этом концептуально предусматривалось, что отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами исходя из специфики вида службы, особенностей ее функциональных признаков, порядка и условий прохождения. В разделе Концепции о нормативном правовом регулировании системы госслужбы намечалось принятие федерального закона о дипломатической службе

и федеральных законов, регламентирующих особенности прохождения службы в органах внутренних дел, юстиции, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, а также внесение изменений в действующие федеральные законы о воинской обязанности и военной службе, о прокуратуре, о таможенной службе и др. Прохождение государственной службы в правоохранительных органах предусматривалось на должностях правоохранительной службы.

Вышеизложенные положения Концепции легли в основу разработки принятого через два года Закона № 58-ФЗ. Так, в соответствии со ст. 7 Закона № 58-ФЗ, которая утратила силу с 1 января 2016 г., правоохранительная служба определялась как вид федеральной государственной службы, представлявшей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким госслужащим присваиваются специальные звания и классные чины. Однако в самом Законе № 58-ФЗ (п. 1 ст. 19) устанавливалось, что данное определение правоохранительной службы как вида федеральной госслужбы может применяться со дня вступления в силу федерального закона о ней.

На протяжении 10 лет велась работа над таким законопроектом8. В итоге он появился, но не был согласован по причинам отсутствия консенсуса между заинтересованными государственными органами. Прежде всего из-за неурегулированных разногласий между правоохранительными органами и Генпрокуратурой России по вопросам правового положения правоохранительных служащих, унификации условий, порядка и процедур прохождения ими своей служебной деятельности безотносительно статутарных особенностей различных федеральных госорганов, неизбежного нивелирования социальных гарантий и материально-тех-

7 СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3502.

8 См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В. А. Козбаненко (предс. ред. совета Д. А. Медведев). СПб. : Питер, 2008. С. 24, 40-49.

нического обеспечения, структуры денежного содержания и по другим подобным вопросам. Проектом закона о правоохранительной службе предусматривалось также установление должностей и присваиваемых по ним классных чинов правоохранительной службы, единых для всех служащих правоохранительных органов. Данные положения были отражены и в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в редакции ч. 12 ст. 11 и п. 1 ч. 1 ст. 54, действовавшей до внесенных изменений. Вокруг этих принципиальных положений в основном и сосредоточивалась межведомственная полемика, позиции правоохранительных органов здесь не пришли к общему знаменателю.

Другой проблемой явилось отсутствие легального определения понятий «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность». При этом оба понятия применяются в российском законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах. Однако действующее законодательство не дает перечня правоохранительных органов, нет в позитивном праве и определения понятия «правоохранительная деятельность». Их трактовки в научной и иной литературе в полной мере соответствуют правовой доктрине, воспринятой различными отраслями российского права и законодательства, прежде всего административного и уголовного.

Существующие в российской юриспруденции доктринальные разработки предлагают набор критериальных признаков, по которым обобщенно характеризуются отличительные черты правоохранительных органов и правоохрани-

тельной деятельности9. В соответствии с ними правоохранительные органы - это учрежденные и финансируемые государством организационные структуры, наделенные специальными публично-властными полномочиями, реализуемыми в строгом соответствии с законом в целях охраны прав и свобод, законных интересов личности, общества и государства; правоохранительная деятельность - это деятельность, осуществляемая специально уполномоченными органами в тех же целях. В узком смысле правоохранительные органы осуществляют правоохранительную деятельность с применением мер государственного принуждения. Соответственно, правоохранительная деятельность в том же узком смысле осуществляется правоохранительными органами. В широком смысле ее субъектами являются адвокатура; нотариат; уполномоченные по правам человека, по правам детей, по сферам - бизнеса, финансов, информационной; общественные организации, содействующие охране правопорядка (например, добровольные народные дружины); частные охранные предприятия и детективные агентства; третейские суды; административные комиссии при органах местного самоуправления и т.д.10

Между тем терминологическая неопределенность может привести к затруднениям в применении мер административной и уголовной ответственности. Статьями Особенной части УК РФ устанавливаются составы некоторых преступлений, потерпевшими от которых признаются сотрудники и должностные лица правоохранительных органов, а также их близкие. Таковы посягательство на жизнь сотрудника

Термин «правоохранительная деятельность» введен в отечественную юридическую лексику на рубеже 1950-1960-х гг. В настоящее время этот термин как общепризнанное, исчерпывающе обоснованное понятие еще полностью не устоялся, вокруг него продолжается выяснение научных взглядов и суждений. Методологические подходы, воспринятые применительно к исследованию, изложенному в данной статье, нашли отражение в трудах ученых юристов-административистов Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Ю. А. Тихомирова, Н. М. Конина, Ю. Н. Старилова, П. П. Сергуна, А. С. Дугенца, С. М. Зубарева, Б. В. Рос-синского, С. А. Старостина, Ю. В. Степаненко, Л. Л. Попова, А. П. Шергина, Н. Г. Салищевой. Некоторые ученые, в частности представители нижегородской школы процессуалистов, предлагают для подобных субъектов правоохранительной деятельности термин «квазиправоохранительные органы», имея в виду их правозащитную направленность. Данный подход представляется неверным, поскольку необходимо различать правоохрану и правозащиту. Охрана права по своему главному, сущностному признаку реализуется посредством применения мер государственного принуждения, а потому всегда

правоохранительного органа (ст. 317) и разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного органа или контролирующего органа (ст. 320). В примечании к ст. 318 УК РФ, в определении представителя власти, также используется понятие «правоохранительные органы». Но ему нигде не дается определения, хотя бы для целей применения соответствующих статей11. Возникает вполне правомерный вопрос об опасности совершенно неприемлемого в уголовном праве расширительного толкования понятия правоохранительного органа на основе усмотрения дознавателя, следователя, прокурора или судейского усмотрения. К примеру, Минюст России, в центральном аппарате и территориальных органах которого преобладающее большинство гражданских служащих, замещающих должности от заместителя министра до обеспечивающего специалиста. Является он правоохранительным органом или нет? Вместе с тем Минюст имеет контрольные полномочия в отношении адвокатуры и нотариата. Может ли он признаваться контролирующим органом по смыслу ст. 320 УК РФ? В данном случае от ответа на подобные вопросы зависит, могут ли его должностные лица и сотрудники быть потерпевшими от посягательств, предусмотренных специальными составами преступлений. Только в ст. 1 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» определено, что таможенные органы входят в систему правоохранительных органов Российской Федерации, а в соответствии со ст. 3 данного Закона и ст. 9 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311-ФВ «О таможенном ре-

гулировании в Российской Федерации» должностными лицами таможенных органов являются их сотрудники, которым присваиваются специальные звания, а равно и федеральные государственные гражданские служащие, проходящие службу на должностях в этих органах. Но ни одним законодательным или подзаконным актом система правоохранительных органов Российской Федерации не установлена и не определяется. Ни в каком другом федеральном законе об особенностях прохождения службы в каком-либо органе или в системе органа он не определяется как правоохранительный, как нет и прямого указания на его связь с правоохранительной деятельностью.

По вышеизложенным основаниям, которые в конце концов были восприняты как неустранимые на данном этапе противоречия, и было решено внести законодательные изменения об исключении правоохранительной службы из системообразующих видов госслужбы и о замене ее на неопределенное указание существования неких иных видов госслужбы. Данная правовая абстракция не внесла должной определенности, поскольку законом не раскрывается понятие «иные виды» и не приводится перечень государственных органов или сфер государственных полномочий, где такого рода служба осуществляется; как следствие, отсутствует и перечисление «иных видов». В то же время по смыслу п. 3 ст. 2 Закона № 58-ФЗ и в терминологии его новой редакции госслужба иных видов, являясь федеральной, необязательно должна быть связана с правоохранительной деятельностью, что предполагает постоянно открытый перечень «иных видов».

осуществляется только органами власти. Защита права оказывается как за плату на договорной основе, так и за счет средств государства в предусмотренных законом случаях либо в инициативном порядке различными правозащитными структурами и организациями, в основном неправительственными, включая иностранные. Правоохранительная деятельность и правозащитная деятельность - понятия нетождественные, следовательно, и правоохранительные органы должны рассматриваться как органы государственной власти. Соответственно, лица, осуществляющие профессиональную деятельность на должностях в правоохранительных органах по обеспечению возложенных на них функций, являются государственными служащими.

11 Причем по кругу потерпевших данные преступления отличаются от преступлений, предусмотренных ст. 295, 311 УК РФ, где таковыми являются участники уголовного процесса и их близкие. Согласно примечанию 1 к ст. 285 УК РФ понятие должностного лица определяется для целей только одной главы.

В Федеральном законе от 13 июня 2015 г. № 262-ФЗ несколько раз вместо понятия «правоохранительная служба» употребляется словосочетание «служба, связанная с правоохранительной деятельностью». Исходя из этого представляется, что основным признаком госслужбы иных видов является прохождение ее в госорганах, функции которых имеют характер правоохранительной деятельности, т.е. все то же, что и было в прежней редакции Закона № 58-ФЗ о правоохранительной службе. Однако новая редакция не позволяет конкретизировать видовые особенности службы в органах исполнительной власти по признаку «связанности» с правоохранительной деятельностью, поскольку под него подпадают все федеральные службы (Росприроднадзор, Ространснадзор, Роспотребнадзор, Росздравнад-зор, Роструд и т.д.), наделенные юрисдикцион-ными полномочиями в сфере осуществляемых контрольных и надзорных функций, но в которых осуществляется гражданская служба.

С другой стороны, важным обстоятельством, повлиявшим на устранение из Закона № 58-ФЗ понятия «правоохранительная служба», явилось подпадание под признаки правоохранительной деятельности осуществления непосредственно государственно-властных полномочий должностными лицами, по своему статусу не являющимися госслужащими, такими как судьями, а также и теми, кто является военнослужащими, например служащими органов ФСБ, ФСО и др. Поэтому с практической точки зрения, чтобы выявить отдельные госорганы, являющиеся правоохранительными по своему предназначению и характеру деятельности, придется детально рассматривать все федеральные законы о различных госорганах, связанных с осуществлением задач и функций правоохранительной деятельности. Причем здесь имеет значение выявление общего и особенного в правовом статусе лиц, проходящих госслужбу в этих органах. В свою очередь, это находится во взаимосвязи с наименованием отдельных госорганов, учрежденных в них должностей, с особенностями прохождения службы, присвоением специальных званий и др.

12 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

Анализируя Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в частности ст. 1, можно прийти к выводу, что в органах прокуратуры осуществляется деятельность нескольких категорий лиц: прокуроров, военных прокуроров, работников органов прокуратуры, сотрудников научных и образовательных организаций прокуратуры12. Исходя из действующей нормы Закона № 58-ФЗ к госслужбе иных видов (иного вида) здесь относится ее прохождение на должностях лишь прокурорских работников. К таковым не относятся специалисты, которые проходят государственную гражданскую службу в органах прокуратуры, соответственно, их статус определяется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Между тем Закон о прокуратуре весьма своеобразно регулирует вопросы государственной службы в органах прокуратуры.

Прокуратура представляет собой единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением действующих на ее территории законов. Служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой. Федеральными государственными служащими здесь являются прокурорские работники, исполняющие обязанности по должностям федеральной госслужбы с учетом требований Закона о прокуратуре, которым и определяется их правовое положение и условия службы. На службу в органы и организации прокуратуры граждане принимаются на условиях трудового договора, а не контракта, как это предусмотрено ст. 12 Закона № 58-ФЗ. Трудовые отношения работников органов и организаций прокуратуры, именуемые Законом работниками, регламентируются законодательством о труде и о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных данным Законом, т.е. не субсидиарно, как в отношении сотрудников органов внутренних дел и иных правоохранительных органов. Прокурорскими

работниками признаются все прокуроры, а также все работники органов и организаций прокуратуры, имеющие классные чины или воинские звания (военные прокуроры).

Другим органом, где осуществляется госслужба иных видов (иного вида), является Следственный комитет РФ, где согласно Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» проходят службу сотрудники, военнослужащие военных следственных органов, а также федеральные гражданские служащие13. К лицам, проходящим федеральную госслужбу иных видов (иного вида), следует отнести сотрудников СК РФ, имеющих специальные звания, перечень которых устанавливается ст. 20 Федерального закона № 403-ФЗ.

Служба в органах внутренних дел - федеральная государственная служба на должностях в этих органах, на условиях, предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ. Она регламентируется Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», по которому также осуществляется прохождение службы в полиции. Действие данного Закона распространяется (за рядом исключений) на лиц, имеющих специальные звания и проходящих службу в Росгвардии. Сотрудниками полиции являются граждане, которые осуществляют служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы в органах внутренних дел и которым в установленном порядке присвоены специальные звания, предусмотренные ст. 26 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»14. Сотрудники органов внутренних дел - граждане, взявшие на себя обязательства по прохождению на условиях

контракта федеральной госслужбы в органах внутренних дел рядового и начальствующего состава, которым в установленном порядке присваиваются специальные звания. На них распространяются ограничения,запреты и обязательства, установленные для государственных гражданских служащих, а также положения законодательства о коррупции, кроме препятствующих оперативно-розыскной деятельности. В органах внутренних дел и полиции отдельные должности могут замещаться федеральными государственными гражданскими служащими. Госслужбу иных видов (иного вида) проходят сотрудники органов внутренних дел и полиции, имеющие специальные звания.

В таможенных органах по Федеральному закону «О службе в таможенных органах Российской Федерации» службу проходят две группы лиц: сотрудники, которым присваиваются специальные звания, и федеральные гражданские служащие. Их отношения являются служебными и оформляются по контракту. Работники таможенных органов, должности которых предусмотрены в штатном расписании для технического обеспечения, оформляют свои трудовые отношения трудовым договором. На настоящий момент данный Закон является единственным в ряду федеральных законов, предметом регулирования которого охватываются вопросы не военной и не гражданской государственной службы, где содержится прямое указание на то, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы15. Оставаясь при этом никак не названной, служба в таможенных органах соответственно может быть отнесена к иным видам, а госслужащими данного неопределенного «особого» вида здесь являются сотрудники, которым присваиваются специальные звания, предусмотренные законом о службе в этих органах.

Госслужбу иных видов проходят также граждане по контракту на должностях в органах

13 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.

14 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

15 При этом указание на то, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы, не имеет практического значения и представляется излишней характеристикой. Признание госслужбы в каком-либо федеральном органе или их совокупности видом госслужбы само по себе означает выделение характерных особенностей, отличающих этот вид от иных ее видов. Характеристика

исполнения уголовных наказаний, которым присваиваются установленные для них специальные звания, в отличие от военнослужащих и гражданских служащих. Подобный подход получил концептуальное одобрение законодателя. На текущий момент проект федерального закона № 99041910-2 «О службе в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Минюста Российской Федерации» принят Госдумой в первом чтении 29 марта 2018 г.

Войска национальной гвардии, в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», являются военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина16. В этих войсках предусмотрены три вида государственной службы: военная, в войсках национальной гвардии и гражданская. Соответственно, граждане здесь проходят военную службу по призыву или на условиях добровольного поступления - военнослужащие; на условиях добровольного поступления на службу в войсках национальной гвардии - сотрудники; а федеральные государственные гражданские служащие и работники по трудовому договору признаются лицами гражданского персонала. При этом все эти категории относятся к личному составу войск национальной гвардии. Исходя из положений данного Закона иным видом службы следует признать службу в войсках национальной гвардии, которую проходят граждане путем добровольного поступления на условиях заключения с ними контракта и которым присваиваются специальные звания.

Изменения в части госслужбы иных видов затронули и противопожарную службу в связи с принятием Федерального закона от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной про-

тивопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»17. Правовое регулирование статуса сотрудников федеральной противопожарной службы на должностях в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном в области пожарной безопасности, аналогично тому, которое установлено в отношении сотрудников органов внутренних дел. При этом также предусматривается взаимосвязь государственной службы иных видов и муниципальной службы.

Таким образом, проведенный анализ федерального законодательства об особенностях иных видов государственной службы позволяет выявить общие признаки, характеризующие особенности ее прохождения и правового положения (статуса) государственных служащих. Государственные служащие, которые проходят службу иных видов, являются федеральными и именуются сотрудниками, служебные отношения которых оформляются контрактом, по замещаемым должностям им присваиваются специальные звания или классные чины, на них распространяется в полном объеме весь комплекс запретов, ограничений и обязательств, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»18. Профессиональная служебная деятельность таких граждан осуществляется на должностях в федеральных государственных органах, основные функции которых состоят в защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечении безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью.

После упразднения правоохранительной службы прошло уже три года, но все остается по-прежнему. Реестр должностей федеральной государственной службы, включающий переч-

«особый вид» применена также и к военной службе Законом о ней по аналогии с Законом о службе в таможенных органах, который появился годом раньше, но оба эти закона были приняты до Закона № 58-ФЗ. Прилагательное «особый» в словосочетании «особый вид» стоит исключить из нормы закона.

16 СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. 1). Ст. 4159.

17 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru. 23.05.2016. Номер опубликования: 0001201605230.

18 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

ни типовых должностей федеральной государственной службы иных видов, так и не утвержден Президентом РФ.

В настоящее время система государственной службы Российской Федерации фактически состоит из неопределенного числа видов, понятия «правоохранительная деятельность», «правоохранительные органы», «правоохранительная служба» имеют доктринальное применение. Отсюда в юридической литературе появились предложения о принятии федерального закона «О правоохранительной деятельности», в котором бы закреплялось понятие данной деятельности, ее признаки и перечни видов федеральной госслужбы, связанной с правоохранительной деятельностью. Представляется, что принятие данного закона, вместо признанного нецелесообразным федерального закона о правоохранительной службе, не внесет должную прочность в нормативно-дефинитивную конструкцию. Преодоление возникшей неопределенности видится в другом. Может ли какой-либо вид госслужбы не иметь собственного названия? Достаточно внести дополнения в федеральные законы, предметом регулирования которых является установление особенностей прохождения в соответствующих федеральных органах государственной службы, подпадающей под ее самостоятельный вид, которому необходимо также дать собственное название. В таких федеральных законах должны содержаться указания на осуществление государственной службы установленного вида в соответствующих федеральных органах, функции которых являются правоохранительной деятельностью и (или) преимущественно связаны с ней. Альтернативным вариантом может быть определение «иных видов государственной службы», т.е. тех, которые остаются за пределами военной и гражданской как специальный вид в правоохранительном органе (его системе), и тогда в Законе № 58-ФЗ вместо терминов «государ-

ственная служба иных видов» и «государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью» должно быть введено понятие «специальная государственная служба», а в специальных федеральных законах соответственно - «специальный вид государственной службы» с указанием на то, что данный орган является правоохранительным19. Радикальное решение состоит в том, чтобы признать Закон № 58-ФЗ утратившим силу, исключив ссылки на него и оставив всю законодательную базу об особенностях государственной службы в действующем состоянии.

Хотелось бы обратить внимание и на то, что с точки зрения законодательства о госслужбе именование прокуроров прокурорскими работниками, а полицейских - сотрудниками полиции является некорректным. Дело в том, что эта терминология происходит из советского понимания правовой доктрины, воплощенной в советском трудовом праве и законодательстве, под которое подпадали все советские служащие - и чиновники, и преподаватели, и врачи, и инженерно-технические специалисты - без различия органов власти (включая партийные), организаций (включая комсомольские и профсоюзные), учреждений, предприятий. Терминология «работники» преобладала в правовом регулировании деятельности лиц, проходивших службу в органах советской власти. В современных условиях развития общества и государства в юридической доктрине и по смыслу закона государственная служба представляет собой публично-правовой институт, призванный обеспечивать функционирование системы государственного управления. Весь новейший период реформирования и развития государственной службы, ее законодательного оформления проходил в неуклонной тенденции публично-правового вытеснения частноправовых начал.

Государственно-служебные отношения гражданина с государством по природе своей пу-

19 Подобное видение было изложено автором на парламентских слушаниях, посвященных обсуждению концептуальных подходов к формированию законодательства о государственной службе в связи с Концепцией реформирования системы государственной службы, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. См.: Каким быть закону о государственной гражданской службе? Парламентские слушания в Государственной Думе 16 ноября 2001 г. : сборник материалов. Екатеринбург, 2001. С. 133.

блично-правовые, в отличие от трудовых отношений, имеющих договорную природу. Отсюда и различия в оформлении такого рода отношений. По контракту - служащие, по трудовому договору - работники. Вместо анахроничной терминологии «прокурорский работник» надо перейти к «прокурорский служащий», вместо «работники органов прокуратуры» - «служащие органов прокуратуры». Соответственно, вместо «сотрудник органа внутренних дел» - «служащий органа внутренних дел», «сотрудник полиции» - «полицейский, служащий полиции». И так далее. Поэтому подобную частноправовую терминологию, какой бы прочно укоренившейся в сознании она ни была, ее инерцию, дошедшую до наших дней, необходимо

преодолеть с целью исключения ее влияния на единообразное толкование и применение административно-правовых норм, что неминуемо приводит к противоречиям в законотворчестве и самом законодательстве, а значит, и сказывается на правоприменении. Причем преодолеть так же решительно, как и переименование милиции в полицию. Ко всему прочему хотелось бы обратить внимание и на то немаловажное обстоятельство, что «военнослужащий» звучит почетно, «гражданский служащий» - достойно. А как прикажете именовать всех остальных? «Иной служащий»? Уничижительно звучащее обращение, разумеется, неприемлемо и вряд ли понравится кому бы то ни было из прокуроров, следователей, полицейских, гвардейцев.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В. А. Козбаненко (предс. ред. совета Д. А. Медведев). - СПб. : Питер, 2008.

2. Каким быть закону о государственной гражданской службе? Парламентские слушания в Государственной Думе 16 ноября 2001 г. : сборник материалов. - Екатеринбург, 2001.

OTHER TYPES OF PUBLIC SERVICE-LAW ENFORCEMENT SERVICE: THE LAW AND DOCTRINE

KOZBANENKO Viktor Anatolevich - Doctor of Law, Professor, Class 2 State Councilor, Head of the Department of Administrative and Financial Law of the All-Russian State University of Justice (RPA) of the Ministry of Justice of Russia [email protected]

121351, Russia, Moscow, ul. Molodogvardeyskaya, d. 46, korp. 1, kab. 325 Abstract. The research rational is preconditioned by the need to improve organizational and legal foundations of the civil service system in the Russian Federation. On the basis of general scientific and private law methods, the author performs an in-depth analysis of organization and legal regulation of this system. The paper shows the evolution of the regulatory framework that has been formed since the adoption of the Federal Law "On the Civil Service System of the Russian Federation" in conjunction with federal laws and other regulatory legal acts that determine distinctive features of various types of public service, including those related to law enforcement. The author highlights that the so-called other types of public service designated by the acting law form a kind of federal public service connected with the implementation of law enforcement activity representing an independent form in the system of civil service of the Russian Federation.

Keywords: Civil service system, federal civil service, other types of civil service, law enforcementservice, law enforcement bodies, law enforcement activity.

REFERENCES (TRANSLITERATION)

1. Kommentariy k Federal"nomu zakonu «O gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe Rossiyskoy Federatsii» / pod red. V. A. Kozbanenko (preds. red. soveta D. A. Medvedev). - SPb. : Piter, 2008.

2. Kakim byt" zakonu o gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe? Parlamentskie slushaniya v Gosudarstvennoy Dume 16 noyabrya 2001 g. : sbornik materialov. - Ekaterinburg, 2001.