Страница 28 из 63

Судебная реформа

Одна из важнейших задач внутренней политики, без решения которой невозможно успешно провести реальные преобразования общества, – это всемерное укрепление самостоятельной судебной власти, направленной на защиту прав человека, укрепление правопорядка в стране, повышение ее авторитета в государстве и обществе. Успешному достижению этих целей должна была содействовать судебно-правовая реформа. В ее осуществлении выделяют обычно два этапа: первый (1991-1996 гг.) и второй (1996 – до нашего времени).

Второй этап судебно-правовой реформы связан с реальным осуществлением Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», с принятием ряда нормативных актов, в первую очередь, таких важных Федеральных законов, как «О мировых судьях в Российской Федерации», «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве» и других, с началом работы над кодексами, регулирующими уголовный и гражданский процессы, с реформированием органов юстиции, следствия, адвокатуры, судов. Осуществлением ряда мероприятий предполагалось изменить взаимоотношения судов с органами прокуратуры и юстиции.

Для перехода от административно-правового регулирования к системе регулирования, основанной на праве, необходимо решить три крупные задачи: гарантировать независимость судей от влияния и давления со стороны других ветвей власти, различных политических группировок и социальных групп; обеспечить самостоятельность судов от исполнительной и законодательной властей; привести компетенцию судов в соответствие с требованиями правового государства.

По инициативе Президента РФ была создана рабочая группа из крупных специалистов-правоведов, которая разрабатывала процессуальные проблемы судебной реформы. 16 марта 2000 г. В. Путин поручил разработать Программу развития судебной системы в России. По его же инициативе Государственная Дума РФ приняла соответствующий пакет законов.

В ноябре 2001 г. Государственная Дума внесла в Федеральный Конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» соответствующие дополнения и изменения. Вот эти изменения, предусмотренные федеральным Конституционным законом от 28 ноября того же года «О внесении дополнений и изменений в Федеральный Конституционный Закон «О судебной системе Российской Федерации. Ст. 14 Закона была дополнена нормой о предельном возрасте пребывания судьи в должности, за исключением судей Конституционного Суда. Существенно изменялась ст. 13, в которой говорится о порядке наделения полномочиями судей: ранее этот порядок устанавливался Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом, по новой редакции – не только Федеральным Конституционным законом, но и Федеральным законом о статусе судей. По прежней редакции Закона назначение на должности председателя и заместителя председателя Федеральных судов было бессрочным, теперь устанавливался срок в 6 лет и не более двух раз подряд, кроме Конституционного Суда РФ.

К концу 2001 г. были достигнуты определенные успехи в регулировании судебно-правовой системы: повысилась дисциплина и организованность в судах, расширились возможности граждан пользоваться судебной защитой своих законных интересов, снизилась нагрузка на федеральные суды. К началу 2002 г. в России уже действовало свыше трех тысяч участковых мировых судей. Исполнительную власть в лице Министерства юстиции лишили полномочий по кадровому, материально-техническому и финансовому обеспечению судов общей юрисдикции. Эти функции перешли в судейские структуры. Были разработаны и утверждены кодексы, регулирующие уголовный, уголовно-процессуальный и гражданские процессы, а также Трудовой кодекс Российской Федерации.

Главным элементом второго этапа судебно-правовой реформы стало введение суда присяжных по всей стране с 2003 г. В 2003 г. судами присяжных было рассмотрено 492 уголовных дела в отношении почти 1000 человек, что составляет в общем уголовном деле 8,3% от общего количества рассмотренных уголовных дел.

Повысилась роль решений Конституционного Суда РФ в обеспечении конституционной законности, активизировалась работа Генеральной прокураторы, хотя в ее работе имеют место недостатки.

Все более очевидно реальное воплощение многих конкретных конституционных норм, закрепленных в Федеральном Конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации»: самостоятельности судов, независимости судей, обязательности судебных постановлений, равенства всех перед судом. Реализовалось разделение судов на федеральные и суды субъектов Федерации, были учреждены специализированные суды. Власти пресекали имевшие место попытки в нарушение федерального законодательства учредить свои особые суды законами субъектов Федерации, а также придать правовой статус казачьему, шариатскому (на основе шариата) и иным квазисудам и органам.

Не всегда обеспечивается действенная защита граждан от властного произвола, не искоренена коррупция среди судей. Вместе с тем, благодаря принятым властью мерам, нечестным людям в России все труднее становиться судьей. Если в 2002 г. было отклонено 35 кандидатур на должность судьи, то в 2003 – более 160. Только в 2003 г. за различные нарушения квалификационные коллегии отрешили от должности 68 судей, более 220 были привлечены к дисциплинарной ответственности. Генеральный прокурор РФ направил 7 ходатайств о разрешении возбудить уголовные дела в отношении судей, 6 из которых удовлетворены.

Однако в судебно-правовой сфере еще много нерешенных проблем. Не завершен процесс формирования независимой судебной власти, не создана ветвь административного судопроизводства, нет четкой и понятной для граждан процедуры рассмотрения административных дел. Создание такой процедуры особенно необходимо, если учесть, что ежегодно в судах рассматривается около 1 млн дел о спорах граждан с органами власти и чиновниками. Большие проблемы встают перед судами в связи с тем, что многие суды увлекаются закрытыми процессами, недоступными общественному мнению.

В ноябре 2000 г. В. Путин выступил на 5-м Всероссийском съезде судей РФ с оценкой деятельности судебной системы. Он указал на необходимость повышения действенности судебной системы как механизма реализации государственных решений. На ежегодной коллегии Генеральной прокуратуры РФ, состоявшейся 30 января 2004 г., В. Путин потребовал от прокуроров активнее защищать интересы граждан и следить в этой связи за действиями властей. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию (2000-2004 гг.) эффективная защита прав граждан, наряду с укреплением государства в лице институтов власти всех уровней, определялась в качестве стратегической задачи.

27 января 2004 г. в Москве открылось совещание председателей региональных судов, на котором были подведены некоторые итоги формирования судебной власти. К достижениям реформы были отнесены: обновление законодательной базы, улучшение качества подбора судей и повышение их ответственности, осуществление мер по либерализации законодательства и ряд других. Среди либеральных мер необходимо отметить широкое применение судами такого вида наказания, как исправительные работы и другие альтернативные меры, сокращение санкций на арест (на 40%), после того, как санкции начали выдавать суды.

Российские и зарубежные политические наблюдатели и правоведы не спешат с оценками правовых реформ, инициированных В. Путиным. Оттенки неодобрения у части представителей юридической науки вызывают заявление инициаторов новых законопроектов о том, что из-за недостатка финансовых ресурсов реальное продолжение судебной реформы может быть реализовано лишь в 2004-2005 гг. По-прежнему актуальна, на их взгляд, задача обеспечения независимости правосудия, дисциплинарной ответственности судей. Существуют различные суждения относительно предельного возраста судей, а также относительно дополнений и изменений, внесенных 28 ноября 2001 г. в Федеральный Конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и ряда других вопросов.

Не вдаваясь в полемику по существу, отметим три обстоятельства. Во-первых, речь идет о претворении в жизнь не только судебно-правовой реформы, но и о выполнении положений и предписаний об организации судебной системы, предусмотренных Конституцией РФ 1993 г. Федеральные органы государственной власти еще не реализовали эти предписания, хотя и обязаны были это сделать за истекшие 10 лет после принятия Основного Закона. Во-вторых, разрабатываемые законопроекты и различные концепции совершенствования законодательства должны исходить, прежде всего, из реализации принципов судопроизводства и судебной защиты прав граждан и одновременно должны быть направлены на гуманизацию всей системы судебно-правовых отношений. В-третьих, не стоит спешить с оценками изменений и перемен, потому что реформа еще не завершена, и лишь время покажет, какая точка зрения в условиях России окажется более корректной, а политика – более продуктивной и целесообразной. Пока очевидно одно: государственный контекст этих реформ в лице всех институтов и всех уровней власти заслуживает одобрения и поддержки.

Независимо от различных суждений, точек зрения следует признать, что осуществление судебно-правовой реформы стало событием в гражданской истории российского общества.
В действие вступили новый Уголовно-процессуальный кодекс, новое уголовное законодательство, Гражданский кодекс (части I, II, III) в официально действующей редакции с изменениями и дополнениями по состоянию на январь 2004 г., новая редакция Арбитражного процессуального кодекса, Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ». Все это должно способствовать совершенствованию процессуального законодательства, гуманизации правовой сферы, созданию благоприятных условий для развития правового государства, экономических и политических свобод в России. Всемерное укрепление судебной власти, повышение ее авторитета в государстве и обществе продолжает оставаться одной из важнейших задач современной России.

Как мы выяснили в предыдущем параграфе, судебная реформа – это изменения направленные на становление в России самостоятельной судебной власти. Обратимся к содержанию судебной реформы, рассмотрев его через призму целей и задач судебной реформы, принципов судебной реформы, нормативного обеспечения судебной реформы.

Цель и задачи судебной реформы, как уже отмечалось, были сформулированы еще в Концепции судебной реформы 1991 года.

Судебная реформа с самого начала имела строго определенную цель - становление в России самостоятельной судебной власти, чья деятельность должна быть направлена на защиту прав человека, обеспечение социальной устойчивости и режима законности в государстве, осуществляемых посредством мер правового характера.

Для перехода от административно-правового регулирования к системе регулирования, основанной на праве, требовалось решить три крупных задачи :

1. Привести компетенцию судов в соответствие с требованиями правового государства. Необходимо было покончить с положением, когда целые области общественных отношений находились вне сферы судебных полномочий, когда граждане не имели права обратиться за судебной защитой в конфликтах с представителями исполнительной власти, когда трудовые споры многих категорий работников решались в порядке подчиненности, а не в судах, и т.д.

2. Обеспечить независимость судьи от влияния других ветвей власти, от давления со стороны различных политических группировок и социальных групп для того, чтобы суд мог успешно выполнять свои новые функции.

3. Обеспечить самостоятельность суда и от исполнительной, и от законодательной властей для того, чтобы независимость судьи стала реальностью.

По некоторым из направлений и задач Концепции за прошедшие 15 лет был достигнут значительный прогресс. Однако явно недостаточно изменилась ситуация по решению таких главных задач Концепции, как:

Утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;

Достижение уровня материально-технического обеспечения судов.

В качестве основных задач Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы", наряду с подготовкой и обеспечением принятия нормативных правовых актов, направленных на реформу судебной системы, были выделены:

Кадровое обеспечение судебной системы;

Развитие материально-технического обеспечения судебной системы;

Информационное обеспечение судебной системы;

Укрепление научного потенциала судебной власти, создание системы профессиональной подготовки и переподготовки судей и работников аппаратов судов.

В Программе были обозначены основные проблемы современной судебной реформы.

Во-первых, подчеркивалось, что надлежащему функционированию судебной системы препятствует постоянный дефицит финансирования, в результате чего суды недостаточно обеспечены материально-техническими ресурсами. Это не позволяет судам использовать современные схемы ведения делопроизводства и информационные технологии, что вызывает нарушение сроков рассмотрения дел, волокиту и медлительность в осуществлении судопроизводства, а это в свою очередь отрицательно сказывается на конечном результате деятельности судов. Суды вынуждены переносить сроки рассмотрения дел и сокращать количество принимаемых заявлений. Подобные случаи делают невозможным восстановление нарушенных прав граждан и их законных интересов, подрывают их веру в правосудие, порождают нежелание граждан обращаться в суд. Тем самым сужается поле правовой защищенности личности.

В программе отмечалось, что размещение судов и состояние занимаемых ими помещений настолько неудовлетворительны, что компрометируют правосудие. Часть судов вообще не имеет помещений. В результате происходит массовое нарушение принципа гласности судебного разбирательства, поскольку из-за отсутствия необходимой площади процессы из открытых превращаются фактически в закрытые, доступ к которым вынужденно ограничивается.

Ухудшение положения судов переводит ситуацию из финансовой плоскости в политическую. Проблемы судов, возникающие на почве неудовлетворительного финансирования их деятельности, становятся проблемами миллионов людей, которые теряют веру не только в правосудие, но и в государство, его лидеров, в стремление власти отстаивать законные интересы граждан.

Происходящее в настоящее время фундаментальное обновление законодательства, повышение роли и значения судебной защиты прав и свобод граждан, активизация нормотворческой деятельности нуждаются в квалифицированном юридическом обеспечении. В этой связи обострились вопросы подготовки кандидатов в судьи и специалистов для работы в судебной системе, повышения квалификации судей и работников аппаратов судов, а также теоретического осмысления правоприменительной и законопроектной деятельности судов.

Без решения проблем организационного обеспечения судебной системы Российской Федерации невозможно достижение качественных сдвигов в отправлении правосудия. Это обусловливает необходимость серьезной государственной поддержки и применения программно-целевого подхода.

Во-вторых, акцентировалось внимание на том, что штатная численность судей федеральных судов не соответствует реально необходимому количеству.

Как подчеркивалось в Программе, несмотря на всю важность принятых законодательных актов, необходимо отметить, что правовая база, которая обеспечивала бы в полной мере отправление правосудия в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права, еще не создана.

Требует законодательного регулирования проблема ответственности судей перед обществом за выполнение своего долга.

Остро стоит проблема реальной ответственности за неуважение к суду, в том числе за неисполнение его решений.

Между тем даже принятые законы, в которых так нуждается судебная система, в полном объеме не реализуются из-за отсутствия необходимого финансового обеспечения.

Требуется также принятие нормативных правовых актов, которые будут способствовать укреплению социального статуса судей и работников аппаратов судов, повышению престижности работы в судебной системе, авторитета судебной власти и обеспечению личной безопасности судей.

Требуются разработка и принятие федеральных законов или иных нормативных правовых актов по вопросам:

Дисциплинарной ответственности судей;

Изменения порядка прекращения полномочий судей, занимающихся деятельностью, несовместимой с должностью судьи, либо совершивших поступки, позорящие честь и достоинство судьи или умаляющие авторитет судебной власти;

Проверки соответствия сообщаемых данных требованиям, предъявляемым к кандидатам на должность судьи, и проверки информации о совершении поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти;

Порядка формирования фонда оплаты труда судей;

Обязательного государственного страхования судей.

В Программе акцентировалось внимание на кадровом обеспечении судебной системы, развитии материально-технического обеспечения.

К настоящему времени, в связи с завершением действия ФЦП "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы, можно говорить о результатах и подводить итоги, тем более, что итоги ФЦП были подведены Правительством РФ (Доклад Правительства РФ от 19 января 2006 года «О ходе реализации федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 годы» ), Советом Федерации РФ (Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2004 году ; Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 году) , судейским сообществом (Итоги VI Всероссийского съезда судей от 2 декабря 2004г. «О состоянии правосудия в Российской Федерации и перспективах его совершенствования»), МЭРТ РФ (Доклад МЭРТ РФ «О ходе реализации федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 годы» ) и др. полномочными органами.

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретных результатов, обратим внимание на те причины незавершенности судебной реформы, на которые указывал Совет судей РФ в своем Постановлении от 30 января 2001 г. N 43 "О ходе судебной реформы в Российской Федерации и перспективах развития судебной системы" : «совет судей полагает, что истинными причинами незавершенности судебной реформы являются - ненадлежащее законодательное обеспечение деятельности судов, несоответствие процессуальных процедур Конституции Российской Федерации и федеральным законам, недостаточная численность судей и аппарата судов. Во многом судебная реформа тормозится из-за низкого уровня материально-технического обеспечения судов и заработной платы судей».

В качестве основных проблем судебной системы назывались:

1.Обеспечение конституционных гарантий реализации прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности на судебную защиту

Недостаточная численность судей

Удаленность судов

2.Дефицит финансирования

Обеспечения судов материально-техническими ресурсами

Строительства и реконструкции зданий для размещения судов

Строительство и приобретение жилья для судей и работников аппаратов судов

3.Отсутствие современных технологий информатизации судов и ведения судебного делопроизводства

4.Низкая заработная плата судей и работников аппаратов судов

К вопросу «разрешены ли эти проблемы за прошедшие пять лет» мы обратимся ниже, сейчас же рассмотрим нормативное обеспечение судебной реформы в РФ.

Основой осуществления судебной реформы явилось создание нормативно-правовой базы как важнейшего условия становления российского правосудия. Сегодня в Российской Федерации подготовлены и приняты федеральные законы в целях обеспечения реализации программного положения о необходимости создания правовой базы в сфере отправления правосудия в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, направленные на совершенствование статуса судей, на существенное повышение роли органов судейского сообщества в кадровом и организационном обеспечении деятельности судов, направленных на совершенствование порядка судопроизводства.

За период с 1991 по 2007 год были приняты сотни законодательных актов, и, самый главный – Основной закон Российской Федерации.

В стране был создан Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляющий конституционное судопроизводство. Для осуществления правосудия в сфере экономики создана система арбитражных судов, а подсистема судов общей юрисдикции пополнилась достаточно большим отрядом мировых судей.

Претерпел серьезные изменения и порядок судопроизводства, в деятельности по осуществлению правосудия заметно усилились демократические начала, получившие закрепление и в Конституции Российской Федерации 1993 года - презумпция невиновности, право обвиняемого на защиту, состязательность процесса и равноправие сторон.

В виду того, что огромный массив принятых актов невозможно рассмотреть в рамках нашего исследования (тому можно посвятить не одну объемную монографию), нами будут рассмотрены лишь акты, затрагивающие формирование судебной системы. Отметим лишь, что за рассматриваемый период фактически полностью обновлено процессуальное законодательство - были приняты новые УПК, АПК РФ, ГПК, КоАП, Закон «Об исполнительном производстве» и др.

Пожалуй, центральным законодательным актом современной судебной реформы (конечно, после Конституции РФ) – является Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изменениями от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г., 5 апреля 2005 г.). Данный закон является базовым Законом в системе правового регулирования деятельности судебных органов России. По своей юридической силе он уступает только Конституции РФ и международным актам Российской Федерации. Все иные федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, определяющие устройство судов, их полномочия, порядок образования и деятельности, не могут ему противоречить.

Еще в период разработки Закона было отвергнуто предложение ограничиться только проблемами судоустройства. Закон готовился как нормативный акт об основных принципах организации судебной власти в Российской Федерации. Этой идее соответствует конструкция Закона .

Закон «О судебной системе» во исполнение Конституции провозгласил единство судебной системы в Российской Федерации и гарантии его сохранения.

Конституционные нормы-принципы, положенные в основу статуса судей, нашли свое развитие в федеральных законах, составляющих специальную отрасль законодательства, предметом которой являются вопросы организации и деятельности судебной власти.

Закон закрепил, что правосудие может осуществляться только судами, учрежденными в соответствии с настоящим Законом и Конституцией РФ. Тем самым пресекаются претензии придать статус правосудного органа различным внесудебным органам. Закон провел четкое разделение судов на федеральные и суды субъектов Федерации, к числу последних отнесены конституционные (уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции. Закон предусмотрел возможность учреждения специализированных судов в системе судов общей юрисдикции, что открывает возможность дальнейшего развития системы федеральных судов в интересах повышения качества правосудия, возможность создания административных судов.

Закон «О судебной системе» позволил начать работу над кодексами, регулирующими уголовный и гражданский процессы, поскольку структура этих законов во многом обусловлена судоустройством государства. Было начато наполнение содержанием судебной системы страны.

Во исполнение положений Конституции Закона «О судебной системе», программных источников, в последующие годы был принят ряд законодательных актов:

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" (с изменениями от 7 ноября 2000 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.)

Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" (с изменениями от 27 октября 2003 г., 30 ноября 2004 г.)

Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 22 августа, 30 ноября 2004 г., 14 февраля, 5 апреля 2005 г., 11 марта 2006 г.)

Федеральный закон от 29 декабря 1999 г. N 218-ФЗ "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" (с изменениями от 12 февраля 2001 г., 9 июля 2002 г., 27 мая 2003 г., 17 марта, 28 июля 2004 г.)

Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации"

Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации"

Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 37-ФЗ "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" (с изменениями от 18 декабря 2001 г., 29 мая 2002 г, 14 ноября 2002 г.) (данный закон фактически утратил свою силу с принятием нового ГПК РФ и УПК РФ).

Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (с изменениями от 4 июля 2003 г., 14 августа 2004 г., 5 апреля 2005г.)

Федеральным конституционным законом от 4 июля 2003 г. N 4-ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" , были созданы правовые основы для создания арбитражных апелляционных судов - судов по проверке в апелляционной инстанции законности и обоснованности судебных актов арбитражных судов субъектов Российской Федерации, принятых ими в первой инстанции. Закон предусмотрел порядок образования арбитражных апелляционные судов до 1 января 2006 года.

В 2004 году был принят чрезвычайно необходимый Федеральный закон от 20 августа 2004 года №113-ФЗ "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации". Были внесены поправки в Федеральный закон от 17 декабря 1998 года N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", касающиеся порядка замещения временно отсутствующего мирового судьи, и решена актуальная проблема возмещения издержек по делам, рассматриваемым мировыми судьями.

В этом же году был принят Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27 сентября, 31 декабря 2005 г., 10 января 2006 г., 6, 13 марта 2006 г.) – закон, коснувшийся всех отраслей и институтов права, том числе судебной системы.

Пристальное внимание в 2004 году уделялось Арбитражному процессуальному, Гражданскому процессуальному и Гражданскому кодексам Российской Федерации, а также Федеральному закону от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", в статьи которых были внесены необходимые изменения, направленные на совершенствование законодательства в судебной сфере и оптимизацию работы судов.

В 2005 году продолжалась совместная целенаправленная работа всех ветвей государственной власти по законодательному обеспечению судебной реформы. Были приняты законы:

Федеральный конституционный закон от 5.04.2005 года № 2-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (по вопросу предельного возраста пребывания в должности судьи);

Федеральный конституционный закон от 5.04.2005 года № 3-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (по вопросу предельного возраста пребывания в должности судьи);

Федеральный закон от 14.02.2005 года № 2-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» (уточнение компетенции мировых судей);

Федеральный закон от 31.03.2005 года № 26-ФЗ «О внесении изменения в статью 5 Федерального закона «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 5.04.2005 года № 33-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (предельный возраст пребывания в должности судьи повышен с 65 до 70 лет).

В 2006 году были внесены изменения и дополнения в такие законодательные акты как: Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации"; Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации»; "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации".

В последние годы большое внимание уделялось организационной и материально-составляющей проводимой судебной реформы. Обратимся к результатам ФЦП "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы.

Во-первых , необходимо констатировать увеличение штатной численности судей (судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов).

За период с 2002 по 2006 годы Программой было запланировано введение 5347 единиц судей, в том числе 2097 единиц мировых судей, и 23443 единицы работников аппаратов судов, включая помощников судей Верховного Суда Российской Федерации, федеральных судей судов общей юрисдикции и арбитражных судей, работников аппаратов судов, введение должности администраторов арбитражных судов, а также института присяжных заседателей.

За указанный период поэтапно вводилась запланированная численность судей и работников аппаратов судов. В 2002 году был введен суд присяжных заседателей практически во всех субъектах Российской Федерации. Таким образом, обеспечено предусмотренное законодательством право граждан Российской Федерации на рассмотрение дел судом с участием присяжных заседателей. Так, в 88 субъектах Российской Федерации, за исключением Чеченской Республики, верховные суды республик, краевые, областные и приравненные к ним суды рассматривают дела с участием присяжных заседателей.

В связи с существенными изменениями законодательства и расширением полномочий судов общей юрисдикции, в том числе передачей суду функций по избранию меры пресечения в виде заключения под стражу и продления сроков содержания обвиняемых под стражей, осуществлено увеличение в судах общей юрисдикции численности.

Необходимо констатировать существенный рост штатной численностей федеральных судей судов общей юрисдикции (см. Приложение №1), увеличение штатной численности помощников судей федеральных судов общей юрисдикции (см. Приложение №2), доукомплектование кадрами помощников судей и администраторов арбитражных судов (см. Приложение №3).

Реализация указанных мероприятий позволила сократить служебную нагрузку судей судов общей юрисдикции. Так, средняя нагрузка на судью сократилась с 45,4 до 23,2 дел в месяц.

Кадры помощников судей арбитражных судов укомплектованы на 98,3% (см. Приложение №3).

Укомплектование должностей администраторов-руководителей аппаратов арбитражных судов составляет 61,1%, что способствует повышению уровня организационного обеспечения деятельности судов.

Практически решена задача становления мировой юстиции. Создание института мировых судей позволило облегчить доступ населения к правосудию, разгрузить районное звено судебной системы. Назначены и осуществляют правосудие 5977 мировых судей, или 91,1% от их общего числа. В 25 субъектах Российской Федерации штат мировых судей укомплектован полностью.

В начале 2006 года был принят Федеральный "О внесении изменения в пункт 4 статьи 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" (11 марта 2006 года подписан Президентом РФ) (об изменении критерия расчета численности на судебном участке). Данный закон должен разрешить одну из проблем , возникших в ходе современной судебной реформы, а именно сложной ситуацией с рассмотрением дел мировыми судьями. Нагрузка на мировых судей по разрешению дел возросла в несколько раз, особенно по гражданским делам и делам об административных правонарушениях. Реальный выход из создавшегося положения видится в создании судебных участков из расчета 15 тысяч человек на одном судебном участке.

Данные судебной практики применения федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" показывают, что создание судебных участков из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек себя не оправдывает, поскольку не учитывает фактическую нагрузку на мировых судей по рассмотрению гражданских, уголовных и административных дел .

Первоначально, законодательная инициатива Верховного Суда Российской Федерации не была поддержана (проект федерального закона N 243002-3 "О внесении изменения и дополнения в Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации"). Проект был отклонен Государственной Думой РФ 24 сентября 2004г. постановлением N 973-IV ГД. Однако, по общему мнению Всероссийского съезда РФ от 2 декабря 2004г., каких-либо альтернатив для стабилизации положения в мировой юстиции предложено не было.

На заседании 9 марта 2005 года Государственная Дума РФ в своем обращении к Правительству РФ и Верховному Суду РФ признала необходимым изменить критерий расчета численности населения на одном судебном участке, уменьшив ее, например, до 18-19 тысяч человек.

Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 24 от 22 ноября 2005 г. законопроект "О внесении изменения в пункт 4 статьи 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" был представлен в Государственную Думу. 10 февраля 2006 года законопроект был принят Государственной Думой, 3 марта 2006 года одобрен Советом Федерации, 11 марта 2006 года подписан Президентом РФ. В результате в законопроекте норма «судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек» заменена на показатель "от 15 до 23 тысяч человек". Закон вступает в силу с 1 января 2007 года.

Таким образом, с 1 января 2007 года начат процесс по увеличению количества мировых судей.

Во-вторых , необходимо констатировать выполнение (и перевыполнение) планов (нормативов ФЦП) по финансированию осуществления этапов судебной реформы и материального обеспечения судов и судей. Так, в 2005 году на содержание судебной системы (с учетом судебной реформы) определился бюджет в сумме 36769,0 млн. рублей, с увеличением по сравнению с 2004г. в сопоставимых условиях на 5460,5 млн. рублей или на 17,5%. Его удельный вес в общих расходах бюджета составляет 1,2%, а удельный вес к ВВП 0,19%.

За рассматриваемый период были осуществлены следующие мероприятия:

1) увеличена заработная плата судей (см. Приложение №4).

Если в 2001 году средняя заработная плата судьи составляла 11347 руб., то уже к концу 2005г. по информации Минфина России составит 59,2 тыс. рублей (см. Приложение №4.). Кроме того, в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» предусмотрены ассигнования на дальнейшее повышение заработной платы судей с 1 июля 2006г. на 32 процента, а в 2007г. планируется увеличение заработной платы судей еще на 7,5 процентов.

Указом Президента Российской Федерации от 26 мая 2005г. № 589 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, аппаратах некоторых федеральных судов и управлениях (отделах) Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» введено ежемесячное денежное поощрение работникам аппаратов федеральных судов и управлений (отделов) Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в размере 1 оклада с 1 апреля 2005 года.

Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 2005г. № 880 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в аппаратах Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» введено ежемесячное денежное поощрение работникам аппаратов этих судов.

Таким образом, необходимо констатировать значительное увеличение размера фонда оплаты труда работников аппаратов судов и системы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации произведено с учетом изменения порядка его формирования, что позволило привести условия оплаты труда работников судебной системы в соответствие с условиями оплаты труда других федеральных государственных служащих.

2) увеличены ассигнования на обеспечение судов материально-техническими ресурсами (см. Приложение №5).

По итогам 2005 года, объемы финансирования материально-технического обеспечения судебной системы превышают программные показатели.

3) выполнены планы по строительству и реконструкции зданий для размещения судов (см. Приложение №6).

Оценка эффективности мероприятия может быть рассчитана на основании сопоставления фактически достигнутых значений и целевых значений, определенных СП 31-104 2000 «Свод правил «Здания районных (городских) судов», предусматривающем размер служебной площади на один состав суда в размере 150 кв.м. Степень достижения результата составляет 77,8 %.

4) выполняются планы по строительству и приобретению жилья для судей и работников аппаратов судов (см. Приложение №7).

В-третьих, завершаются работы по автоматизации судебной системы (см. Приложение №8). Не только успешно решается задача информатизации судебной системы, но и осуществляется создание Государственной Автоматизированной системы «Правосудие» (ГАС «Правосудие»).

К 2005 году все областные суды оснащены средствами видеоконференцсвязи для проведения кассационных процессов с участием осужденных, содержащихся в следственных изоляторах. В судах областного звена фактическая обеспеченность компьютерной техникой составляет 90%, а в судах районного звена – 50% (см. Приложение №8), организован доступ к правовым системам.

В настоящее время в соответствии с постановлениями Совета судей Российской Федерации от 11 апреля 2002г. № 75 «Об информатизации судов», от 26 декабря 2002г. № 90 «О выполнении мероприятий Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002 – 2006 годы» по информатизации судов общей юрисдикции системы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации завершается создание ГАС «Правосудие», комплекс которой составляет 48,5 тысяч рабочих мест.

Государственная автоматизированная система РФ "Правосудие" - это территориально распределенная автоматизированная информационная система, предназначенная для формирования единого информационного пространства судов общей юрисдикции и системы Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации, обеспечивающая информационную и технологическую поддержку судопроизводства на принципах поддержания требуемого баланса между потребностью граждан, общества и государства в свободном обмене информацией и необходимыми ограничениями на распространение информации.

Система «Правосудие» предназначена для информационно-аналитического обеспечения функций судов общей юрисдикции, органов судейского сообщества, аппарата Судебного департамента и его управлений (отделов) в субъектах Российской Федерации.

ГАС «Правосудие» состоит из 27 подсистем, основными из которых являются:

- "Судебное делопроизводство и статистика" - автоматизированное судебное делопроизводство, документооборот и ведение электронных архивов судебных дел, баз данных по судимости, а также сбор, контроль, обработку, хранение, анализ и представление данных судебной статистики. В подсистему входит технологическое обеспечение записи протоколов судебных заседаний, включая автоматизированную звукозапись хода судебного заседания и архивацию материалов;

- "Банк судебных решений (судебной практики)" - автоматизированный сбор и анализ решений судов, систематизация сведений о прецедентах судебных решений, аналитическая обработка и тиражирование обобщенных данных судебной практики, оперативный обмен этими данными между судами разных инстанций и обеспечение санкционированного доступа к информации банка со стороны различных категорий пользователей;

- "Право", обеспечивающая доступ к правовой информации и юридическим изданиям в электронном виде, поддержание правовых баз в актуальном состоянии, информирование судей, судейских коллегий и органов Судебного департамента о правовых нормах и результатах обобщения судебной практики.

К настоящему времени реализована целевая поставка оборудования во все областные и равные им суды, во все территориальные органы Судебного департамента, в 462 районных суда и в 46 окружных и гарнизонных военных суда.

Без преувеличения можно сказать, что судебная система и реформа вступают в новый век.

В-четвертых, необходимо констатировать рост доверия к судам (см. Приложение №9)

Важнейшими показателями эффективности реализации судебной реформы является динамика рассмотрения дел судами, которая свидетельствует о позитивных тенденциях в судебной практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Так, за период с 2002 по 2004 год количество обращений в арбитражные суды увеличилось на 56,8% (см. Приложение №9).

Число дел, рассмотренных верховными судами республик по 1 инстанции с нарушением процессуальных сроков, в 2004 году снизилось на 26% и составило 500 дел или 4,1% от общего числа дел, оконченных производством. В 2003 году их количество составляло 685 дел или 6,1%. Районными судами с нарушением процессуальных сроков рассмотрено 261,3 тыс. гражданских дел или 12,7% от общего числа оконченных производством дел, что на 3,3% меньше, чем в 2003 году – 343,5 тысяч или 16%.

Наблюдается общее сокращение сроков рассмотрения дел:

От 3 месяцев до одного года включительно рассмотрено 157,6 тысяч дел или 8% от общего числа дел, оконченных производством (в 2003 году - 176,2 тысячи или 8,1%);

Свыше 1 года - 40,5 тысяч дел или 2% от общего числа дел, оконченных производством (в 2003 году – 56 тысяч или 2,6%).

Доверие к арбитражным судам и их авторитет в обществе постоянно возрастает. Это наглядно подтверждается данными судебной статистики.

Качество правосудия определяется, в первую очередь, количеством измененных и отмененных судебных актов. Следует отметить, что на протяжении четырех лет эти показатели достаточно стабильны. Во всех трех инстанциях арбитражных судов, проверяющих законность и обоснованность судебных актов, в 2002 году было отменено 4,9% решений, вынесенных судами первой инстанции, 2003 году - 4,5%, в 2004 году – 3,8%, в 1 полугодии 2005 года - 4,0%. При этом доля отмененных судебных актов в апелляционной инстанции составляла в среднем 2,3%, в кассационной инстанции – около 2,0%, в надзорной – менее 1%.

Итак, судебная реформа в Российской Федерации свершилась. Однако нужно учитывать, что реформирование – не единовременный процесс. На воплощение идей и принципов, новых инструментов уйдет еще долгое время. Затем наступит этап необходимости совершенствования действующих норм.

Говоря о свершении реформы, также необходимо учитывать, что перед законодателем в части дальнейшего совершенствования судебной системы, и воплощения идей судебной реформы стоит ряд проблем и дискуссионных вопросов, которые еще предстоит разрешить. Как ответил В.Ф. Яковлев в одном из интервью на вопрос: «Закончилась ли процессуальная реформа? Я думаю, что, в основном, да. Но надо различать реформу и совершенствование. Совершенствование - бесконечный процесс. Реформа, т.е. крупные, коренные изменения, постоянно проводится не может. Сплошное реформирование - это безобразие, отсутствие стабильности, что очень плохо для правосудия, для судов. И, следовательно, реформы должны где-то заканчиваться. Так вот, реформа процессуального законодательства в основном завершена, но не полностью. Почему? Я думаю, что не хватает одного очень крупного акта» (ученый-юрист говорил о кодексе административного судопроизводства – данный вопрос будет исследован нами ниже).

В.В. Демидов отвечая на вопрос о том, завершена ли судебная реформа (согласно ФЦП) констатировал: «Федеральная целевая программа сняла остроту многих проблем, связанных, прежде всего, с совершенствованием организационно-правовой и материально-технической базы российского правосудия. И эту работу предстоит продолжать в будущем. Вместе с тем в ходе реализации целевой программы возникли новые задачи, нуждающиеся в неотложном решении» . В. Максимов констатирует, что говорить о завершении реформы сегодня вряд ли возможно, становление подсистем единой судебной системы России продолжается, требуют дальнейшего разрешения и вопросы разграничения компетенции судов. Настоятельной необходимостью является создание административных судов, развитие и совершенствование ювенальной юстиции .

Итак, судебная реформа должна продолжаться пока не будет полностью реализована Концепция судебной реформы 1992 года. По оценке В.Ф. Яковлева «она (судебная реформа) близится к завершению в таких вопросах как судоустройство, судопроизводство, т.е. процессуальные формы. Здесь действительно дело идет к завершению. Но есть еще некоторые направления. По крайней мере, два крупных из них я вижу, которые пока не завершены, и работа должна продолжаться».

Это: во-первых, правовая помощь населению. Во-вторых, судебная реформа должна продолжаться в плане обеспечения правосудия всем необходимым.

По оценке В.Ф. Яковлева и других экспертов с воплощением программных положений Федеральной целевой программы развития судебной системы можно было бы говорить о завершении современной судебной реформы в России.

Радченко В. Закон "О судебной системе Российской Федерации" - базовый закон судебной реформы // Российская юстиция. – 2002. - №8. – с.2.

Доклад Правительства РФ от 19 января 2006 года «О ходе реализации федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 годы» // Официальный сайт Правительства Российской Федерации www.government.gov.ru/

Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 марта 2005 г. N 67-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 21 марта 2005г. - №12. – Ст.975.

Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 году) // Официальный сайт Совета Федераций Российской Федерации www.council.gov.ru

Доклад МЭРТ РФ «О ходе реализации федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 годы» // Официальный сайт МРЭТ РФ www.economy.gov.ru

Постановление Совета судей РФ от 30 января 2001 г. N 43 "О ходе судебной реформы в Российской Федерации и перспективах развития судебной системы"

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 6 января 1997г. - №1. - Ст.1.

Радченко В. Закон "О судебной системе Российской Федерации" - базовый закон судебной реформы // Российская юстиция. - 2002. - N 8.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 28 июля 1997г. - №30. - Ст.3591.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 12 января 1998г. - №2. - Ст.223.

Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 21 декабря 1998г. - №51. - Ст.6270.

Федеральный закон от 29 декабря 1999 г. N 218-ФЗ "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 3 января 2000г. - №1. - Ст.1.

Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 15 февраля 1999г. - №7. - Ст.877.

Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 28 июня 1999г. - №26. - Ст.3170.

Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 37-ФЗ "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 10 января 2000г. - №2. - Ст.158.

Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 18 марта 2002г. - №11. – Ст.1022.

Федеральный конституционный закон от 4 июля 2003 г. N 4-ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 7 июля 2003г. - №27. - Ст. 2699.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 30 августа 2004г. - №35. - Ст.3607.

Федеральный закон от 11 марта 2006 г. N 36-ФЗ "О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 13 марта 2006г. - №11. - Ст.1147.

См.например: Пояснительная записка к проекту федерального закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" № 222076-4

По статистике приведенной в Пояснительной записка к проекту федерального закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" N 243002-3 – нагрузка составляла 50 и более дел в месяц.

Пояснительная записка к проекту федерального закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" № 222076-4

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22 ноября 2005 г. N 24 "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации доработанного проекта федерального закона N 222076-4 "О внесении изменения в пункт 4 статьи 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" // www . supcourt . ru

Конференция Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлева "Новые задачи арбитражной системы России" // Российская юстиция. - №1. – 2003.

Судебная реформа смотрит в 2012 год. Интервью с В.В. Демидовым // Судья. - №4. - 2005г.

Максимов В. Пятнадцать лет судебной реформы // Российская Юстиция. - №11. – 2006.

Какие темы президент чаще всего поднимал в посланиях Федеральному Собранию, как он предлагал решать проблемы страны, что было сделано за эти годы и как изменилась жизнь в России - в обзоре «Ъ»

2000

Принятие закона о партиях 2000

« России необходимы партии, которые пользуются массовой поддержкой и устойчивым авторитетом. И не нужны очередные чиновничьи партии, прислоняющиеся к власти, тем более - подменяющие ее. Опыт показал, мы знаем это за последние несколько лет, что подобные образования погибают мгновенно, как только попадают из тепличных условий в конкурентную среду. Сегодня назрела необходимость в подготовке закона о партиях и партийной деятельности - собственно говоря, по-моему эта тема уже есть в Думе. Мне кажется, нужно над ним поработать активнее»

В июле 2001 год был принят закон «О политических партиях», ужесточивший требования к созданию партий, которые стали единственными участниками политического процесса (до этого такие возможности были у политических организаций и политических движений), и разрешивший Минюсту инициировать их ликвидацию. В декабре 2004 года в закон внесены поправки, увеличившие минимальную численность членов партий с 10 тыс. до 50 тыс. Позже планку снизили до 40 тыс. человек. В 2012 году требования к регистрации партий существенно упростили - минимальная численность сократилась до 500 человек.

2000

Продолжение налоговой реформы 2000

« Сегодня налоговая система способствует массовому уклонению от налогов, уходу экономики «в тень», уменьшению инвестиционной активности, в конечном счете – падению конкурентоспособности российского бизнеса. Просто падению конкурентоспособности Российского государства. Первый шаг по реформированию налоговой системы сделан. Давайте дальше двигаться по этому пути»

В 2001-2004 годах произошла отмена оборотных налогов, введение плоской шкалы подоходного налога в 13%, замена различных платежей за пользование природными ресурсами единым налогом на добычу полезных ископаемых, введение Единого социального налога (ЕСН). Общее число налогов и сборов сократилось с 53 в 1990-х годах до 14.

« Наш следующий шаг – реформа Совета Федерации. И это тоже движение в направлении развития демократии, профессиональных начал парламентской деятельности. Изменение принципов формирования Совета Федерации ставит вопрос об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и главы государства по основным проблемам государственной жизни, о форме участия регионов в подготовке и принятии важнейших общегосударственных решений. Такой формой может стать Государственный совет при Президенте России, идея которого была высказана некоторыми губернаторами, и я как Президент страны готов ее поддержать»

5 августа 2000 года принят новый закон "О порядке формирования СФ". Сенаторы стали назначаться законодательным органом субъекта РФ и главой исполнительной власти региона. До этого в верхнюю палату парламента входили сами губернаторы и председатели заксобраний, совмещавшие основную работу с сенаторской. Взамен региональные лидеры вошли в состав Государственного совета, совещательного органа при президенте. В дальнейшем принцип формирования СФ неоднократно менялся: в 2008 году право стать сенатором оставили только за депутатами региональных парламентов и представителями органов местного самоуправления, в 2011 году к ним добавили действующих депутатов Госдумы, избранных от региональных групп делегирующего субъекта. С 2012 года действует порядок, при котором член СФ от исполнительной власти субъекта определяется победившим на выборах губернатором из числа трех кандидатур, представленных им на этапе выдвижения, а от законодательной власти – избирается из числа региональных депутатов.

2000

Кардинальное упрощение таможенной системы 2000

« Действующую таможенную систему также нельзя назвать эффективной. Существует миф, будто манипулируя ставками тарифов, можно защитить отечественного товаропроизводителя. Скажу вам честно, я и сам так думал. Однако при нынешнем уровне таможенного администрирования, я хочу это подчеркнуть, такая система в большой степени защищает и поощряет только коррупцию. Поэтому надо кардинально упростить таможенную систему, унифицировать ставки тарифов»

С 1 января 2001 года введены в действие унифицированные ставки таможенных пошлин. Предельная ставка за единичными исключениями снижена с 30% до 20%, всего пошлины снижены по более чем 3000 наименований товарной номенклатуры. В мае 2003 года принята новая редакция Таможенного кодекса (процесс длился с 1999 года). Документ, впрочем, не устранил проблем возможного произвольного определения таможенной стоимости товаров и ограничения мест декларирования со стороны таможни ("нетарифный протекционизм"). После вступления в ВТО в 2012 году Россия приняла на себя обязательства по снижению средневзвешенной ставки импортного тарифа с 9,9% до 6,74% к 2016 году.

2000

Внедрение механизмов накопительного финансирования пенсий 2000

« Важнейшей национальной задачей является обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы. Государство обязано предотвратить ее кризис, вызываемый быстрым старением населения России. Для этого необходимо внедрять механизмы накопительного финансирования пенсий. Надо переходить к этой системе аккуратно, поэтапно, но двигаться в этом направлении нужно обязательно»

В марте 2001 года Национальный совет по пенсионной реформе при президенте принял программу реформы, разработанную Минэкономразвития. Она предусматривала три составляющие трудовой пенсии: базовую, страховую и накопительную части. Положения программы были закреплены в ноябре-декабре 2001 года законами "Об обязательном пенсионном страховании", "О трудовых пенсиях" и другими. С 2003 года граждане получили право выбора компании для управления накопительной частью пенсии, с 2004 года – доверять накопления НПФ. В 2008 году отчисления в накопительную часть подняли с 4% до 6%. В 2013 году принято решение отказаться от обязательного накопительного компонента пенсии и направить все пенсионные взносы в НПФ за 2014 год на текущие выплаты

2001

Разграничение предметов ведения между федеральным центром и регионами 2001

« Первая задача – это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, это разграничение федеральными законами, хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами, предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где – субъектов Федерации, иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации»

21 июня 2001 года создана комиссия под руководством замглавы администрации президента Дмитрия Козака, призванная обеспечить пересмотр системы двусторонних договоров между федеральным центром и субъектами. К июню 2003 году было прекращено действие 33 из 42 заключенных в 1990-е годы соглашений «О разграничении предметов ведения», еще 9 де-факто утратили силу решениями Конституционного суда. 4 июля 2003 года по рекомендации комиссии Козака принят новый закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ". Он устанавливал, что все договоры между центром и регионами должны быть переутверждены в течение двух лет. Кроме того, предусматривалось, что они отныне должны утверждаться федеральным законом. Единственным субъектом, которому удалось принять обновленный вариант договора, в 2007 году стал Татарстан.

2001

Судебная реформа2001

« Сегодня нам крайне необходима судебная реформа. Отечественная судебная система отстает от жизни и на практике мало помогает проведению экономических преобразований. Не только для предпринимателей, но и для многих людей, пытающихся законно восстановить свои права, суд так и не стал ни скорым, ни правым, ни справедливым; не говорю – всегда, но во многих случаях, к сожалению, это так»

В ноябре 2001 года Госдума приняла поправки к законам "О статусе судей", "О судебной системе" и "О Конституционном суде”, предусматривающих введение для судей дисциплинарной ответственности и возрастного ценза нахождения на посту до 65 лет. С целью совершенствования организационных основ функционирования судов в 2002-2006 и 2007-2012 годах реализованы две ФЦП «Развитие судебной системы России».

2001

Административная реформа2001

« Мы должны начать подготовку к административной реформе, и в первую очередь Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов, и пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но главным образом – функции органов власти. Неоднократные попытки сокращения аппарата управления, слияния и разделения ведомств не сделали Правительство и его органы ни более компактными, ни более эффективными. Достаточно сказать, что вместо этого число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тысяч в 1993 году до более чем миллиона в настоящее время»

23 июля 2003 года подписан указ президента «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах». В марте 2004 года создана трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти: функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были сосредоточены в федеральных министерствах, функции контроля и надзора – в федеральных службах, функции по оказанию услуг – в федеральных агентствах.

2001

Решение проблемы государственного внешнего долга2001

« Интеграция России в мировую экономику требует от нас цивилизованного подхода к решению долговой проблемы. Из сегодняшней ситуации мы должны извлечь уроки на будущее, брать в долг только тогда, когда точно знаем, как потратить деньги эффективно и как их вернуть, так, чтобы не перекладывать долговое бремя на наших детей и внуков. Поэтому Правительство должно быть очень осмотрительным при принятии решений по новым заимствованиям»

Постановке задачи предшествовал отказ Парижского клуба в начале 2001 года реструктуризировать российский долг и угроза объявления дефолта. К 2006 году Россия досрочно в полном объеме исполнила свои обязательства перед Парижским клубом кредиторов. В 2009 году урегулирована проблема советского коммерческого долга перед Лондонским клубом. Однако одновременно со снижением до исторического минимума государственного внешнего долга рекордными темпами рос зарубежный кредитный портфель частного сектора.

2001

Переход к страховым принципам оказания медицинской помощи2001

« Задача этого года – создать законодательную базу для завершения перехода к страховому принципу оплаты медицинской помощи. Это нужно делать в рамках единой системы медико-социального страхования, полностью обеспеченной источниками финансирования. И на этой базе преодолеть хронический дефицит финансовых ресурсов, обеспечить государственные гарантии предоставления населению базовых медицинских услуг в полном объеме, повысить реальную доступность и качество бесплатной медицины для широких слоев населения, а для платного здравоохранения нужно создать четкую правовую и экономическую базу»

Существенные изменения в закон "О медицинском страховании граждан", одобренный еще в 1991 году, в течение многих лет внести не удавалось. Закон "Об обязательном медицинском страховании" был принят только в конце 2010 года.

2002

Переход к профессиональной армии при сокращении срока службы по призыву 2002

« Одним из безусловных приоритетов является продолжение военной реформы и переход к профессиональной армии при сокращении срока службы по призыву. Реформа нужна обществу, но прежде всего и самой армии. Новую систему комплектования и сокращение сроков службы для призывников невозможно провести в один год. Поэтому в этом году Министерство обороны начинает эксперимент на базе отдельных воинских соединений, который должен практически отработать весь механизм перевода комплектования армии и флота на добровольный принцип. По результатам эксперимента станет понятно и ясно, как скоро мы сможем перейти на сокращенные сроки службы по призыву. Причем подчеркну: существенно сокращенные сроки. Тянуть с этой реформой нельзя, но и суета в этом вопросе недопустима»

14 июня 2006 года Госдума приняла поправки в закон «О воинской обязанности и военной службе», устанавливающие для граждан мужского пола, призванных в срок с 1 октября 2007 года, срок службы в армии по призыву 18 месяцев, а с 1 января 2008 года - 12 месяцев, и одновременно отменяющие целый ряд существовавших ранее отсрочек от призыва, существенно сократившие количество «военных кафедр» в гражданских вузах и ужесточившие требования к их выпускникам. От планов создания полностью профессиональной армии власти отказались. Если в 2007 году насчитывалось 210 тыс. солдат и сержантов-контрактников, то в 2012 году - лишь 186 тыс.

2002

Вовзращение Чечни в политико-правовое пространство РФ 2002

« ...главная задача нынешнего этапа – это возвращение Чечни в политико-правовое пространство России. Это создание в ней дееспособных правовых институтов и собственных силовых структур. А в перспективе – проведение свободных выборов, полноценная система республиканской власти и экономически устроенная жизнь чеченского народа»

23 марта 2003 года на референдуме с результатом 96% голосов "за" одобрена конституция Чечни, в октябре того же года "первым президентом республики" избран Ахмат Кадыров (получил 80,8%). После гибели Ахмата Кадырова в августе 2004 года прошли досрочные президентские выборы, на которых победил Алу Алханов (73,7%). Процесс политического урегулирования завершился в ноябре 2005 года выборами парламента Чечни. С 1 сентября 2003 года руководство оперативным штабом контртеррористической операции (КТО) перешло от ФСБ к МВД РФ, а функции по обеспечению правопорядка на территории республики передали МВД Чечни. Режим КТО был официально снят 16 апреля 2009 года.

2002

Законодательная регламентация форм, функций и источников финансирования органов местного самоуправления 2002

« В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах. Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления... В этой связи надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов «местного значения»... Считаю, что федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления... Все эти вопросы должны быть отражены в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», в региональном законодательстве. И, наконец, очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости»

К 2001 году в России было создано 11 тыс. из 153 тыс. муниципалитетов, предусмотреных принятым в 1995 году законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", 95% из них были убыточными. Комиссия под руководством Дмитрия Козака разработала проект реформы, реализованный в новом законе о МСУ от 6 октября 2003 года. Документ унифицировал структуру и полномочия муниципалитетов, но одновременно дал возможность заменять выборы глав местных органов власти институтом "сити-менеджеров" и существенно ограничил их финансовую автономию. Вступление закона в силу откладывалось сначала на 2006 год, а потом на 2009 год.

Источник: Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития

2002

Развитие практики страхования ответственности 2002

« Считаю, нам следует расширить практику комплексного страхования ответственности. За порядок в той или иной сфере страховая компания будет «отвечать рублем» - в отличие от чиновника, который в худшем случае рискует получить служебное взыскание. Убежден: развитие системы страхования рисков приведет не только к неизбежному сокращению числа надзирающих, но и к большей эффективности самой системы контроля и надзора в стране. Благоприятно повлияет на состояние казны, на предпринимательскую активность граждан»

25 апреля 2002 года принят закон об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО), 27 июля 2010 году - об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев опасных производственных объектов (ОСОПО), 14 июня 2012 года - об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика перед пассажирами. Всего к 2013 году в России введено 10 обязательных (или вмененных) видов страхования ответственности, в том числе для нотариусов, риэлторов, аудиторов, туристических компаний.

2002

Реформа ЖКХ 2002

« Очевидно, что вся система функционирования ЖКХ требует кардинальных изменений. При этом в первоначальную концепцию реформы ЖКХ были заложены затраты на поддержание технологически устаревших и крайне изношенных коммунальных систем, на все утечки и потери при доставке и просто издержки плохой работы предприятий ЖКХ. Однако главная цель реформы – это улучшение качества услуг при одновременном снижении затрат на их предоставление. Только такой подход поможет снять опасения наших граждан, что вся реформа ЖКХ сведется к голому повышению тарифов»

В марте 2003 года приняты поправки в федеральный закон «Об основах федеральной жилищной политики», обеспечившие переход с 2005 года на 100% оплату населением коммунальных услуг. 1 марта 2005 года введен в действие новый Жилищный кодекс, предусматривающий выбор гражданами способ управления домом: ТСЖ, управляющие организации или ДЕЗы. Кроме того, коммунальный сектор был открыт для частных ресурсоснабжающих организаций. В июле 2007 года создана госкорпорация - Фонд содействия реформированию ЖКХ.»

2003

Сокращение функций органов государственной власти

« Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов... Считаю, бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать. Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть просчитано очень точно»

31 июля 2003 года образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы. В рамках работы комиссии проведена инвентаризация 5634 функции госорганов, из которых 1468 признано избыточными, 263 – дублирующими, 868 – требующими изменения. 25 октября 2005 года принята Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах. К концу 2010 года утверждено 447 административных регламентов предоставления госуслуг федеральных органов исполнительной власти, исполнение части функций передано саморегулируемым организациям или переведено в электронный вид.

2003

Удвоение ВВП за 10 лет

« За десятилетие мы должны как минимум удвоить валовой внутренний продукт страны. Удвоение ВВП – это системная и, конечно же, масштабная задача. Она потребует глубокого анализа и уточнения существующих подходов к экономической политике. Но, главное, что нам надо здесь сделать, что нам понадобится, – это опять же консолидация политических сил, общества. Консолидация всех властей. Объединение лучших интеллектуальных сил. Поддержка общественно-политических структур. Сотрудничество парламента и правительства. Совместный поиск оптимальных путей решения такой, действительно стратегической, важнейшей для жизни, исторической задачи для России»

В начале 2004 года глава Минэконоразвития Герман Греф заявил, что задача реализуема в течение 10 лет только при благоприятной мировой конъюнктуре цен на нефть и высоких темпах реформирования экономики. Тем не менее, в том же году в президентском послании Владимир Путин перенес целевой ориентир удвоения ВВП с 2013-го на 2010-й год.

Достижение полной конвертируемости рубля

« Другая крупная задача, которую надо решать вместе, - это достижение полной конвертируемости рубля. Конвертируемости не только внутренней, но и внешней. Не только по текущим, но и по капитальным операциям. Напомню, что в прошлом у России была одна из самых крепких и уважаемых валют в мире. Достоинство «золотого рубля» приравнивалось к достоинству самой державы. Скажу прямо: стране нужен рубль, свободно обращающийся на международных рынках. Нужна крепкая и надежная связь с мировой экономической системой.. Достижение этой цели станет одним из факторов реальной интеграции России в мировую экономику, а для рядовых граждан нашей страны это будет означать на практике, что собираясь в дорогу за пределы России, достаточно взять с собой паспорт и российские рубли»

8 июля 2006 года Госдума приняла поправки в закон "О валютном регулировании и валютном контроле", отменяющие ряд ограничений на операции в валюте. С этого момента рубль формально стал считаться конвертируемым, хотя на деле международный оборот оставался затруднен, в частности, нормой об обязательной репатриации экспортной выручки. В 2011 году ЦБ РФ анонсировал, что для достижения реальной конвертируемости будет добиваться включения российского рубля в число расчетных валют крупнейшей в мире клининговой системы Continuous Linked Settlement (CLS), что ожидается не позднее 2015 года.

2003

Формирование в войсках частей постоянной готовности к 2007 году

« В соответствии с утвержденными планами мы продолжим формирование в сухопутных, воздушно-десантных войсках, в морской пехоте частей постоянной готовности на профессиональной основе. Эта работа должна быть завершена в 2007 году. Кроме того, на профессиональных принципах будет основана служба во внутренних и пограничных войсках. На простом и понятном языке (это не единственное, но очень важное последствие) это означает следующее: в «горячих точках» и локальных конфликтах, если Россия, не дай Бог, будет сталкиваться с этими вызовами, участвовать должны только подготовленные, профессиональные части»

25 августа 2003 года правительством утверждена ФЦП “Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей" на 2004 - 2007 годы, предусматривающая набор 131,6 тыс. контрактников. В июле 2009 года Счетная Палата констатировала провал программы: набрать удалось лишь 79 тыс. человек, расходы на боевую подготовку и материальное обеспечение контрактников оказались в 2,6 раза меньше запланированного. 18 августа 2008 года принята новая ФЦП комплектования вооруженных сил контрактниками на период 2009 - 2015 годов. До 2008 года доля частей постоянной готовности в ВС не превышала 13% от всего количества, с переходом в 2009-2010 годах к бригадному принципу организации этот показатель формально вырос до 100%.

Источник: Военная реформа: на пути к новому облику российской армии. Аналитический доклад Международного дискуссионного клуба «Валдай», июль 2012

2003

Преодоление бедности

« ...Четверть российских граждан по-прежнему имеет доходы ниже прожиточного минимума. Четверть населения страны!.. Потому в числе важнейших наших задач, я сегодня уже говорил об этом и повторю, считаю… преодоление бедности»

Основным инструментом борьбы с бедностью стали не структурные реформы, а количественное увеличение финансирования социальных расходов. С 2007 по 2013 год величина МРОТ выросла с 1100 до 5205 рублей, ежемесячного пособия по уходу за ребенком с 1500 до 2453,9 рублей, социального пособия на погребение - с 1000 до 4764 рублей. В результате с 2003 по 2012 год численность населения с доходами ниже прожиточного минимума сократилась с 20,3% до 11%, но вместе с этим за тот же период увеличилось имущественное неравенство – коэффициент Джини вырос с 0,403 до 0,420.

2004

Обеспечение граждан доступным жильем: к 2010 году минимум 1/3 граждан должны иметь возможность приобретать квартиру

« Правительство, региональные и местные органы власти должны ориентироваться на то, чтобы к 2010 году минимум треть граждан страны (а не одна десятая, как сегодня) могли бы приобретать квартиру, отвечающую современным требованиям, приобрести – за счет собственных накоплений и с помощью жилищных кредитов. Для этого жилищное кредитование должно стать долгосрочным и доступным для граждан. А чтобы рост спроса на жилье не привел только к скачку цен, следует обеспечить конкурентные условия для жилищного строительства»

В декабре 2004 года Госдумой принят пакет «жилищных законов» (всего 27 документов) , в том числе законы "О долевом строительстве", "О жилищно-накопительных кооперативах", Жилищный и Градостроительный кодекс. В 2005 году в рамках ФЦП “Жилище” на 2002-2010 года стартовал приоритетный национальный проект “Доступное и комфортное жилье - гражданам России". В 2008 году создан Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства.

2004

Удвоение ВВП не за 10 лет, а к 2010 году

« И мы вполне способны за десять лет увеличить наш экономический потенциал в два раза, как говорили еще в прошлом году; способны, если удержим среднегодовые темпы роста хотя бы на уровне первого квартала текущего года. Более того, при сохранении таких темпов мы смогли бы удвоить ВВП на душу населения не за десять лет, а уже к 2010 году. Члены Правительства тоже аплодируют, значит, они с этим согласны»

Из-за кризиса 2008-2009 годов (в 2009 году ВВП сократился на 8%) в реальном выражении общее увеличении ВВП в 2003-2010 года составило 35,7%, задача удвоения ВВП не решена до сих пор.

2004

Снижение Единого социального налога и НДС

« Правительство неоднократно поднимало вопрос о необходимости снижения единого социального налога. Мы должны вывести из «тени» значительную часть оплаты труда, защитить социальные права работников и стимулировать заботу граждан о собственном пенсионном обеспечении, снизив нагрузку на бизнес. Другой проблемный вопрос – налог на добавленную стоимость. Наряду с изменением процедур взимания НДС, надо пойти на дальнейшее снижение ставки налога, решить вопрос о своевременном возмещении НДС по экспортным операциям и при осуществлении капитальных вложений, а также исключить, наконец, налогообложение авансовых платежей»

В 2004-2005 годах ставка НДС снижена с 20% до 18%, ставка ЕСН - с 35,6% до 26%. Однако во второй половине 2000-х годов власти отказались от планов дальнейшего снижения НДС. В 2010 году ЕСН заменили на выплаты страховых взносов по ставке 34%.

2004

Снижение уровня инфляции до 3% в год

« Подчеркну: стабильность бюджетной и налоговой политики является важнейшим фактором развития экономики. Эта стабильность однако не в состоянии устранить всю неопределенность экономических условий ведения бизнеса. Необходима взвешенная макроэкономическая политика – нужно продолжать то, что у нас сложилось в экономике в последние годы, - политика последовательного снижения инфляции, до 3% в год...»

Центробанк с 2005 года неизменно обозначал своим приоритетом переход к инфляционному таргетированию (то есть подчинению всей кредитно-денежной политики достижению плановой инфляции), однако этого до сих пор не произошло (в настоящее время намечено на 2015 год). Инфляция в 2004-2012 годах не опускалась ниже 6%.

2004

Ориентация выпускников вузов на работу по специальности

« Сегодня профессиональное образование не имеет устойчивой связи с рынком труда. Более половины выпускников вузов не находят работу по специальности. Массовый охват высшим образованием сопровождается снижением уровня преподавания... Следует стремиться к тому, чтобы большинство выпускников учебных заведений работало по специальности. Речь, разумеется, не о возврате к директивному распределению, а о прогнозировании потребностей государства в необходимых ему специалистах»

Задача привести в соответствие структуру подготовки специалистов потребностям государства и требованиям рынка труда была сформулирована в ФЦП развития образования на 2006 – 2010 годы, принятой в 2005 году. Лишь в 2011 году правительство опубликовало перечень специальностей, «соответствующих приоритетным направлениям модернизации и технологического развития российской экономики», для которых ввели повышенные стипендии. Тогда же было принято решение, что Росстат с 2016 года будет каждые пять лет проводить сплошное обследование выпускников вузов на предмет их трудоустройства.

2005

Развитие тенденции укрупнения субъектов РФ

« Вы знаете: в последнее время все активнее проявляется желание субъектов Федерации объединяться. Это положительная тенденция, и важно не превратить ее в очередную политическую кампанию. При этом следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете, ради роста благосостояния людей»

К моменту оглашения послания прошли успешные референдумы об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край и вхождении Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в состав Красноярского края. 23 октября 2005 года жители проголосовали за слияние Камчатского края и Корякского АО, 16 апреля 2006 года – Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО, 11 марта 2007 года – за объединение Читинской области и Агинского Бурятского АО в Забайкальский край. С 2008 года попыток укрупнения субъектов не было.

2005

Сокращение с десяти до трех лет срока давности по оспариванию ничтожных сделок

« ...надо принять меры по укреплению гражданского оборота. Я уже говорил, что мы должны в ближайшее время сократить до трех лет срок давности по применению последствий недействительности ничтожных сделок. Этот срок в настоящее время составляет десять лет»

Соответствующие изменения внесены 21 июля 2005 года в 181-ю статью Гражданского кодекса РФ, срок оспаривания ничтожных сделок сокращен с 10 до 3 лет.

2005

Легализация не зарегистрированных гражданами объектов недвижимости

« ...надо помочь гражданам легализовать в упрощенном порядке принадлежащие им фактически объекты жилой недвижимости, а именно гаражи, жилье, садовые дома в различных кооперативах и садоводческих товариществах и соответствующие земельные участки. Такой порядок легализации должен быть максимально прост для граждан, а само оформление документов не должно создавать для них дополнительных проблем. Это, кстати, даст и такие дополнительные возможности, как законная передача имущества в наследство, получение кредитов в банках под залог данного имущества»

1 сентября 2006 года вступил в силу закон об упрощенном порядке регистрации прав собственности граждан на отдельные объекты недвижимого имущества, получивший в обществе и прессе название «дачной амнистии». Документ дал возможность легализовать земельный участок и строения без разрешительной документации, только с техническим паспортом объекта. В 2009 году Госдума перенесла срок окончания «амнистии» с 2010 на 2015 год.

2005

Отмена налога на имущество, переходящего в порядке наследования

« И, кстати, считал бы правильным отменить налог на имущество, переходящее в порядке наследования. Потому что миллиардные состояния все равно где-то запрятаны в оффшорах, они здесь не передаются по наследству. А какой-нибудь садовый домик – за него надо заплатить такие деньги, которые часто человеку не по карману»

В июне 2005 года Госдума приняла законы об отмене налогов на наследство и имущество, переходящее путем дарения близким родственникам.

2005

Увеличение зарплат бюджеников за три года в 1,5 раза в реальном выражении

« Считаю необходимым в течение трех лет добиться повышения доходов бюджетников в реальном выражении не менее чем в 1,5 раза. То есть в ближайшие годы зарплаты бюджетников должны расти как минимум в полтора раза быстрее, чем цены на потребительские товары. Подчеркну, речь идет о необходимом минимуме, ниже которого мы не можем, не должны, не имеем права опускаться. Таким образом мы сможем добиться приближения средней зарплаты в бюджетном секторе к средней зарплате по стране»

С 2005 по 2008 год рост зарплаты бюджетников составлял от 18% до 29% в год при годовой инфляции в районе 10-11%. Таким образом, зарплаты бюджетников росли примерно в два раза быстрее цен на потребительские товары, но все равно существенно оставали от средней зарплаты по экономике.

2006

Реорганизация авиа- и судостроения через создание отраслевых холдингов

« Неоправданно долго решаются вопросы реорганизации таких важнейших отраслей, как авиа- и судостроение. Правительство должно оперативно, наконец, завершить работу по созданию соответствующих холдингов»

ОАО “Объединенная авиастроительная корпорация” было зарегистрировано в ноябре 2006 года, ОАО “Вертолеты России” в январе 2007 года, ОАО “Объединенная судостроительная корпорация” – в ноябре 2007 года

2006

Создание на территории России бирж по торговле нефтью и газом

« В этих же целях необходимо организовать на территории России биржевую торговлю нефтью, газом, другими товарами. Торговлю – с расчетом рублями. Наши товары торгуются на мировых рынках. Почему не у нас? (Аплодисменты). Правительству следует ускорить решение этих вопросов»

Санкт-Петербургская международная товарно-сырьевая биржа (СПбМТСБ) создана 7 мая 2008 года, первые торги дизельным топливом и авиакеросином прошли в сентябре того же года. Учредителями биржи стали крупные госкомпании, такие как "Транснефть", "Транснефтепродукт", "Роснефть", "Газпром нефть", "Зарубежнефть", "Сургутнефтегаз", РЖД, ВТБ, Сбербанк. В апреле 2010 года на бирже запустили торговлю концентратом коксующегося угля, который больше нигде в мире не котируется. В феврале 2011 года вице-премьер Игорь Сечин "рекомендовал" нефтяным компаниям продавать не менее 15% производимых нефтепродуктов исключительно на СПбМТСБ

2006

Разработка мер по стимулированию рождения второго ребенка

« Предлагаю программу стимулирования рождаемости, а именно: меры поддержки молодых семей, поддержки женщин, принимающих решение родить и поднять на ноги ребенка (Аплодисменты). Во всяком случае, сегодня мы должны стимулировать рождение хотя бы второго ребенка... государство, если оно действительно заинтересовано в повышении рождаемости, обязано поддержать женщину, принявшую решение родить второго ребенка. Должно предоставить в ее распоряжение, так сказать, первичный, базовый, «материнский капитал» – который реально повысил бы ее социальный статус, помог бы решать будущие проблемы»

Материнский капитал выплачивается россиянам при рождении или усыновлении второго, третьего и последующих детей с 1 января 2007 года. Всего за 2007-2013 годы сертификаты получили более 4,5 млн семей. Свыше 2 млн семей обратились за их использованием - абсолютное большинство (97%) направили эти деньги на улучшение жилищных условий. Программа действует до 31 декабря 2016 года, решение о ее продлении пока не принято.

2006

Решение к 2010 году вопроса с постоянным, а к 2012 году – со служебным жильем для военнослужащих

« К 2010 году должен быть окончательно снят вопрос с постоянным, а к 2012 году – со служебным жильем для военнослужащих (Аплодисменты). На ближайшие годы запланирован также ряд повышений денежного довольствия. Одновременно развивается система страхования и медицинской помощи для военнослужащих»

В декабре 2013 года министр обороны России Сергей Шойгу заявил, что программу по обеспечению служебным жильем планируется выполнить к 2018 году. Программу по обеспечению постоянным жильем намечено завершить к концу 2013 года

2006

Привлечение в РФ соотечественников из-за рубежа

« Что касается совершенствования миграционной политики, то приоритетом здесь остается привлечение из-за рубежа наших соотечественников. При этом необходимо все больше стимулировать приток в страну квалифицированной миграции – людей образованных и законопослушных. Переезжающие в Россию люди должны с уважением относиться к российской культуре, к нашим национальным традициям»

22 июня 2006 года утверждена госпрограмма "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом". Планировалось, что в 2007-2012 годах в Россию переберутся до 700 тыс. человек. Из-за бюрократических сложностей и ряда ограничений (например, переехавшим нельзя было нескольких лет менять место жительства) проект сразу забуксовал. Всего с 2007 по 1 октября 2013 года в Россию прибыло 146 тыс. переселенцев.

2007

Ужесточение ответственности за экстремистскую деятельность

« Кое-кто не гнушается и самыми грязными технологиями, пытаясь разжечь в нашей многонациональной демократической стране межнациональную и межконфессиональную рознь. В связи с этим обращаюсь к вам и прошу ускорить принятие поправок в законодательство, ужесточающих ответственность за экстремистские действия»

В июле 2007 года в законодательство в качестве отягчающего обстоятельства введен "мотив идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы". В декабре 2008 года исключена возможность применения суда присяжных для «экстремистских» статей УК: ст. 205 (террористический акт), 206 ч. 2-4 (захват заложника), 208 ч. 1 (организация незаконного вооруженного формирования), 212 ч. 1 (организация массовых беспорядков), 275 (государственная измена), 276 (шпионаж), 278 (насильственный захват власти или насильственное удержание власти), 279 (вооруженный мятеж), 281 (диверсия). В июле 2010 года ФСБ получило право выносить физическим и юридическим лицам предостережения

2007

« Не раз говорилось и о необходимости усилить связь верхней палаты с регионами Российской Федерации. Я знаю, что сегодняшний состав Совета Федерации самым серьезным образом, по-государственному относится к своим обязанностям. И в своей практической деятельности последовательно отстаивает интересы регионов. Вместе с тем многие из находящихся сегодня в этом зале предлагают принять правовую норму, согласно которой субъект Российской Федерации должны представлять граждане, проживающие в нем не менее десяти лет. Согласен с этим предложением, но при условии – при условии, – что изменения будут идти постепенно, в соответствии с действующим порядком ротации членов Совета Федерации: нам не нужно никаких революций»

4 июля 2007 года приняты поправки, согласно которым членом СФ мог стать только кандидат, в совокупности проживший в регионе не менее десяти лет со дня достижения им 18-летнего возраста. Под действие закона не попадали действующие сенаторы и бывшие силовики. Норму отменили в январе 2009 года, когда порядок формирования верхней палаты парламента в очередной раз поменялся

2007

Увеличение темпов жилищного строительства до 1 кв. м на каждого жителя РФ в год

« ...даже поставленные в нацпроекте высокие ориентиры, такие как ввод к 2010 году ежегодно 80 миллионов квадратных метров жилья, уже не могут удовлетворить потребности современного российского общества. То, что считалось достижением при советской власти, уже не будет соответствовать потребностям даже в среднесрочной перспективе. Требуется как минимум предусмотреть этот рост до 100–130 миллионов квадратных метров в год, а по-хорошему – строить не менее одного квадратного метра жилья в год на каждого гражданина России»

Показатель ввода в действие общей площади жилых домов достиг 64 млн кв. м в 2008 году, но уже к 2010 году сократился до 58 млн кв. м. В расчете на душу населения выше уровня 0,46 кв. м на человека жилищное строительство не поднималось

2007

Увеличение пенсий с 2007 по 2009 год на 65%

« Считаю, что за период с 2007 по 2009 год увеличение среднего размера пенсий должно составить не менее 65 процентов»

Согласно данным Росстата, средний размер пенсий в номинальном выражении вырос на 67,7%. Рост реального размера пенсий составил около 36%.

2007

Снижение объема сжигаемого ПНГ (Попутный нефтяной газ) с 20 млрд кубометров

« Сегодня в России на нефтяных промыслах сжигается, по самым минимальным оценкам, более 20 миллиардов кубических попутного газа в год. Такое расточительство недопустимо. Тем более что во всем мире уже давно известна и действует система мер, доказавшая свою эффективность. Надо незамедлительно создать соответствующую систему учета, увеличить экологические штрафы, а также ужесточить лицензионные требования к недропользователям»

Правительство рекомендовало довести уровень утилизации ПНГ до 95% к 2012 году. Обсуждалось увеличение штрафов за сжигание ПНГ и либерализация рынка ПНГ. С 1 января 2012 года вступило в силу постановление правительства, по которому компании могут сжигать на факелах только 5% добытого ПНГ, плата за выбросы вредных веществ, образующихся при большем объеме сжигания, рассчитывается как за сверхлимитное загрязнение

2012

Введение въезда по загранпаспортам для граждан стран СНГ

« У нас до сих пор существует практика, когда граждане отдельных государств СНГ въезжают в Российскую Федерацию по своим внутренним паспортам. Прошло уже достаточно много времени для того, чтобы все государства СНГ сформировались как таковые. Ведь в таких условиях, когда въезжают граждане других стран по внутренним паспортам, обеспечить эффективный миграционный контроль практически невозможно. Считаю, что не позднее чем в 2015 году въезд в Россию должен быть разрешён исключительно по заграничным, а не внутренним паспортам других стран»

ФМС была готова обязать граждан стран СНГ въезжать в Россию по загранпаспортам уже к концу 2013 года, однако президент раскритиковал ведомство за спешку, оставив ориентир введения практики на 1 января 2015 года.

2012

Возвращение смешанной системы выборов в Госдуму

« Многие политические партии и эксперты предлагают вернуться к смешанной системе выборов в Государственную Думу – к партийным спискам и по одномандатным округам, которые, конечно, ещё нужно будет определить. Согласен с этим, давайте вернёмся»

16 апреля 2013 года Госдума в первом чтении приняла поправки в закон "О выборах депутатов Госдумы", возвращающего выборы по смешанной системе - и по одномандатным округам, и по партспискам. Срок внесения поправок ко второму чтению законопроекта продлен до 1 февраля 2014 года.

2012

Ограничение прав чиновников на активы за рубежом

« Прошу поддержать законодательные предложения об ограничении прав чиновников и политиков на зарубежные счета, ценные бумаги и акции. (Аплодисменты.) Подождите аплодировать. Может, вам не всё понравится ещё. (Смех в зале.) Это требование должно касаться всех должностных лиц, принимающих ключевые решения: и первых лиц государства, и Правительства, и Администрации Президента, их близких родственников. Это, конечно, должно касаться и членов Совета Федерации, и депутатов Государственной Думы»

Еще летом 2012 года инициативу о полном запрете на владение зарубежными активами чиновниками внес в Госдуму ОНФ. В феврале 2013 был внесен президентский законопроект, предусматриващий запрет на счета в иностранных банках. В апреле Госдума одобрила документ, распространив ограничения на чиновников и депутатов, а также кандидатов на выборные должности. Закон, не предусмотривающий запрет на недвижимость (только ее декларирование), вступил в силу в августе 2013 года.

4. Концепция судебной реформы 1991г. И её реализация.

Концентрированным выражением намерением в части судебной реформы можно считать положения, изложенные в Концепции су­дебной реформы в РСФСР», одобренной Верховным Советом РСФСР в октябре 1991 г.

Если советская правоохрани­тельная система ориентировалась на защиту государства в первую очередь, то новой системе предстояло выделить са­мостоятельного носителя экономического интереса (это дол­жно быть как физическое, так и юридическое лицо) и огра­дить этот интерес от любого вмешательства государства. Определённее говоря, приоритетной провозглашалась защи­та личности от произвола власти. Это была центральная идея судебной реформы. Основными задачами судебной реформы были фор­мирование правового государства, обеспечение верховен­ства закона, обеспечение незыблемости основных прав и свобод чело­века, охрана интересов личности, взаимная ответствен­ность государства и граждан, защита общества в целом от произвола власти.

Перечисленные задачи побуждали сделать следующий не менее важный шаг судебной реформы: поднять суд, выступающий гарантом законности и справедливости, на должную высоту, придав ему статус судебной власти, которой надлежит осуществлять от имени государства защиту прав и законных интересов граждан. Для этого суд должен был стать независимым, свободным от политических симпатий, идеологических предубеждений.

Затем необходимо было привести в действие составляющие судебной реформы: повы­сить качество правосудия при рассмотрении уголовных и гражданских дел, прекратить волокиту, рассматривать дела в точном соответствии с материальным и процессуальным законом, обеспечить реальное исполнение предписаний, сформулированных в актах судебной власти.

Но перечисленные (функционально для судебной вла­сти они перечислены далеко не все) задачи может решить только автономно существующая судебная система, реали­зующая функцию судебной власти самостоя­тельно. Как видно, все дру­гие предшествующие режимы власти рано или поздно тем или иным спосо­бом всегда выстраивали такую иерархическую «лестницу», при которой каждое нижестоящее «звено» вынуждено было работать в определённом режиме, заданном из вышестоящего центра. Чтобы избежать привычного повторения опы­та прошлого, предстояло не только формально закрепить демократические лозунги, но добиться такого состояния общества, когда оно будет стабильно и уве­рено в своём будущем.

Наконец, 26 июня 1992 г. был принят Закон «О статусе судей в Российской Федера­ции». Его содержание свидетельствовало о том, что судья с партбилетом любой партии для правосудия опасен. Установлена полная деполитизация судей, а правосудие объяв­лено вне политики.

В первой редакции этого Закона указаны два направления деятельности, в которых есть соприкосновения орга­нов Министерства юстиции РФ с судами: органы юстиции осуществляют меры по созданию условий, необходимых для судебной деятельности, её кадровому, организационному и ресурсному обеспечению (п. 3 ст. 9); квалификационный экзамен на должность судьи принимается состоящей при органе юстиции экзаменационной комиссией, персональный состав которой утверждается квалификационной коллегией судей (п. 3 ст. 5) 1 .

На первый взгляд, решение воспринималось как уместное на данном организационном этапе судебного строительства. Но когда Министерство юстиции РФ или региональный отдел юстиции не имели возможности осуществить финансирование судов (средств не было даже на отправку судебных повесток, корреспонденции, заработную плату судьям), срывались судебные процессы, нарушались сроки рассмотрения дел, тогда независимость судей превращалась в их зависимость.

Получалось, что разделение властей было провозглашено лишь на бумаге. Тем не менее, российский закон о статусе судей определил судьям то высокое место, которое они должны занимать в обществе. Закон гарантировал неза­висимость судей, выразившуюся в неприкосновенности их личности, жилища, имущества, корреспонденции, повышении социальной защиты судей.

Осмысливая пройденный сложный собственный путь в период судебного строительства, приведшего Россию к судебной реформе в XXстолетии, можно сделать вывод, что создание судебной власти, её упрочение и повышение авторитета были необходимы.

Между характером государственной власти, стабильностью в обществе и независимостью суда существует взаимная обусловленность.

Судебная власть как один из основных институтов правового государства получила качественно новую функцию – функцию конструктивного контроля, существо которой будет рассмотрено ниже.

Главный итог работы по судебному строительству в России - су­дебная власть как самостоятельная ветвь власти состоялась. Заложены прочные конституционные основы судебной власти. Она получила компетенцию по защите прав граждан, юридических лиц, общественных объединений и государства. Сейчас лю­бой человек имеет возможность отстаивать свои права в суде. Создан механизм реализа­ции этих прав, установлена ответственность за неисполне­ние судебных решений. Юридически оформлен и действует институт приставов и приставов-исполнителей. Принят пакет законодательных актов по судоустройству и судопроизводству.

Создан массив нормативных правовых актов, регулирующих статус судей в России, определяющих гарантии, их независимость и неприкосновенность, устройство судебной системы, закрепляющих наличие судейского сообщества и его органов, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, обеспечивающего деятельность судов в организационном, кадровом и финансовом направлениях, изданы кодифицированные гражданские и уголовные процессуальные законы. Все это необходимо для реализации важного конституционного положения, закреплённого в ст. 10 Конституции РФ: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Концепция судебной реформы 1991 г. содержала положения, предусматривающие утверждение самостоятельной и независимой судебной власти именно на основе принципа разделения властей. Независимость судей гарантирована введением несменяемости судей. Предполагалось провести мероприятия по повышению престижа судебной деятельности и улучшению её материально-технического обеспечения; создать Конституционный Суд РФ с целью учреждения судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов; предоставить гражданам неограниченное право обжалования в суд действий и решений всех органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, начиная от Президента РФ, Парламента РФ, Правительства РФ до служащего низшей категории и передать все споры на рассмотрение судебных органов; изъять из компетенции прокуратуры возможности ограничения конституционных прав человека: неприкосновенности личности, жилища, тайны переписки, телефонных переговоров, реформировать прокуратуру, преобразовав её в орган процессуального руководства предварительным следствием и уголовного преследования; реформировать адвокатуру, повысив уровень её независимости; обеспечить надлежащее исполнение судебных решений.

Условия, в которых проходила судебная реформа, были крайне сложными по ряду причин. В стране периодически возникали политические и экономические кризисы разного масштаба. Разрушенная экономика медленно становилась на ноги. Средств на судебную реформу катастрофически не хватало. И без того скудные бюджетные средства на содержание судебных органов постоянно урезались, что привело к тому, что судейское сообщество вынуждено было выступить с инициативой возбуждения уголовного дела против Министра финансов РФ, который волевым решением сократил размеры ассигнований, выделенных на обеспечение деятельности судов 1 .

Помимо объективных трудностей, были и субъективные, реформа встречала сопротивление и на какой-то период практически была «заморожена».

Десятилетию судебной реформы была посвящена научно-практическая конференция, проведенная Центром содействия правосудию при общественном региональном фонде ИНДЕМ совместно с Советом судей Российской Федерации при участии Судебного департамента при Верховном Суде РФ. На конференции с основным докладом выступил М. Краснов – Вице-президент общественного фонда, предпринявший попытку анализа хода судебной реформы.

Опуская детали, о которых можно прочесть в книге автора 1 , итог 10-летней работы таков: из 160 позиций Концепции судебной реформы, поддающихся более или менее конкретной оценке, на 24 октября 2001г. не реализовано или реализовано не полностью – 95 2 .

Отмечая самый главный результат её проведения, Президент РФ В.В. Путин на Vсъезде судей России в ноябре 2000г. отметил, что самостоятельная судебная власть в России, несмотря на проблемы, всё-таки состоялась. Необходимо ускорение судебной реформы, её завершение, но только в тех параметрах, в которых она была изложена ранее 3 .

Действительно, достигнуто главное: в России утвердилась судебная власть как самостоятельная ветвь государственной власти, определились властные полномочия, которые реализуются только судом. У высших органов судебной власти имеется право законодательной инициативы по вопросам своей компетенции. Функционируют органы судейского сообщества. Организована внутренняя деятельность и судебная дисциплина. Создано самостоятельное учебное заведение и научно-методическое учреждение, каковым является Российская академия правосудия. Установлен механизм обязательного исполнения вступивших в законную силу судебных решений. Принят блок очень важных законов, укрепивших судебную власть, судебную систему.

Vсъезд судей РФ наметил пути дельнейшего развития судебной системы, предложил разработать и принять государственную программу её развития, предусмотреть в ней необходимые объёмы финансирования.

Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. № 805 была утверждена федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 гг. В настоящее время действует одноимённая федеральная целевая программа на 2007-2011 гг., утверждённая постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006г. № 583.

Можно отчетливо проследить вектор его развития, обусловленный политическими задачами, которые решали правители русского государства. От обвинительного процесса, фрагментарно закрепленного в Русской Правде с последующими дополнениями Ярославичей и Владимира Мономаха, судопроизводство дрейфует к процессу инквизиционному, в котором частные начала подменяются публичными, а символические способы обнаружения истины (вроде крестного целования и ордалий, т. е. испытания водой, железом или "божьего суда") уступают место пыточным; участники процесса все менее остаются его субъектами и все более оказываются подвергаемыми пристрастным допросам объектами исследования, ведущегося "служилыми людьми". Преступлению придается значение не обиды, нанесенной потерпевшему, а пощечины, которую "вор" закатил государству. Согласно Судебнику 1550 года царя и великого князя Ивана IV (Грозного), даже пойманного с поличным вора можно было преследовать не только в обвинительных формах (собственно, именно обвинительный процесс и назывался на Руси "судом"), но и, несмотря на то, что злодей посягнул на частный интерес, также и в порядке "розыска", как "лихого" человека, т. е. с применением пыток и независимо от позиции истца-челобитчика.

В первой половине XVII века сходит на нет участие народа в отправлении правосудия, упраздняется институт выборных "судных мужей" и "целовальников". В эпоху царя Алексея Михайловича принимается Соборное уложение 1649 года, и широкое распространение приобретает роковая формула розыскного процесса по делам о государственных преступлениях "слово и дело"; практически любое дело, начатое по частной инициативе в рамках обвинительного процесса, могло по усмотрению царских чиновников превратиться в "розыск".

Процесс огосударствления правосудия завершается во времена Петра I, предписавшего в 1697 году: "Суду и очным ставкам не быть, а ведать все дела розыском". Судебная реформа 1719 года, базирующаяся, во многом, на воинском законодательстве, в частности, на "Кратком изображении процессов или судебных тяжб" 1716 года, прилагаемом к Артикулу Воинскому, по сути, распространила репрессивные формы судопроизводства на обычные судебные дела. Петр I учредил Сенат, создал юстиц-коллегию, провинциальные и городовые суды, 8 надворных судов в крупных административных центрах, военные суды -- полковые и генеральные кригсрехты. Однако, и это важно отметить, царь содержал альтернативные органы, где вершились "политические" дела: Преображенский приказ и Тайную розыскных дел канцелярию и ее комиссии. Юстиц-коллегия не была властна над этими чрезвычайными учреждениями. Впоследствии мы увидим, что, созидая новые учреждения, правители России, единоличные и коллегиальные, пристраивают к правовому пространству "юридическое зазеркалье", уравновешивая витринный либерализм потаенным кровавым ужасом.

Справившись с бунтом "маркиза Пугачева", Екатерина II провела в 1775 году административную и судебную реформы, суть которых была выражена в "Учреждении для управления губерний". Под Сенатом и учрежденными в губерниях палатами уголовного и гражданского суда оказались две ступени сословных судов: уездный и верхний земский суды -- для дворянства; выборный магистрат и губернский магистрат -- для купечества; нижняя расправа и верхняя расправа -- для государственных крестьян. Юстиция продолжает зависеть от администрации, так как решения судебных палат утверждают губернаторы. В роли неправового "зазеркалья" выступает помещичий суд, "благами" которого пользуется подавляющее большинство российского населения -- крепостные крестьяне. Кроме того, действуют и совестные суды, представляющие экстраординарное монаршее милосердие по делам преступников по несчастию или невежеству, безумных, малолетних, а также колдунов, чья глупость и невежество явились причиной вредоносной ворожбы. По сути, эта система сохранилась неизменной и после составления в 1832 году Свода законов Российской Империи.

В судопроизводстве господствуют канцелярская тайна и формальная теория доказательств. Доказательства подразделяются на совершенные, наличие которых "исключает всякую возможность к показанию невиновности подсудимого": признание подсудимым своей виновности, признанные обвиняемым документы, результаты личного осмотра, показания медицинских чиновников, показания двух свидетелей, не отведенных и не опровергнутых подсудимым, -- и несовершенные, оставляющие сомнения в виновности подсудимого. Осудить человека можно было только при наличии совершенной улики, а оправдать -- при абсолютном отсутствии улик. После того как в 1801 году из системы розыскного (инквизиционного) процесса изъяли пытку, судопроизводство оказалось неэффективным и малорезультативным: удавалось так или иначе решить дела примерно 12 процентов обвиняемых, а прочих приходилось, в зависимости от веса имеющихся против них доказательств, оставлять в подозрении разной тяжести.

Система юстиции была медлительна и коррумпирована. Судебная реформа сделалась общим требованием либералов, а в эпоху кризиса власти и общественного подъема, вызванного стыдным поражением режима в Крымской войне, одним из наиболее настоятельных требований общественности в целом.

Судебная реформа 1864 года
Первый намек на судебную реформу прозвучал 19 марта 1856 года, в манифесте об окончании Крымской войны: Александр II провозгласил: "Да правда и милость царствуют в судах".

В 1858 году на улучшение деятельности судебной системы было ассигновано более 800 тысяч золотых рублей; эти деньги, выражаясь современным языком, были освоены, но никаких кардинальных изменений не произошло. Этот урок стоит запомнить: система пожирает ресурсы, не меняясь, если реформаторы не осуществляют преобразований технологий ее работы и структурных изменений.

Практическим шагам судебной реформы предшествовали длительные дискуссии. В октябре 1861 года была создана комиссия для подготовки документов о судоустройстве и судопроизводстве, куда вошли виднейшие юристы того времени; в ее работе определяющую роль играл исполняющий должность статс-секретаря Государственного совета С. И. Зарудный. Александр II утвердил подготовленные комиссией "Основные положения преобразования судебной части в России" 29 сентября 1862 года и после некоторых колебаний распорядился опубликовать их; проекты комиссии рассылались на отзыв также в западноевропейские университеты. На базе "Основных положений" были созданы Учреждение судебных установлений (в нашем понимании -- закон о судебной системе), Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, Устав уголовного судопроизводства и Устав гражданского судопроизводства. При этом сохранялось действие николаевского Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года.

Утверждая 20 ноября 1864 года в Царском селе Судебные Уставы, император Александр II подписал Указ Правительствующему Сенату, в котором, в частности, говорилось: "Рассмотрев сии проекты, мы находим, что они вполне соответствуют желанию нашему водворить в России суд скорый, правый, милостивый и равный для всех подданных наших, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе нашем то уважение к закону, без коего невозможно общественное благосостояние и которое должно быть постоянным руководителем действий всех и каждого, от высшего до низшего".

Современники отмечали, что результатом нововведений было утверждение внутри самодержавного государства "судебной республики". Наиболее ярким и памятным достижением Александра II было учреждение равного для всех сословий суда с участием присяжных заседателей. Одновременно была создана прокуратура как часть судебного ведомства, введен институт присяжных поверенных (адвокатура). Предварительное расследование перешло в руки судебных следователей, то есть чиновников юстиции, а не администрации, пользовавшихся статусом членов окружных судов. Судьи стали несменяемы и формально независимы.

"Общие судебные места" включали в себя окружные суды и судебные палаты. Кроме того, уездными земскими собраниями и городскими думами избирались мировые судьи и почетные мировые судьи, разрешавшие дела об уголовных проступках и гражданские иски ценой не более 500 рублей. Мировая юстиция как самостоятельная ветвь российской судебной власти включала в себя апелляционную инстанцию в виде уездного съезда мировых судей. Правительствующий Сенат служил единой кассационной инстанцией для всех судебных учреждений (общих и мировых), проверяя состоявшиеся решения исключительно с точки зрения права; Особое присутствие Сената рассматривало по первой инстанции дела о преступлениях против царствующих особ и государства.

Составители Судебных Уставов уголовного судопроизводства отказались от формальной теории доказательств и провозгласили принцип свободной их оценки в гласном и состязательном процессе; это позволило подавляющее большинство дел разрешать быстро и на гораздо более справедливых основаниях. Для оценки значения доказательств по внутреннему убеждению требовались уже не юристы, склонные к стереотипной работе, а люди, обладающие житейским, практическим, а не канцелярским, опытом. В Судебных Уставах вслед за многими другими странами, и прежде всего, пользуясь опытом Наполеоновской Франции, Россия воспринимает модель, при которой судьями факта являются представители народа. При этом с участием присяжных заседателей рассматривали дела лишь окружные суды; гражданские дела суд присяжных не решал. В судебных палатах дела о государственных и должностных преступлениях слушались профессиональными судьями совместно с сословными представителями.

Для кандидатов в присяжные заседатели были установлены цензы: подданства (обязательно -- российское); возрастной (от 25 до 70 лет); оседлости (проживание не менее двух лет в соответствующем уезде); моральный (не могли быть присяжными заседателями находившиеся под следствием и судом за преступления, судимые и отбывавшие наказание в тюрьме или приговоренные к иному более строгому наказанию, исключенные за пороки из службы, духовного ведомства, обществ и дворянских собраний, несостоятельные должники, опекаемые ввиду расточительства); здоровья (не допускались до исполнения обязанностей присяжного заседателя слепые, глухие, немые, лишенные рассудка); языковой (не знавшие русского языка не могли быть присяжными заседателями); профессиональный (не вносились в списки чиновники полиции, лица прокурорского надзора, нотариусы, священнослужители и монашествующие, прислуга); имущественный (в списки вносились лица, обладающие землею и другим недвижимым имуществом определенной ценою). Фактически же подавляющее большинство присяжных заседателей было крестьянами, поскольку они наиболее трепетно относились к исполнению своих обязанностей в суде, и даже необходимость в период судебных сессий довольствоваться скудным вознаграждением и даже иногда получать пропитание от мирского подаяния не останавливала их; представители чиновничества и правящих классов, напротив, предпочитали уклоняться от участия в процессах.

Судебные Уставы вводились в действие на протяжении трех с половиной десятков лет по Положению, одобренному 19 октября 1865 года, начиная со столичных губерний. Петербургская и Московская судебные палаты были открыты лишь в 1866 году, Саратовская -- в 1871 году. В западных губерниях начали применять Судебные Уставы в полном объеме только в 1880#1883 годах. В Кавказском крае, Архангельской губернии, Сибири присяжных заседателей вообще не привлекали к участию в процессах и окружные суды действовали в составе трех членов.

В царской России в 1901#1912 годах профессиональные судьи признавали виновными лишь 3/4 подсудимых, а окружные суды с участием присяжных заседателей -- 60#64 процента подсудимых.

Известный судебный деятель А. Ф. Кони, наблюдавший работу суда присяжных на протяжении трех десятков лет, будучи в должностях товарища прокурора и прокурора в Харькове и Санкт-Петербурге, председателя столичного окружного суда, обер-прокурора и сенатора уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената, писал: "Я не могу не вспомнить без глубокого уважения к суду присяжных ряда процессов, где они с честью разобрались в самых сложных обстоятельствах и свято исполнили свой долг перед обществом". Весьма характерен для того времени обращенный к присяжным заседателям призыв адвоката Ф. Н. Плевако, защищавшего Прасковью Качку: "Пусть, по счастливому выражению псалмопевца, правда и милость встретятся в вашем решении, истина и любовь облобызаются".

Некоторые вердикты присяжных заседателей, особенно по политическим делам, встречались проправительственными кругами в штыки. После того как состоялся оправдательный приговор по делу Веры Засулич, ранившей из револьвера градоначальника Ф. Ф. Трепова в отместку за его приказ высечь розгами арестанта, назвавшегося студентом Архипом Боголюбовым (это был народоволец Алексей Емельянов), редактор журнала "Гражданин" В. П. Мещерский с негодованием вспоминал: "Никто не мог понять, как могло случиться в зале суда самодержавной Империи страшное глумление над государственными высшими слугами, столь наглое торжество крамолы".

Контрреформа в России XIX -- начала XX веков

Во второй половине 70-х годов исподволь начались процессы, получившие в отечественной литературе наименование контрреформы. Эти процессы затронули, прежде всего, суд присяжных и мировые судебные учреждения.

Компетенция суда присяжных по рассмотрению дел о посягательствах на должностных лиц и ряда других преступлений была ограничена с соответствующим расширением полномочий судебных палат с участием сословных представителей. Новый импульс контрреформа получила 1 марта 1881 года, когда бомбой Игнатия Гриневицкого был смертельно ранен Александр II. 14 августа 1881 года было утверждено "Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия", согласно которому в местностях, объявленных на положении усиленной или чрезвычайной охраны, генерал-губернатор или министр внутренних дел были вправе передать любое дело, могущее "послужить поводом к возбуждению умов и нарушению порядка", в том числе и подсудное окружному суду с участием присяжных заседателей, военному суду для рассмотрения в закрытом заседании. Военная юстиция возглавлялась Главным военным судом и не была поднадзорна Сенату, считавшемуся высшей кассационной инстанцией империи. Роль военного судопроизводства в его чрезвычайных формах была в царской России велика.

Обер-прокурор К. П. Победоносцев в 1885 году призвал Александра III "пресечь деморализацию, которую распространяет в обществе публичность всех судебных заседаний, возведенная в абсолютный закон поборниками отвлеченных начал судебной реформы", отказаться от состязательности процесса, упразднить суд присяжных, учреждение которого, по его мнению, оказалось "совершенно излишним, совсем несообразным с условиями нашего быта".

Александр III не решился на такую радикальную ломку судебной системы, созданной в предшествующее царствование. Однако компетенция суда присяжных была значительно урезана. Закон о земских начальниках, которые, будучи служащими исполнительной власти, получили судебные функции в отношении сельских жителей, увидел свет 12 июля 1889 года. Мировые судьи были упразднены в 37 губерниях и работали лишь в Петербурге, Москве и Одессе.

Наконец, в период первой российской революции правительство прибегло к чрезвычайным репрессивным мерам. Высочайше утвержденные положения Совета министров о военно-полевых судах были опубликованы 19 и 20 августа 1906 года, так как "обыкновенное судебное производство не вполне приспособлено к обстоятельствам настоящего времени и не дает возможности достаточно быстрой репрессии" за противогосударственные преступления и преступления против порядка управления. Военно-полевой суд включал в свой состав 5 офицеров, назначенных военными властями в местностях, объявленных на военном положении или положении чрезвычайной охраны, для рассмотрения конкретного дела. За первые 8 месяцев своего существования военно-полевые суды приговорили к смертной казни 1 102 человека, к каторжным работам 127 человек.

Уроки судебных реформ и контрреформ
Из исторического экскурса в область судебных реформ и контрреформ прошлого можно вынести ряд наблюдений.

Во-первых, для реформ нужна политическая воля верховной власти.

Во-вторых, реформы не могут осуществить привыкшие к другим формам деятельности ведомства и прежние сановники; должны быть выдвинуты, поддержаны и защищены новые кадры. Нравственная чистота стоит дороже устаревшего профессионализма, и вливание "свежей крови" в судебную систему возможно путем привлечения представителей народа при условии, что они действуют, хотя и по внутреннему убеждению, но в правовых рамках, задаваемых надлежащей правовой процедурой. Однако старая бюрократия при реформах не аннулируется, а, несколько стесненная в возможностях, продолжает занимать влиятельные посты.

В-третьих, силы торможения реформ не уходят с арены, а ждут своего часа, чтобы, воспользовавшись политической ситуацией либо замешательством реформаторов, скомкать и свести на нет реформы. Не сразу им удается умалить пореформенные институты законодательно, de iure, но это не мешает им, воспроизводя привычные технологии работы и ценности, оставаясь включенными в прежнюю систему служебных и личностных отношений, саботировать нововведения de facto, причем не обязательно со злым умыслом. "Саботаж" осуществляется бессознательно, как привычное повторение прежних обыкновений, органически чуждых реформам. Перерождение царских правовых институтов отмечалось в постановлении Временного правительства 25 марта 1917 года, которым образовывался высший дисциплинарный суд для рассмотрения дел о проступках чинов судебного ведомства. Во вводной части этого документа говорится следующее: "Независимость судей стала пустым звуком, гласность исчезала из суда по первому желанию администрации, наиболее важные дела -- о государственных и должностных преступлениях, о проступках в печати -- были изъяты из ведения суда присяжных заседателей. Исключительный военный суд стал обычным явлением. Вновь появилось в населении то недоверие к суду, которое было язвой старой дореформенной Руси прошлого столетия". Говорится в постановлении Временного правительства также о практиках царской юстиции: допросах свидетелей с пристрастием, подлогах актов следствия, пытках, -- и о судьях-сенаторах, которые глядели сквозь пальцы на эти нарушения. Заместитель министра юстиции Временного правительства А. С. Демьянов справедливо отмечал: "Самая простая и правильная характеристика старого дореволюционного уголовного кассационного департамента -- это назвать его неправосудным; действительно, там делали, что хотели, не считаясь с законом, и даже в отношении не одних уголовных политических дел, но и просто уголовных; а о политических и говорить не стоит" .

В-четвертых, даже царской власти в огромной России недостаточно, чтобы провести преобразования единомоментно и повсеместно.

В-пятых, наблюдается не раз отмеченная раньше картина: наряду с правовыми ординарными судебными учреждениями действуют механизмы окультуренного произвола. Роль "зазеркалья" в царской России играла военная юстиция и, по инерции, самодержавная воля царя (например, Александр II своей властью ужесточил приговор, вынесенный в 1873 году революционеру-авантюристу Нечаеву судом присяжных за совершенное им убийство студента Иванова).

Судебные революции

Теперь обратимся к опыту революций.

Февральская революция 1917 года не оставила сколько-нибудь заметного следа в истории преобразования судебной системы. Правда, уже 3 марта 1917 года, в первый же день работы Временного правительства министр юстиции А. Ф. Керенский подписал приказ "Об образовании временных судов в Петрограде", распространенный затем, в мае 1917 года, на другие регионы; приказ был опубликован 4 марта 1917 года одновременно с актами об отречении Николая II и отказе Великого князя Михаила принять престол. На основе мировых судов создавались местные суды "в составе трех… членов: мирового судьи, представителя армии и представителя рабочих". Местные суды были призваны быстро выносить решения, главным образом, в связи с участившимися "уличными эксцессами". Кроме того, Временное правительство упразднило институт земских начальников и суд с сословными представителями, объявило о выборах мировых судей.

Временное правительство, и это отличает революционный и реформаторский подходы, начало кадровую чистку, учредив органы по расследованию правонарушений царской бюрократии, уволив наиболее реакционных судей и прокуроров.

Октябрьская революция 1917 года дает законченный и классический пример не реформаторских, а действительно решительных революционных преобразований судов.

Сразу же после переворота революционные массы организуют собственные суды, из которых наибольшей известностью пользуется народный суд Выборгской стороны Петрограда под председательством рабочего Василия Чакина.

Декретом Временного рабочего и крестьянского правительства от 24 ноября 1917 года (так называемым Декретом о суде № 1) были упразднены общие судебные установления, институт судебных следователей, прокуратура, адвокатура, приостановлена деятельность мировых судей. Было решено создать местные суды в составе избираемых Советами постоянного судьи и двух очередных заседателей для рассмотрения дел уголовных -- если наказание не превышает двух лет лишения свободы и гражданских -- с ценой иска до трех тысяч рублей. Решения местных судов должны были быть окончательными, их апелляционного пересмотра не предполагалось, однако, при назначении более строгого наказания нежели семь дней лишения свободы, допускалась кассационная жалоба на съезд местных судей.

Кроме того, учреждались революционные трибуналы для рассмотрения дел о контрреволюционных преступлениях, мародерстве, хищениях, саботаже и злоупотреблениях торговцев, промышленников, чиновников. Судьям и заседателям предписывалось руководствоваться революционной совестью и революционным правосознанием.

До окончания гражданской войны и окончательного утверждения Советской власти (точнее, власти большевиков) в судоустройстве происходили многие изменения. Так, по настоянию союзников большевиков -- левых эсеров ВЦИК принял Декрет о суде № 2, на основании которого в искореженном виде восстанавливались окружные суды, отдаленно напоминающие суды присяжных. В состав окружных судов входил судья и 12 народных заседателей, которые контролировали деятельность судьи и даже могли его отвести; судья же выполнял при коллегии народных заседателей роль юридического советника без права решающего голоса. Гражданские дела окружные суды должны были рассматривать в составе 3 членов суда и 4 народных заседателей.

Окружные суды, просуществовав с марта по ноябрь 1918 года, были упразднены, так как процесс оказался слишком громоздким и стеснительным для большевиков, а старые специалисты-судьи (вот оно, сопротивление человеческого материала!) действовали в духе буржуазного права.

Хотя Декретом о суде № 2 предусматривалось создание областных народных судов и Верховного судебного контроля -- эти органы так и не появились. Целый ряд судебных решений пересматривались административным порядком сотрудниками 4-го отдела Народного комиссариата юстиции.

Совет Народных Комиссаров РСФСР издал Декрет о суде № 3 (20 июля 1918 года), которым была расширена компетенция местного суда, юрисдикция которого была распространена на все дела, кроме дел о посягательствах на человеческую жизнь, изнасиловании, разбое, бандитизме, подделке денег, взятках, спекуляции.

ВЦИК РСФСР принял Положение о народном суде РСФСР (30 ноября 1918 года). Учреждался единый народный суд, работавший, в зависимости от категории дела, в составе единоличного народного судьи, постоянного судьи и 2 народных заседателей, постоянного судьи и 6 народных заседателей. Положение содержало правило, запрещающее судьям ссылаться на законы свергнутых правительств. В роли кассационной инстанции выступал совет народных судей, избираемый губернским съездом народных судей. Народный суд должен был, по замыслу, рассматривать по существу все дела, кроме уголовных дел, подведомственных революционным трибуналам.

ВЦИК РСФСР принимает Положение о народном суде РСФСР 21 октября 1920 года. Высший судебный контроль за законностью судебных приговоров и решений возлагался на Наркомат юстиции, который мог объявлять судебные акты не имеющими законной силы и возобновлять дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

В специальной юридической литературе об этом периоде "революционного творчества" говорится достаточно подробно, причем основное внимание уделяется формам, которые большевики пробовали и изменяли под влиянием политической обстановки либо каприза. Для целей настоящего исследования не так важно, сколько народных заседателей участвовало в рассмотрении того или иного дела согласно тому или иному декрету, но важно установить специфические черты революции по сравнению с ранее рассмотренными реформами. К числу таких особенностей относятся следующие.

Во-первых, революция, в отличие от реформы, не видоизменяет старые формы и не сооружает новых систем рядом со старыми (как делал, в частности, Петр Великий, юстиц-коллегия которого некоторое время функционировала наряду с завещанными ему отцом приказами -- Разбойным и др.). Революция безжалостно сминает старые формы и не дает им возродиться, даже если какие-то силы (в нашем случае -- левые эсеры) пытаются вернуть их на арену. Действуя на основании Декрета о суде № 1, уполномоченный следственной комиссии петроградского Военно-революционного комитета 29 ноября 1917 года закрыл Сенат, главный военный суд, петроградский коммерческий суд, а в ночь на следующий день -- окружной суд. Комиссар распределил поручения между младшими работниками суда, судей и прокуроров вызвал повесткой или доставил под конвоем и потребовал от них сдачи дел и казенных денег, что и было исполнено.
Во-вторых, революция насаждает новые формы взамен сметенных до основания старых форм, выпуская, как джинна из бутылки, угнетенное ранее правопонимание, давая ход почину снизу, экспериментируя и заигрывая со стихийностью, вольницей. Отсюда -- предложение следовать революционному правосознанию, игнорируя законы свергнутых правительств, поощрение самочинного судейства и узаконение общегражданских обвинения и защиты.

В-третьих, во время революций новые формы юстиции, как, по-видимому и прочие формы, лишь внешне, ритуально напоминают одноименные институты свергнутого режима. Фактически же они представляют собой структуры, отращенные политическим руководством, подобно щупальцам, для удержания власти и господства нового режима. Революция собирает в один кулак и комкает все относительно самостоятельные элементы прежнего государства, подминая, если удается, также и институты гражданского общества. В Европе последующие реформы воздвигнутых революцией институтов восстанавливают равновесие и систему сдержек внутри государственной машины, а также между государством и гражданским обществом; в российской истории этого не произошло, а сохранялась революционное устройство правящего режима. Показательны в этом смысле два высказывания лидеров революционной советской судебной системы. Нарком юстиции Н. В. Крыленко писал: "Правильное, соответствующее классовым интересам пролетариата, функционирование суда может быть гарантировано лишь при наличии систематического и повседневного руководства им со стороны единой направляющей инстанции, дающей соответствующее указание по каждому или по поводу каждого выдвигаемого жизнью случая" ; в дальнейшем Н. В. Крыленко опубликовал и установку, согласно которой суд -- это "реальное орудие в руках государственной власти" . Вторая цитата принадлежит старому большевику, бывшему присяжному поверенному, члену коллегии Наркомюста М. Ю. Козловскому: "Суды не более и не менее, как органы власти, как органы диктатуры. Забудьте иллюзии о независимости судов. Надо раз навсегда сказать, что это такие же органы нашей работы, как орган ВСНХ. Это исполнительные органы власти пролетариата".

При этом революции, по-видимому, никогда не удается сразу переплавить в кипящем котле ошметки старых форм, которые некоторое время работают по инерции, чтобы затем погибнуть под пятой централизации. Так, в отдельных местностях России продолжали и после сооружения советской судебной системы выносить решения сельские сходы, суды казиев, аксакальские и шариатские суды.
В-четвертых, революцию от реформы отличает уничтожение не только старых форм, но и заполнявшего их ранее человеческого материала; красный террор уничтожил кадры судейских чиновников, адвокатов и прокуроров физически, но вполне достаточно лишения прежнего персонала возможностей доступа к новой судебной машине и заполнение ее угодными революции кадрами. В Советской России прежние чиновники некоторое время цеплялись за места в привычных структурах. Удельный вес старых юристов в массе судебных деятелей в период гражданской войны составлял не менее 20 процентов; понятно, что наибольшая плотность старых кадров приходилась на провинции, наименьшая -- на столицы. Например, в Иркутской губернии в 1921 году народными судьями были избраны: 55 процентов -- дореволюционные судьи; канцеляристы царских судов -- 29 процентов, рабочие -- 10 процентов. Однако над старыми кадрами висел и периодически опускался дамоклов меч. Комиссар юстиции Ярославской губернии тов. Сергеев еще в 1918 году на съезде комиссаров юстиции Московской области сформулировал и принципы политики по отношению к прежним кадрам и причину жесткого к ним отношения: "Нет особенной нужды в старых опытных юристах -- на практике их помощь дает нехорошие результаты, -- они каждый декрет истолковывают по-своему -- по юридическому, -- и так, что спорить с ними не приходится, тогда как чувствуется, что декрет этот должен пониматься иначе". Понятно, почему в составе первых ревтрибуналов оказалось: 90 процентов членов РСДРП (б), 10 процентов беспартийных; имевших высшее образование 14 процентов, среднее -- 26 процентов, низшее 60 процентов; низшее образование имели в 1918#1921 годах более 70 процентов судей обычных судов.

Уже в марте 1919 года В. И. Ленин сообщил, что революция прежних судей "выгнала и сделала суд народным" . А в 1922 году участники Московского губернского съезда деятелей юстиции единодушно сделали вывод, что за четыре года революции они "создали целую школу в тысячи своих пролетарских правоведов, доселе не имевших понятия о юридических науках и даже малограмотных" . Новые формы наполнились адекватным им человеческим материалом, низкий уровень правовой и общей культуры которого выдавался за достоинство и воспроизводился системой подготовки юридических кадров.

Советские судебные реформы (1922#1990) и "юридическое зазеркалье"
Судебная реформа 1922 года закрепила ту сверхцентрализованную судебную систему, которую мало удалось преобразовать и до сегодняшнего дня, заложила обыкновения и подходы, воспроизводящиеся в практике и сознании людей до сих пор.

Постановлением ВЦИК 11 ноября 1922 года утверждается Положение о судоустройстве РСФСР, которое с 1 января 1923 года вступило в силу. На долгие 70 лет закрепляются составы суда, рассматривающие в России все без исключения дела: постоянный народный судья и два народных заседателя или постоянный народный судья. Судебная система республики становится трехзвенной: народные суды; губернские суды; Верховный Суд РСФСР. В 1924 году, с образованием Союза ССР, она будет достроена четвертым звеном: Верховным Судом СССР. Революционные трибуналы свою деятельность прекращают, однако судебная система включает в себя военные и военно-транспортные трибуналы, за деятельностью которых надзирают соответствующие коллегии Верховного Суда РСФСР (впоследствии трибуналы станут судебными органами Союза ССР).

Реформа продолжает в кадровом вопросе революционную линию: начинается очередная чистка, формулируется классовый критерий отбора и расстановки кадров. В 1923 году среди народных судей 46 губерний (из 68 имевшихся в то время губерний) -- рабочие и ремесленники составляли - 26,5 процента; крестьяне -- 49,5 процента, служащие -- 24 процента. 60 процентов судей -- члены РКП(б). Высшее образование имели только 10 процентов судей (8,1 процента - высшее юридическое образование), среднее -- 17,5 процента, низшее -- 72,5 процента судей. К 1925 году удалось вычистить 75 процентов народных судей. Число судей с низшим образованием увеличилось с 72 процентов до 83 процентов, партийных судей -- с 63 до 81 процента. Уволено 60 процентов губернских судей.

В результате судебной реформы закрепляются также теневые технологии управления системой юстиции. Например, в кампанию по избранию народных заседателей по уездам рассылалась "разверстка" с требованием избрать 50 процентов заседателей -- из рабочих, 35 процентов -- из селений и 15 процентов от воинских частей.

Последующая кадровая политика Советского режима в судебной области характеризуется следующими тенденциями: ростом среди судей доли партийных лиц; нарастанием партийной прослойки и уменьшением количества образованных судей по мере продвижения вверх по судебной пирамиде; нарастанием доли женщин-судей (из чего надо сделать вывод о том, что судейская работа становится все менее привлекательной, все менее престижной среди партийных выдвиженцев и красной номенклатуры). Среди судейских кадров все чаще формальная образованность достигается окончанием ускоренных юридических курсов и получением дипломов по заочной и вечерней формам обучения.

Вот только некоторые иллюстрации. В 1928 году среди судей члены ВКП(б) составляли 85,6 процента; женщин было 10,4 процента; почти половина судей имела стаж работы по юридической специальности менее 3 лет; высшее юридическое образование имели 5,9 процента судей, 17,2 процента получили среднее юридическое образование либо одолели юридические курсы. По состоянию на 1 июля 1931 года среди народных судей рабочие составляли 53,2 процента, крестьяне -- 25,8 процента, служащие -- 21 процент; членов ВКП(б) было 91,9 процента, членов ВЛКСМ -- 3,1 процента, беспартийных -- 5 процентов; 18,5 процента судей -- женщины. Юридическую подготовку получили 34,9 процента народных судей того времени и лишь 33,1 процента членов областных судов. По состоянию на 1935 год (непосредственно перед одобрением Сталинской Конституции СССР 1936 года) низшее образование получило 65,2 процента членов областных судов и 48,5 процента народных судей (понятная логика: вышестоящим надо быть не умнее и образованнее, а идейнее нижестоящих).

Позднейшие судебные реформы, проводившиеся в СССР при тоталитарном режиме, мало что меняли в сложившейся системе. С принятием Конституции СССР 1936 года и Закона о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик 1938 года нарастает централизация судебной системы (например, Верховный Суд СССР наделяется правом принять к своему производству и рассмотреть по существу любое судебное дело, минуя суды союзных республик; упраздняются президиумы областных и краевых судов, и надзорные инстанции сохраняется лишь в Верховных судах союзных республик и Верховном Суде СССР). Одновременно делаются шаги, рассчитанные на внешний эффект. Так, народных судей начинает избирать население (сроком на 3 года, впоследствии -- на 5 лет), что при налаженной технологии фальсификации итогов голосования и наличии в бюллетенях для "тайного" голосования лишь одной кандидатуры никакой опасности для режима не представляет.

Пожалуй, советский период наиболее удобен для углубления наших представлений о "юридическом зазеркалье". Это псевдоправовое пространство имело тогда следующие черты.

Во-первых, оно давно поглотило пространство правовое, так как судьи абсолютно зависимы от партийной бюрократии и являются ее частью, хотя и непривилегированной. При этом суды рассматриваются не как органы правосудия (значение этого понятия прочно забыто), а как инструменты решения текущих хозяйственных и партийно-политических задач. С 1928 года, когда разбиралось Шахтинское дело о "спецах-вредителях", суды все чаще становятся инструментом государственного террора. Репрессии усиливаются процессуальными средствами. УПК РСФСР в редакции 1923 года позволяет судьям при рассмотрении уголовных дел в губернских судах и военных трибуналах: устранить стороны; не вызывать свидетелей, показания которых "не вызывают сомнений"; прекратить судебное следствие ("суду все ясно"); учитывать при вынесении приговора те доказательства, которые имеются в деле, хотя бы они и не оглашались в ходе судебного следствия ; устранить прения, запретив сторонам защиты и обвинения произносить речи и реплики по окончании судебного следствия. Принимаются также чрезвычайные поправки к уголовно-процессуальным кодексам союзных республик 5 декабря 1934 года и 14 сентября 1937 года, направленные на ускорение уголовного преследования "террористов", "диверсантов" и "вредителей", которых расстреливают немедленно по вынесении приговора или отклонении ходатайства о помиловании; кассационное обжалование приговоров, постановленных порою за 15#20 минут, не допускается. С 1929 года суды и прокуратура привлекаются для участия во всякого рода кампаниях, из которых в период сплошной коллективизации наиболее актуальными оказываются посевные и уборочные кампании. Так, с 1 января по 15 марта 1930 года, в ходе весенней посевной кампании, работники суда и прокуратуры Центрально-Черноземной области совершили 347 выездов на село и осудили к разным уголовным наказаниям: 51 человека -- за террор, 117 -- за контрреволюционную агитацию, 1 544 -- за убой скота, 2 115 -- за невыполнение плана посевной, 753 человека -- за халатность.

Во-вторых, "зазеркалье" проявляет себя и в обыкновениях правоприменительной практики. Например, в 1929#1930 годах почти на два порядка (в 100 раз!) уменьшается по сравнению с 1924#1925 годами число отмен приговоров по "формальным основаниям". Иными словами, поступила команда не обращать внимания на соблюдение процессуальной формы, и малограмотные судьи приговаривают к наказаниям людей, не соблюдая даже остатков процессуальных гарантий, отраженных в советских законах. Суды не обращают внимания также и на пытки, принимая как доказательства виновности подсудимых их признания, выбитые в ходе предварительного расследования (обыкновение, дошедшее до наших дней). Пытки узаконены высшей государственной (якобы общественной) инстанцией -- ЦК ВКП(б). 10 января 1939 года на места разослан циркуляр: "ЦК ВКП(б) считает, что метод физического воздействия должен применяться и впредь, в виде исключения, в отношении явных и неразоружившихся врагов народа, как совершенно правильный и целесообразный метод". 20 января того же года непонятливым разъясняется повторно: "ЦК ВКП(б) доводит до сведения, что применение метода физического давления, который использует НКВД, было разрешено с 1937 года на основе согласия Ц. Комитетов компартий (большевиков) всех республик". Разумеется, отнюдь не с 1937 года отечественные "правоохранительные" органы пополнили свой арсенал инквизиторскими методами, идя по стопам специалистов Преображенского приказа; пытки применялись красными с первых дней захвата власти, в чем легко убедиться, ознакомившись с известной книгой С. П. Мельгунова . Нормой правоприменительной практики было рассмотрение судами дел в тюрьмах, написание приговоров заранее с проставлением потом мер наказания.

В-третьих, расцветают, процветают и множатся чрезвычайные органы расправы. 7 (20) декабря 1917 года Совет Народных Комиссаров по предложению Ф. Э. Дзержинского принимает постановление об учреждении Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем. Только по официальным данным ВЧК и размножившиеся на местах "чрезвычайки" за первый год своей работы (1918 год -- половина 1919 года) арестовали лишь в 20 губерниях 87 тысяч и расстреляли 8 389 человек. На примере ВЧК хорошо прослеживается тенденция всякой бюрократической структуры, тенденция, особенно ярко проявляющаяся в период преобразований. Будучи социальным субъектом, ВЧК, как и нынешние суды, МВД, прокуратура, подчиняется социальным законам. "Социальные законы, -- пишет А. А. Зиновьев, -- суть определенные правила поведения... людей друг по отношению к другу. Основу для них образует исторически сложившееся и постоянно воспроизводящееся стремление людей и групп людей к самосохранению и улучшению условий своего существования в ситуации социального бытия. Примеры таких правил: меньше дать и больше взять; меньше риска и больше выгоды; меньше ответственности и больше почета; меньше зависимости от других; больше зависимости других от тебя и т. д." . ВЧК, первоначально обязанная передавать расследованные дела на рассмотрение революционных трибуналов, не только получает право расстреливать своей властью, но даже обзаводится собственным Особым ревтрибуналом, где председательствуют… глава ВЧК Ф. Э. Дзержинский и его доверенные сотрудники, не связанные какими-либо процессуальными формами. Чекистское "зазеркалье" обзаводится собственными обыкновениями, некоторые из которых призваны продемонстрировать приверженность этой беззаконной организации социалистической законности. 17 января 1920 года ВЦИК и СНК отменили смертную казнь, однако сохранили право военных трибуналов, ревтрибуналов и "чрезвычаек" применять расстрел в районах, на которые "распространяется власть реввоенсоветов фронтов". Если чекистам хотелось кого-либо убить, они просто этапировали жертву в такой район и там казнили. Формируются и другие "зазеркальные" кровавые органы: особое совещание при НКВД СССР, "тройки" и "двойки" нескольких разновидностей. Эти учреждения работают параллельно с относительно либеральной системой общих судов. Так, в 24 губерниях в 1919#1920 годах местными судами было осуждено 60,8 процента, оправдано 39,2 процента подсудимых, причем более половины осужденных приговорено к штрафу или заключению менее 3 месяцев. В 1931 году лишь 16,7 процента осужденных приговаривалось к наказанию в виде лишения свободы; оправдывался примерно каждый шестой подсудимый. В 1948 году оправдывалось 10 процентов подсудимых.

Партийные органы в качестве единственного суверена, безраздельно правящего страной, творят расправу и через головы специализированных карательных органов; Политбюро ЦК ВКП(б) утверждает расстрельные списки с фамилиями бывших соратников вождей. 5 марта 1940 года Политбюро рассмотрело "вопрос НКВД", и в итоге 21 857 польских военнопленных были казнены в Катыни.
В-четвертых, суды становятся придатками и заложниками чрезвычайных органов. Например, председатель Военной коллегии Верховного Суда СССР тов. Ульрих докладывал не кому-нибудь, а лично Л. П. Берии, что с 1 октября 1936 года по 30 сентября 1938 года Военной коллегией и ее выездными сессиями в 60 городах осуждено: к расстрелу -- 30 514, к тюремному заключению -- 5 643 человека. Если в конвейерном "правосудии" случается сбой, ошибку устраняют карательные органы непосредственно, не считаясь с призрачной независимостью судебных органов. Надо особо подчеркнуть, что в Советские времена, как и в период царского правления, проявляется феномен "сопротивления материала". В конце XIX века мероприятиям судебной реформы противились николаевские сановники. В 1918 году новым порядкам, привнесенным в судебную систему революцией, составляли оппозицию старые судьи и канцеляристы, опыт которых до времен судебной реформы 1922 года относительно широко использовался. В 30-е годы сомневаются в правильности спущенных сверху установок уже коммунистические выдвиженцы.

Так, 7 августа 1932 года ЦИК и СНК СССР приняли постановление "Об охране имущества государственных предприятий, совхозов и кооперации и укреплении общественной (социалистической) собственности", получившее в народе прозвания "закон семь-восемь" и "закон о колосках". Постановление предусматривало наказание в виде смертной казни, а при смягчающих обстоятельствах в виде не менее 10 лет лагерей с конфискацией всего имущества за хищение государственного и общественного (колхозного) имущества. Первое время в 40 процентах случаев судьи назначали наказание ниже низшего предела санкции, причем на Урале это происходило в 90 процентах случаев. Лишь после официального запрета такой практики Наркомюстом (предписано было предварительно получать разрешение областного суда на применение нормы о наказании ниже низшего предела санкции), а главное -- после погромных речей Н. В. Крыленко и И. В. Сталина, либерализм сошел на нет. Официально постановление от 7 августа 1932 года было отменено лишь 13 апреля 1959 года.
В период хрущевской оттепели и брежневский застойный период не раз происходило латание советской судебной системы. Всплески активности пришлись: на 1958#1960 годы, когда принимались Основы законодательства Союза ССР, союзных и автономных республик, а также новые кодексы союзных республик; на 1977#1981 годы, т. е. время приведения законодательства в соответствие с Конституцией СССР 1977 года. Закон РСФСР о судоустройстве был принят в 1980 году, в 1981 году увидели свет законы о выборах и отзыве судей и народных заседателей.

Тенденции кадрового наполнения судейского корпуса остаются прежними: растет число партийных судей и женщин. Образовательный уровень судей кажется резко возросшим, однако это образование весьма своеобразно: с одной стороны, речь идет о преподавании студентам "социалистического" права со всеми вытекающими отсюда последствиями; с другой стороны, даже это "право" дурно усваивается заочниками и вечерниками, занимающими должности секретарей судебных заседаний и овладевающими судейской премудростью под руководством старших коллег и "вприглядку". Неправовой опыт транслируется и обрамляется псевдонаучными юридическими теориями (о вреде состязательной конструкции процесса, о "материальной истине", о социалистическом праве как высшем типе права, об изначальной реакционной сущности права и процесса западноевропейских и англосаксонских стран, о "социалистической законности").
Очередные выборы народных судей на пятилетний срок состоялись20 июня 1982 года; судей избирало население, опуская в ящики для голосования бюллетени с напечатанной на них единственной фамилией кандидата. В итоге было избрано 10 303 судьи. Из них 63,5 процента -- мужчины, 36,5 процента -- женщины, 93,1 процента -- члены и кандидаты в члены КПСС, 2,7 процента -- члены ВЛКСМ, 6,9 процента -- беспартийные. Впервые заняли судейские кресла 25,2 процента избранных в народные судьи граждан. Высшее юридическое образование получили 99,3 процента, среднее -- 0,5 процента судей.

Горбачевская перестройка затронула лишь небольшую часть сферы судоустройства. 1 декабря 1988 года Конституция СССР дополнена нормами, устанавливающими новый, более экономный, порядок выборов судей. В августе -- ноябре 1989 года появляются многочисленные нормативные акты, касающиеся судейского статуса: Закон СССР "О статусе судей в СССР"; Закон СССР "Об ответственности за неуважение к суду"; постановление Верховного Совета СССР "О присяге судей и народных заседателей судов Союза ССР; Положение о квалификационных коллегиях судей судов СССР; Положение о квалификационной аттестации судей; Положение о дисциплинарной ответственности судей, отзыве и досрочном освобождении судей и народных заседателей судов Союза ССР; Положение о квалификационных классах судей судов Союза ССР и союзных республик. Важнейшими новшествами оказались упразднение прямых выборов народных судей населением и увеличение сроков судейских полномочий с 5 до 10 лет. Народных судей стали избирать сроком на 10 лет областные и к ним приравненные Советы народных депутатов на основании совместного представления Минюста и Верховного суда союзной республики; кандидатов на судейские должности подбирали учреждения юстиции, то есть органы исполнительной власти. Членов областных, краевых судов, Верховных судов союзных республик избирали в горбачевское время сроком на 10 лет Верховные Советы соответствующих союзных республик (а ранее -- Советы народных депутатов того же уровня, что и суд). Лишь судей автономных республик и округов избирали, как и раньше, Советы соответствующих автономных образований -- тоже сроком на 10 лет.

Шаги судебной реформы в постсоветской России
Судебная реформа в постсоветской России развивалась на фоне относительно бескровной социальной революции, течение которой осложнялось периодическими дворцовыми переворотами.

Важнейшей предпосылкой судебной реформы в России было признание суверенитета Российской Федерации, объявление ее демократическим правовым государством, функционирование которого основано на принципе разделения властей (п. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года).

Концепция судебной реформы в РСФСР, подготовленная группой независимых экспертов под руководством народного депутата Б. А. Золотухина, была внесена в Верховный Совет РСФСР Президентом Российской Федерации и 24 октября 1991 года одобрена постановлением Верховного Совета РСФСР. В Концепции анализировались причины кризисного состояния правоохранительных органов и судебной системы и предлагались законодательные и организационные меры по преодолению затруднений и преобразованию судопроизводства на демократических основах. В частности, провозглашалась необходимость возрождения суда присяжных, института мировых судей, введения судебного контроля за правомерностью заключения под стражу, несменяемости судей, пересмотра ведомственных показателей работы правоохранительных органов и судов.

Основополагающие идеи Концепции судебной реформы были зафиксированы в конституционном законодательстве (см.: Законы РСФСР от 1 ноября 1991 года, от 21 апреля 1992 года, от 9 декабря 1992 года; Декларацию прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года; Конституцию Российской Федерации 1993 года).

Демонтаж Союза ССР позволил Российской Федерации включить в состав своих судебной и правоохранительной систем новые органы (в частности, военные суды) и придать прежним органам более обширные полномочия (в частности, прокуратуре, которая воспользовалась правомочиями, ранее принадлежавшими Генеральной прокуратуре Союза ССР).

Законодатель отказался от единства судебной системы России, учредив Конституционный Суд РСФСР (Закон РСФСР от 6 мая 1991 года, утвержденный Съездом народных депутатов 12 июля 1991 года) и арбитражные суды (Закон РСФСР от 4 июля 1991 года). Впоследствии это обстоятельство породило трения по поводу распределения компетенции и обязательности решений между Конституционным Судом Российской Федерации, с одной стороны, судами общей юрисдикции и арбитражными судами, с другой стороны; пришлось мучительно разграничивать сферы юрисдикции также арбитражным и общим судам. При этом конкурентная борьба затронула в основном дела, вытекающие из административных отношений, а также имеющие политическую подоплеку "споры между хозяйствующими субъектами", в частности, относительно управления средствами массовой информации; имелись случаи одновременного принятия к производству жалоб и заявлений по одному и тому же поводу судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Несмотря на объявление России федеративным государством, к числу судов субъектов Российской Федерации отнесены лишь местные конституционные (уставные) суды и мировые судьи; последние связаны федеральным законодательством и включены в систему судов общей юрисдикции (см.: Федеральный закон от 17 декабря 1998 года "О мировых судьях в Российской Федерации").

Существенно изменились организационные формы участия представителей народа в осуществлении правосудия. Так, способ подбора народных заседателей формально приблизился к способу подбора присяжных заседателей и приобрел некоторое сходство с принятым в Германии и других западноевропейских странах способом подбора шеффенов (Федеральный закон от 2 января 2000 года "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции"); однако теперь участие народных заседателей упразднено в гражданском процессе и с 1 января 2004 года будет ликвидировано и в уголовном судопроизводстве. В арбитражных судах субъектов Российской Федерации учрежден институт арбитражных заседателей (сперва -- в порядке эксперимента, а затем -- на основе Федерального закона от 30 мая 2001 года).
Правоохранительные органы затронуты реформами не были, однако использовали широко объявленные и робко осуществлявшиеся преобразования для наращивания собственной мощи, увеличения объемов финансирования и введения новых льгот для своих сотрудников (см.: Законы РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции" и от 17 января 1992 года "О прокуратуре Российской Федерации"; Законы Российской Федерации от 8 июля 1992 года "О федеральных органах государственной безопасности" и от 24 сентября 1992 года "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"). Прокуратура Российской Федерации сохранила общий надзор и практически все полномочия в области надзора за судебной деятельностью. В России, в отличие от многих европейских стран и США, прокурор вправе обращаться с исками в защиту частных интересов, хотя в последнее время проявилась тенденция сокращения такой возможности; прокуратура вправе оспаривать в вышестоящем суде оправдательные и мягкие, на ее взгляд, приговоры. Лишь надзорные представления прокуроров не могут с середины 2002 года приноситься по основаниям, ухудшающим участь оправданного или осужденного.

Адвокатура обогатилась новыми организационными формами; начали широко создаваться адвокатские фирмы, кабинеты. Были скоропалительно учреждены с благословения министра юстиции так называемые "параллельные" коллегии адвокатов. Сейчас "традиционные" и "параллельные" коллегии адвокатов сведены в единственную в каждом регионе адвокатскую палату.
Важнейшими достижениями судебной реформы , как представляется, стали:
-- укрепление независимости судей в соответствии с законодательством о статусе судей;
-- учреждение Конституционного Суда Российской Федерации и преобразование административных органов -- государственных арбитражей -- в арбитражные суды; создание на федеральном уровне законодательной базы для введения мировых судов и развертывание института мировой юстиции во многих российских регионах;
-- создание механизмов, обеспечивающих при рассмотрении судами уголовных дел прямое действие положений Конституции Российской Федерации, а также международно-правовых актов в области прав человека;
-- значительное расширение федеральным законодательством и постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации круга конфликтов, участники которых могут получить судебную защиту;
-- установление судебного контроля за применением наиболее острых мер процессуального принуждения (прослушивания телефонных переговоров, наложения ареста на корреспонденцию, наложения ареста на имущество и др.); передача от прокуроров судьям права решать вопрос о заключении обвиняемого (подозреваемого) под стражу и продлении срока его содержания под стражей;
-- изменение судебной практики в сфере доказательственного права; введение и развитие процедуры исключения из разбирательства недопустимых в качестве доказательств материалов;
-- включение оперативно-розыскной деятельности в сферу законодательного регулирования; к сожалению, негласная оперативно-розыскная деятельность продолжает вестись в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах, причем не только в целях предотвращения побегов заключенных и обеспечения безопасности ИВС и СИЗО, но и для раскрытия преступлений, в которых обвиняются (подозреваются) помещенные под стражу граждане; отсюда вытекает использование режимных правил и дисциплинарных взысканий как средств пытки и склонения задержанных и арестованных лиц к признанию, порой -- к самооговору;
-- введение в 1993#1994 годах в 9 субъектах Российской Федерации суда с участием присяжных заседателей; эти суды представляют из себя действующую модель демократического состязательного правосудия, а законодательство о суде присяжных использовалось Конституционным Судом Российской Федерации для распространения некоторых его положений на производство в общих судах; теперь, с 1 января 2003 года, суды присяжных действуют в большей части субъектов Российской Федерации, а в 2007 году планируется охватить этими судами всю территорию России; надо отметить, впрочем, что даже в этом случае суды с участием присяжных заседателей будут рассматривать не более 0,5 процента уголовных дел и ни одного гражданского дела;
-- ограничение и постепенное сведение на нет применения смертной казни;
-- создание судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации; провозглашение нового порядка формирования бюджетных статей, касающихся финансирования органов судебной власти;
-- реорганизация службы судебных исполнителей, учреждение в системе Минюста России службы судебных приставов;
-- передача в систему Минюста России колоний и СИЗО;
-- создание частного нотариата;
-- инициативная разработка и внедрение отдельными энтузиастами альтернативных способов разрешения конфликтов, механизмов восстановительного правосудия.

К сожалению, одновременно происходило свертывание многих гарантий справедливого рассмотрения дел: оказался урезанным круг оснований освобождения от уголовной ответственности; потерпевшие от преступлений утратили право на получение компенсации причиненного им ущерба за счет государства; постоянно разрастался круг дел, которые подлежат рассмотрению без участия народных и присяжных заседателей; все новые и новые категории дел дозволялось готовить в упрощенном порядке, без проведения полноценного расследования. Уголовный кодекс, принятый в 1996 году, оказался основанным на теоретических представлениях, свойственных советскому периоду, его нормы позволяют назначать бессмысленно жестокие наказания за малозначительные правонарушения. Имела место бюрократизация системы помилования, ужесточение практики применения помилования.

Наблюдалась тенденция усиления репрессии процессуальными средствами, что особенно проявляется в положениях действующего с 1 июля 2002 года УПК Российской Федерации. Этот документ не только грубо противоречит Конституции Российской Федерации 1993 года, искажая ее нормы о состязательности, презумпции невиновности, праве на судебную защиту, но и ухудшает положение граждан даже по сравнению с советским периодом. Так, согласно УПК РСФСР 1960 года, максимальный срок задержания подозреваемого не превышал 72 часов; по новым правилам задержанный может содержаться в неволе правоохранительными органами не более 48 часов, но зато судья, не найдя доказательств правомерности задержания, может не освобождать человека из-под стражи, а предоставить милиции и следователю еще до 72 часов на поиск улик (в наших условиях, по сути, это влечет почти неизбежное применение к задержанному побоев, угроз и других пыток для выколачивания признания еще на протяжении 3 суток). При этом, в отличие от правил, введенных еще в 1992 году, отныне обвиняемый (подозреваемый) и его защитник лишены возможности ознакомиться с материалами, представляемыми органами уголовного преследования судье в обоснование необходимости избрания в отношении обвиняемого (подозреваемого) меры пресечения в виде заключения под стражу. Опасные для прав и свобод человека положения УПК РФ не только одобряются, но и усугубляются Верховным Судом Российской Федерации, Судебная коллегия по уголовным делам которого в обход норм, позволяющих лишь Пленуму этого Суда издавать "разъяснения по вопросам судебной практики", рассылает в областные (краевые) и к ним приравненные суды ответы на "вопросы по применению УПК РФ".

Полагаю, что судебная контрреформа в постсоветской России не шла у реформы по пятам, как это наблюдалось в XVIII веке, но развивалась параллельно ей и, вдобавок, опережающими темпами. Главная причина здесь -- это сохранение у кормила политической власти вообще и у руля судебной власти, в частности, воспитанных в эпоху "социализма" деятелей, учившихся у творцов и прислужников террористической диктатуры. Эстафета не была прервана, а судебные структуры, несущие на себе и воспроизводящие тоталитарную идеологию, не только не были демонтированы, но, мастерски играя на злободневных потребностях политиков в легитимизации их противоправной деятельности (будь то развал Союза ССР, "поэтапная конституционная реформа" 1993 года с октябрьским расстрелом Верховного Совета России, чеченская бойня, уход от импичмента, предвыборные махинации, назначение на важные государственные посты олигархов из "семейного" окружения), укрепились и расширились физически и с точки зрения сфер влияния. Юридическая наука (особенно, ведомственная судейская, прокурорская и милицейская), как и в советское время, продолжает обслуживать карательную государственную машину, изучая и рефлексируя ее практику. Отсюда и одобрение законов, нарушающих Конституцию России, права и свободы человека, и готовность "отложить в сторону" даже их.

Справедливости ради стоит отметить, что в начале 2002 года наметилась политическая тенденция гуманизации судебной практики и практики работы пенитенциарных учреждений; в частности, более чем на треть по сравнению с 2000 годом уменьшилось тюремное население, которое сегодня составляет около 880 000 человек. Данный феномен, однако, объясняется не либерализацией уголовно-процессуального законодательства, ибо перемены начались еще до вступления его в действие. Роль сыграли три фактора: во-первых, заявленная на уровне высшего политического руководства политическая позиция, к чему суды всегда были чутки (всплески смягчения карательной практики под влиянием слов лидера наблюдались и в период перестройки, и в ельцинский период); во-вторых, экономическая невозможность и нецелесообразность содержать изрядную долю населения в неволе; в-третьих, назначение (избрание) в большинстве регионов мировых судей, которые оттянули на себя множество уголовных дел, ранее подсудных федеральным районным и вышестоящим судам. Мировые судьи, не успевшие до конца сродниться с прежними судебными структурами и смириться с обыкновениями и требованиями федерального судебного руководства, ближе населению; они выносят более здравые и гуманные судебные решения, ориентируясь не на устоявшуюся практику, а, прежде всего, на местную обстановку.

Некоторые выводы
Для характеристики понятий "реформа" и "революция" в судебной сфере целесообразно воспользоваться философскими категориями "форма" и "материал" (человеческий материал, так как люди служат движущей силой и материалом всякого социального преобразования).
Революция -- это одновременная принудительная смена форм жизни и материала, на котором они воспроизводятся. В отличие от революции, переворот означает заполнение старых форм однородным материалом. Очередная клика захватывает власть и заменяет прежних правителей своими приспешниками. Борьба группировок возле трона и за трон выливается в перевороты. Но формы сохраняются, а новые властители мало чем отличаются от старых.

С точки зрения приведенных рассуждений, реформа ("ре-форма") означает изменение форм деятельности при неизменности деятелей, то есть человеческого материала, заполнявшего старые формы. В ходе реформ никого не расстреливают, не высылают, не производят массовых увольнений, но пытаются перефункционализировать работников и, преодолевая их ропот и недовольство, дать им новые ориентиры и научить трудиться по-другому; поэтому, если преобразователи-революционеры приносят в жертву других, то преобразователи-реформаторы обыкновенно сами становятся жертвами обитателей потревоженного болота.

Инерция материала губит и подтачивает реформы, нейтрализуя все, что угрожает привычным условиям существования. В посткоммунистической России ввиду огромного опыта двоемыслия и криводушия оппозиция необязательно выступает с открытым забралом; наиболее типичная линия поведения -- это взять под козырек и забыть. Реформам противопоставлена деформация, коррозия, разъедание их сути видимостью преобразований.

Заинтересованные исследователи и реформаторы должны, в свете сказанного выше, изучать реформы, не только и не столько перетолковывая нормативный материал. Нормотворчество выступает, прежде всего, средством воспроизводства деятельности, но лишь в относительно небольшой степени оказывается инструментом ее реформирования. В поле зрения необходимо включить реальную практику функционирования правоохранительных органов и судов, их явно не противоречащие законодательству обыкновения, гасящие реформаторские импульсы и технологии, противостоящие нововведениям.

Мишель Фуко некогда верно заметил: "Вообще говоря, при королевском режиме во Франции каждый общественный слой располагал собственным полем терпимой противозаконности: невыполнение правил, многочисленных эдиктов или указов являлось условием политического и экономического функционирования общества. Черта, характерная не только для абсолютизма? Несомненно" . Поэтому надлежит иметь в виду также противоправные практики органов, официально призванных блюсти чистоту правовой среды, а также привычное вторжение исполнительных органов в сферу судебной компетенции (посредством дачи указаний зависимым судьям либо путем непосредственного отправления судебных функций). Следует принять в расчет и деятельность официально не признанных структур, принимающих на себя функции расправы, правосудия, умиротворения (скажем, воровских сходок, "черных арбитров", занимающихся "разводом" конфликтующих сторон и т. п.).

Наконец, реформаторам обязательно стоит принимать в расчет и менталитет человеческого материала, осваивающего спускаемые на него реформаторами конструкции.

Эта задача значительно облегчается, благодаря обширной исследовательской литературе. Особо следует отметить следующие работы: Буков В. А. Суд и общество в Советской России: у истоков тоталитаризма. М.: Изд-во Российской правовой академии Минюста России, 1992; Виленский Б. В. Судебная реформа и контрреформа в России. -- Саратов: Приволжское книжное изд-во, 1969; Кожевников М. В. История Советского суда / Под ред. И. Т. Голякова. М.: Юриздат, 1948; Портнов В. П., Славин М. М. Становление правосудия Советской России (1917#1922 гг.) М.: Наука, 1990; Соломон П. Советская юстиция при Сталине / Пер. с англ. М.: Российская политическая энциклопедия, 1998; Стецовский Ю. И. История советских репрессий. Т. 1. М.: Знак-СП, 1997; Чельцов-Бебутов М. А. Курс уголовно-процессуального права. Очерки по истории суда и уголовного процесса в рабовладельческих, феодальных и буржуазных государствах. СПб: Альфа, Равена, 1995; Великие реформы в России. 1856#1874: Сборник / Под ред. Л. Г. Захаровой, Б. Эклофа, Дж. Бушнелла. М. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1992.

Зиновьев А. А. Зияющие высоты. Книга первая. С. 43.

Н. В. Крыленко, напутствуя красных судей, в частности, сказал: "Мы сталкиваемся тут с глубоким, впитанным с молоком матери предрассудком и традициями старых форм правовой буржуазной мысли, что этак нельзя, что обязательно судить, исходя не из политических указаний партии и правительства, а из соображений "высшей справедливости"".

Фуко М. Надзирать и наказывать. Рождение тюрьмы. М.: Ad Marginem, 1999. С 119.