Весь смысл местного самоуправления состоит в его направленности на реализацию интересов населения. Принцип организации местного самоуправления в интересах населения так или иначе отражен в законодательстве. В части 2 ст. 1 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06 ноября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 08 ноября № 202. местное самоуправление определяется как самостоятельное решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения. Развитие этого принципа присутствует во всех организационных формах и способах решения задач, непосредственно приближенных к жителям и насущных для каждого человека. Учету интересов населения и обеспечению прав жителей в решении вопросов местного значения служит территориальная организация местного самоуправления.

Границы сельского поселения как муниципального образования, в состав которого входят два и более населенных пунктов, в интересах населения устанавливаются таким образом, чтобы житель любого населенного пункта мог пешком в течение рабочего дня добраться до административного центра поселения и вернуться обратно.

Границы и размеры муниципального района должны быть таковы, чтобы житель поселения в течение дня мог бы, но уже на транспорте, добраться до административного центра района и вернуться домой.

Изменение границ и преобразование муниципальных единиц также должно происходить в интересах населения и с учетом его мнения. Население стоит на первом месте в перечне инициаторов изменения границ и преобразования муниципального образования. Но даже в тех случаях, когда инициатива изменения границ муниципального образования принадлежит органам местного самоуправления или государственной власти, учет мнения населения по поводу будущих территориальных изменений является необходимой процедурой - посредством голосования на референдуме или сходе жителей и лишь в некоторых случаях заменяется выражением своего мнения представительным органом местного самоуправления.

Не менее очевидно проявление принципа учета и приоритета интересов присутствует в формах непосредственной демократии на муниципальном уровне. В первую очередь это определяется значительным увеличением способов непосредственного решения населением вопросов местного значения, а также участия жителей в осуществлении местного самоуправления - местные референдумы, муниципальные выборы, опросы населения, собрания и сходы граждан и др. Кроме того, Закон вводит как обязательный институт отзыва депутатов и других выборных лиц, что призвано повысить роль населения в реализации контрольной функции в отношении деятельности представительных и иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это, в свою очередь, предполагает повышение их ответственности и стремление в большей мере учитывать интересы своих избирателей, как и всего населения муниципального образования. На повышение роли принципа учета интересов населения направлено установление института публичных слушаний.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря гласит, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Следовательно, в решении данного вопроса население учитывает свои интересы. Естественно, совсем не обязательно утверждать подобную структуру непременно местным референдумом. Система органов и должностных лиц местного самоуправления в интересах населения может быть определена в своих главных чертах законом. Населения принимает непосредственное участие в решении вопросов структуры органов местного самоуправления, особенно для вновь образованных муниципальных образований.

Теперь органы местного самоуправления без предварительного обсуждения на собраниях граждан не могут решать многие важные для них вопросы - особенно проект местного бюджета, отчет о его исполнении, проект устава муниципального образования, проекты планов и программ его развития, вопросы преобразования муниципальной единицы.

Попытки реализовать положения, касающиеся самостоятельности местного самоуправления, на практике показали, что отношение к муниципальной власти как к чему-то абсолютно автономному, изолированному и независимому порождает не всегда положительный эффект.

Наиболее негативные последствия однозначного и прямолинейного подхода к пониманию конституционных норм относительно самостоятельности выразились в том, что руководство муниципальных образований стало трактовать самостоятельность местного самоуправления, исключительно как свое право на деятельность, независимую от органов государственной власти и далеко не всегда учитывающую интересы субъекта РФ, государства в целом.

Зачастую это приводило к элементарному пренебрежению к нормам законодательства, масштабному увеличению коррупции на муниципальном уровне.

Коррупционные начала проникли и во взаимодействие с органами государственной власти - вместо построенных на нормах права и цивилизованных отношений стали развиваться различные завуалированные формы подчиненности органов местного самоуправления государственным органам, основанные на косвенном руководстве, корыстном угодничестве.

Предпринята попытка разумного и легитимного упорядочения самостоятельности местного самоуправления. Ранее нами высказывалась озабоченность по поводу того, не взят ли в стране курс на ограничение самостоятельности местного самоуправления, его встраивание во властную вертикаль как уровня, подчиненного государственной власти. Для таких опасений, конечно, есть основания - в том плане, что по такому пути может пойти практика. местный самоуправление законность гарантированность

Самостоятельность местного самоуправления вполне очевидна, когда речь идет об органах местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия и их срок, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. То, что в Законе в качестве обязательных в системе органов и должностных лиц предусмотрены по общему правилу представительный орган, глава муниципального образования, местная администрации и ее глава, продиктовано как раз тем фактом, что их наличие не зависит от местных особенностей.

Самостоятельность в зависимости от местных традиций и условий проявляется в способах избрания депутатов представительных органов муниципальных образований Кононов А.М. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право. --1997. № 12. С. 33-34.. Самостоятельно определяется порядок замещения должности главы муниципального образования - избирается он населением непосредственно или представительным органом муниципального образования. То же можно сказать о замещении должности главы местной администрации: вариантах сочетания должностей: главы муниципального образования - председателя представительного органа или главы муниципального образования - главы местной администрации. Разумеется, что в пользу самостоятельности говорит возможность определения структуры органов местного самоуправления населением на референдуме или сходе, если речь идет о создании нового муниципального образования на межселенной территории или о преобразовании существующего муниципального образования.

Достаточно четко самостоятельность местного самоуправления определена в сфере муниципальной собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью. Они могут передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления других муниципальных образований, совершать с имуществом сделки, предусмотренные законодательством. Порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом определяется представительным органом или населением самостоятельно на сходе.

В федеральном законодательстве это взаимодействие не получило должного развития. Если исходить из очевидной позиции, что взаимодействие - это когда есть сотрудничество, система взаимной помощи, взаимной поддержки то в нормативных актах механизмов сотрудничества на основе добровольности и взаимной договоренности для обоюдной выгоды не наблюдается.

Содержащиеся в правовых нормах предписания о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления позволяют говорить не о взаимодействии в общепринятом смысле, а об исполнении или не исполнении определенных полномочий по воле извне. А решение вопросов муниципального уровня органами государственной власти не только не предполагает элемента взаимного согласия, но и рассматривается законодателем в качестве меры ответственности не просто муниципального образования, но и его жителей, которые в определенной мере ограничиваются в праве на местное самоуправление.

Таким образом, принцип сочетания самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с государственной властью должен получить необходимое закрепление и развитие на всех уровнях нормативного регулирования по мере развития публично-властных отношений в нашей стране. Также нужно отметить, что опора на общественность позволяет приблизить муниципальную власть к населению, одновременно в более полной мере учитывать общественное мнение в своей деятельности.

О КОНСТИТУЦИОННОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ABOUT CONSTITUTIONAL INDEPENDENCE OF LOCAL GOVERNMENT М. Ю. ДИТЯТКОВСКИЙ (M. JU. DITYATKOVSKY)

Анализируется федеральное законодательство, регулирующее конституционную самостоятельность местного самоуправления. Рассматриваются признаки указанной самостоятельности и делаются предложения по совершенствованию федерального законодательства, обеспечивающие фактическую самостоятельность местного самоуправления.

Ключевые слова: самостоятельность, местное самоуправление, вопросы местного значения,

поселение, муниципальный район, органы местного самоуправления, отдельные государственные полномочия, финансовые и материальные ресурсы.

The article is devoted to analysis of federal legislation on the constitutional independence of local government. It discusses the features of this independence, and made suggestions for improving the federal legislation to ensure that the real independence of local government.

Key words: independence, local government, local issues, settlement, municipal district, bodies of local government, specific state powers, financial and material resources.

Конституционная реформа местного самоуправления, начавшаяся в нашей стране в 2003 г., имела одной из основных своих целей разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Указанное разграничение было призвано исключить дублирование и пробелы в правовом регулировании предметов ведения и полномочий указанных органов, а также обеспечить самостоятельность и эффективность осуществления местного самоуправления. Вместе с тем позитивный результат указанной реформы на сегодняшний день, мягко говоря, прослеживается недостаточно ярко. В данной статье нам хотелось бы остановиться на отдельных аспектах реализации федерального законодательства о местном самоуправления в той части, которая бы характеризовала фактическую конституционную самостоятельность (далее - самостоятельность) местного самоуправления.

ституции РФ предусматривает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Согласно ч. 1 ст. 130,

ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Самостоятельность - это основной принцип функционирования местного самоуправления, который используется в определении этого института. Так, ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Федеральный закон № 131) определяет местное самоуправление как форму осуществления

© Дитятковский М. Ю., 2012

народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций. Термин «самостоятельность» используется также при определении такого ключевого понятия Федерального закона № 131, как «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131).

Что же означает термин «самостоятельность местного самоуправления», каковы его отличительные признаки? Определение указанного понятия отсутствует в федеральном законодательстве, а также в правотворческой и правоприменительной практике органов государственной власти и органов местного самоуправления. «Отсутствие чёткого представления о содержании и пределах самостоятельности местного самоуправления в системе публичной власти, - по мнению С. В. Корсаковой, - является причиной непоследовательности и противоречивости правового регулирования многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления» .

Подтверждением тому является принятие в 1995 и 2003 гг. концептуально различных федеральных законов, устанавливающих общие принципы организации местного самоуправления. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Федеральный закон № 154) отражена концепция абсолютизации самостоятельности местного самоуправления. В нём фрагментарно регулировались вопросы организации местного самоуправления, предусматривалась возможность муниципальным образованиям самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления и порядок их деятельности, допускалось многообразие моделей территориальной организации местного самоуправления. Основное правовое регулирование отношений в сфере местного самоуправления было сосредоточено на регио-

нальном и муниципальном уровнях. Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления, которая была расценена некоторыми муниципалитетами как независимость, дала отрицательный результат.

Федеральный закон № 131 существенно меняет подход к определению степени самостоятельности местного самоуправления. С одной стороны, Федеральный закон № 131 провозгласил основной целью его принятия обеспечение политической и экономической самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. С другой стороны, Федеральный закон № 131 фактически встраивает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти, устанавливает полную финансово-экономическую зависимость большинства муниципальных образований от органов государственной власти, ужесточает ответственность местного самоуправления перед государством.

Таким образом, в Федеральном законе № 131 необходимо закрепить определение понятия «самостоятельность местного самоуправления», его отличительные признаки. По нашему мнению, самостоятельность местного самоуправления может означать возможность населения и органов местного самоуправления самостоятельно формировать органы местного самоуправления, осуществлять собственное правовое регулирование порядка осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, осуществлять указанные собственные полномочия без помощи иных органов публичной власти, преимущественно полномочия по решению вопросов местного значения, обладать достаточными материальными и финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Таким образом, основными признаками самостоятельности местного самоуправления выступают: 1) самостоятельное формирование органов местного самоуправления; 2)собственное правовое регулирование порядка осуществления полномочий по решению вопросов местного значения; 3) самостоятельное осуществление полномочий по решению вопросов местного значения; 4) осуществление преимущественно полно-

мочий по решению вопросов местного значения, а не отдельных государственных полномочий; 5) достаточность материальных и финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Рассмотрим теперь указанные признаки с той точки зрения, как они реализуются на практике.

I. Возможность населения и органов местного самоуправления самостоятельно формировать органы местного самоуправления.

Вопросам организационной самостоятельности местного самоуправления посвящено значительное количество научных работ, поэтому на данном аспекте самостоятельности мы остановимся коротко.

Указанные положения достаточно полно раскрываются в Федеральном законе № 131 (ст. 34) и постановлениях Конституционного Суда РФ , в соответствии с которыми участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления (например, назначение, представление для назначения или избрания, согласование назначения или избрания должностных лиц местного самоуправления) по общему правилу запрещено, за исключением случаев, установленных ч. 5 и 11 ст. 37 и ст. 74.1 Федерального закона № 131.

Вместе с тем следует отметить одну очень нехорошую тенденцию. Если п. 3 ст. 17 Федерального закона № 154 содержал жёсткий запрет на участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, то ч. 4 ст. 34 Федерального закона № 131 содержит уже три исключения из указанного правила, при этом перечень таких исключений с каждым годом расширяется. Таким образом, имеют место негативные тенденции к расширению участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, а значит, и к ограничению права местного самоуправления на самостоятельность.

О чём свидетельствуют предложения о преимущественном назначении глав местных администраций по контракту в городах, яв-

ляющихся столицами субъектов РФ, а также об отказе от выборности глав муниципальных образований.

II. Возможность населения и органов местного самоуправления осуществлять собственное правовое регулирование порядка осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

В соответствии с ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131 по вопросам, отнесенным в соответствии со ст. 14, 15 и 16 Федерального закона № 131 к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

Вместе с тем, по мнению многих авторов, регламентированная Федеральным законом № 131 самостоятельность органов местного самоуправления в части собственного правового регулирования полномочий по решению вопросов местного значения носит достаточно умозрительный характер.

Так, И. В. Суворов указывает: «При реализации на практике этот принцип вступает в коллизии с нормами иных нормативных актов, которые сводят к минимуму свободу и независимость органов местного самоуправления. Наиболее отчётливо подобная тенденция отмечается в сфере обеспечения общественного порядка. Следовало бы ожидать, что в отношении данных вопросов органы местного самоуправления свободны в выборе методов и средств их решения, независимы от внешнего влияния и функционируют исключительно под свою ответственность. Однако законодатель идёт по иному пути. К тому же на сегодняшний день действует большое число правовых актов, где детализируется сущность выполняемых на местном уровне функций. Тем самым законодатель устанавливает заранее предопределенный способ действия муниципалитетов в решении местных вопросов» .

Действительно, несмотря на предусмотренную Федеральным законом № 131 возможность регулировать полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения только федеральными законами либо уставами муниципальных образований, указанное правовое регу-

лирование осуществляется в основном подзаконными правовыми актами федерального или регионального уровня (Президента РФ, Правительства РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). В основном это касается «силовых» вопросов местного значения в сфере общественного порядка, гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций и т. п. Из федерального закона была исключена возможность осуществлять правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения на уровне законов субъектов РФ, которая была предусмотрена Федеральным законом № 154.

При этом органы местного самоуправления очень редко используют возможность осуществлять собственное правовое регулирование полномочий по решению вопросов местного значения в уставах муниципальных образований. В основном потому, что эти отношения, как правило, уже урегулированы федеральным или региональным законодательством, а также в силу учредительного характера самого устава муниципального образования. Действительно, устав - это основополагающий документ муниципального образования, который только в общих чертах регулирует важнейшие общественные отношения в муниципальном образовании. И зачем в него включать вопросы технологии и деталей осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, которые по своей сути можно было бы прописать в муниципальном нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования или главы местной администрации?

В связи с этим предлагается:

1) либо расширить положения ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131 в части возможности осуществлять правовое регулирование по вопросам, отнесённым к вопросам местного значения, не только федеральными законами, но и иными нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ, либо привести указанные подзаконные правовые акты в соответствие с Федеральным законом № 131, т. е. признать их утратившими силу и вклю-

чить соответствующие положения в отраслевые федеральные законы, регулирующие те или иные общественные отношения. При этом положения соответствующих отраслевых федеральных законов должны оставлять возможность органам местного самоуправления осуществлять собственную детальную правовую регламентацию полномочий по решению вопросов местного значения на своём уровне. Поскольку иное означало бы нарушение принципа самостоятельности осуществления местного самоуправления;

2) предусмотреть в ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131 возможность на уровне муниципальных образований осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам, отнесенным к вопросам местного значения, не только уставами муниципальных образований, но и муниципальными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования или главы местного администрации.

Отсутствие реальной возможности муниципальных образований осуществлять собственное правовое регулирование порядка осуществления полномочий по решению вопросов местного значения приводит к фиктивности самостоятельности осуществления местного самоуправления. Так, по мнению И. В. Суворова, «фактически провозглашённая конституционным законодательством самостоятельность органов местного самоуправления сводится к деятельности в рамках строго определённых правил и предписаний. Зачастую закон напрямую закрепляет те или иные организационно-властные полномочия государственных органов в отношении муниципалитетов. Иными словами, муниципальные органы оказываются включенными в иерархию государственной системы, будучи при этом лишёнными государственной власти. Они исполняют государственные функции согласно государственным же стандартам и требованиям, опираясь при этом на муниципальную власть и муниципальные ресурсы» .

Ещё один нюанс. Органами местного самоуправления ряда муниципальных районов приняты правовые акты, регулирующие порядок осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселений, например, по вопросам организации

благоустройства и озеленения территории поселений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления поселений. Вместе с тем, по нашему мнению, данные правовые акты противоречат ст. 14, 15, 17 Федерального закона № 131, в соответствии с которыми решение вопросов организации благоустройства и озеленения территории поселений относится к вопросам местного значения поселений, а не муниципальных районов. В связи с этим органы местного самоуправления муниципальных районов не могут принимать муниципальные нормативные правовые акты о порядке осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселений. Поселения вправе и обязаны осуществлять собственное правовое регулирование указанных отношений.

III. Возможность населения и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения.

Указанный признак самостоятельности местного самоуправления надо рассматривать с разных сторон.

1. Определение самостоятельности местного самоуправления в условиях двух-уровневости организации местного самоуправления.

Тремя федеральными законами о местном самоуправлении в РФ абсолютно по-разному определяется принцип самостоятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления при двух-уровневости организации местного самоуправления.

1 «О местном самоуправлении в РФ» определял, что органы местного самоуправления двух уровней осуществления местного самоуправления (район в городе, посёлок, сельсовет - город, район) находятся в жёстко установленных субординационных отношениях. В то время органы местного самоуправления не были отделены от системы органов государственной власти в РФ, и поэтому как отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и отношения между органами местного самоуправления двух уровней строились на основании единых принципах управления. Всё было чётко и понятно. Между органами

власти существовали единые отношения субординации, когда решения вышестоящего уровня власти были обязательны для нижестоящего уровня. При этом органы власти вышестоящего уровня власти могли отменить решения органов власти нижестоящего уровня. То есть решения органов местного самоуправления первичного уровня (района в городе, посёлка, сельсовета) могли быть отменены органами местного самоуправления вторичного уровня (города, района соответственно). И таким образом принцип самостоятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления двух уровней друг от друга отсутствовал в федеральном законодательстве.

С принятием Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона № 154 ситуация кардинальным образом изменилась. Во-первых, органы местного самоуправления перестали входить в систему органов государственной власти и образовали самостоятельную систему осуществления власти в РФ - систему органов местного самоуправления. Во-вторых, на эту систему уже не распространялся принцип субординации как со стороны органов государственной власти (органы государственной власти больше не рассматривались как вышестоящие органы власти по отношению к органам местного самоуправления), так и внутри системы муниципальных образований и органов местного самоуправления двух уровней осуществления местного самоуправления. И поэтому, в-третьих, в п. 3 ст. 6 Федерального закона № 154 было закреплено новое правило о том, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями, подчинённость одного муниципального образования другому не допускается. В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имелись другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничивались законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города. Таким образом, Федеральный закон № 154 вводил принцип са-

мостоятельности не только в отношениях органы государственной власти - органы местного самоуправления, но и в отношениях муниципальные образования - муниципальные образования.

К чему это было нужно делать - до сих пор остаётся загадкой. Ладно самостоятельность органов одной системы власти от другой (органов местного самоуправления от органов государственной власти). Об этом уже давно и много говорилось, поэтому не будем повторяться. Но зачем было вводить самостоятельность муниципальных образований и органов местного самоуправления двух уровней системы местного самоуправления друг от друга - с точки зрения логики не понятно. Если взаимоотношения внутри системы органов государственной власти (РФ и субъектов РФ) строятся на принципах субординации, то зачем отношения внутри другой системы органов единой публичной власти в государстве - системы органов местного самоуправления - нужно было строить не основании противоположного принципа координации? Вопрос остался без ответа.

Ещё более странными выглядят аналогичные положения Федерального закона № 131. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 17 Федерального закона № 131 полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Почему странными. Во-первых, в Федеральном законе № 154 отсутствовали общие положения о самостоятельности осуществления полномочий органами местного самоуправления по решению вопросов местного значения различных видов муниципальных образований, которые включены в Федеральный закон № 131. Причиной этого явилось введение различных перечней вопросов

местного значения в зависимости от вида муниципального образования в Федеральном законе № 131.

Во-вторых, Федеральный закон № 131 в отличие от Федерального закона № 154 в плане самостоятельности использует иную терминологию. Так, если Федеральный закон № 154 использовал более общую терминологию: запрещал подчиненность двух муниципальных образований, то Федеральный закон № 131 использует боле узкие понятия: им запрещается подчиненность только органов и должностных лиц местного самоуправления двух муниципальных образований. Таким образом, Федеральным законом № 131 юридически не запрещается подчиненность муниципальных образований друг другу, подчиненность населения этих муниципальных образований при непосредственном осуществлении местного самоуправления. А это с точки зрения юридической техники не является верным.

В-третьих, самое важное. При юридическом закреплении принципа самостоятельности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения органами местного самоуправления различных видов муниципальных образований Федеральный закон № 131 предусматривает фактически большинство дублирующих друг друга вопросов местного значения поселения и муниципального района.

2. Определение самостоятельности местного самоуправления в условиях дублирования вопросов местного значения поселения и муниципального района, дублирования полномочий по решению вопросов местного значения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Полномочия по решению вопросов местного значения должны быть чётко разграничены между муниципальными образованиями различных видов, для того чтобы каждое муниципальное образование смогло их реализовывать самостоятельно. Именно данная цель явилась одной из главных причин разработки Федерального закона № 131. Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения не исключает возможности координации совместной деятельности муниципальных образований различных видов в ре-

шении каких-либо общих проблем на основе принципа равенства муниципальных образований.

Вместе с тем указанной идеальной модели местного самоуправления не удалось быть реализованной на практике. Действительно, Федеральный закон № 131, казалось бы, содержит два перечня вопросов местного значения поселения и муниципального района (ст. 14, 15). Вместе с тем при анализе указанных вопросов местного значения можно с легкостью обнаружить, что большинство из них дублируют друг друга. Так, из 33 вопросов местного значения поселения и 30 вопросов местного значения муниципального района дублирующими друг друга являются 24! Например, вопросы местного значения в работе с детьми и молодежью, в сфере дорожной деятельности, транспортного обслуживания, культуры, спорта, сельскохозяйственного производства, поддержки малого предпринимательства, гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций и т. п. И указанное дублирование вопросов местного значения в Федеральном законе № 131, как это ни парадоксально, является правилом. Исключение из этого правила составляют 9 вопросов местного значения поселения, такие, например, как обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, благоустройство и озеленение, присвоение наименований улицам, а также 6 вопросов местного значения муниципального района, такие как начальное и среднее образование, создание условий для оказания медицинской помощи населению, охрана окружающей среды, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений и т. д. Более того, если рассматривать динамику изменения перечней вопросов местного значения с 2003 г. до наших дней, то можно увидеть следующую закономерность. Первоначально Федеральный закон № 131 содержал гораздо большее количество собственных, не дублирующих вопросов местного значения поселения и муниципального района. Но со временем в результате огромного количества изменений указанных перечней в Федеральном законе № 131 количество дублирующих друг друга вопросов местного значения только выросло.

Почему? А выводов напрашивается два. Либо это результат бессистемности и нелогичности федерального законодателя. Либо, наоборот, это кому-то выгодно. Ведь в результате этого органы местного самоуправления поселения и муниципального района фактически выстраиваются в аналогичную вертикаль власти внутри системы органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Отсутствие четких границ в компетенции муниципальных образований двух уровней местного самоуправления определенно приводит к фактическому исчезновению самостоятельности муниципальных образований при решении дублирующих вопросов местного значения. Ведь для того чтобы правильно решить определённый вопрос местного значения, который одновременно реализуется муниципальным районом, органы местного самоуправления поселения неминуемо встают перед необходимостью согласования своей позиции с органами местного самоуправления муниципального района. А вдруг они что-то себе присвоят, что одновременно делает вышестоящий уровень власти, или не дай бог не доделают того, чего не делает муниципальный район. О какой самостоятельности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в данной ситуации может вообще идти речь?

Некоторые авторы предлагают разграничивать дублирующие вопросы местного значения посредством заключения соглашений . Но, по нашему мнению, это будет противоречить ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона № 131, в соответствии с которой полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться только федеральными законами или уставами муниципальных образований.

Таким образом, для обеспечения принципа самостоятельности муниципальных образований при реализации полномочий по решению вопросов местного значения необходимо исключить из Федерального закона № 131 дублирующие вопросы местного значения, уйти от размытых формулировок при определении вопросов местного значения. Кроме того, по вопросам местного значения, сформулированным в общей форме (в том числе через формулы «участие в...», «содей-

ствие...»), необходимо предусмотреть перечень полномочий органов местного самоуправления отдельно по каждому такому вопросу местного значения в отраслевом законодательстве (жилищном, земельном, градостроительном и т. д.), обеспечив при этом точное соответствие формулировок законов по наименованию вопроса, а также адресации полномочий конкретному виду муниципальных образований (городскому округу, поселению, муниципальному району). Такого рода перечни полномочий целесообразно установить по каждому вопросу местного значения, пересекающемуся с предметами ведения других уровней управления. Фактически речь идёт о регламентации федеральными законами решения только тех вопросов местного значения, в которых роль муниципалитета определённого уровня не исключительна. В случаях, когда вопрос находится в «полном ведении» муниципального образования (скажем, благоустройство территории

В ведении поселений и городских округов), такая регламентация избыточна .

Аналогичные проблемы возникают при сравнительном анализе собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, изложенным в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», и вопросов местного значения, изложенным в Федеральном законе № 131 . Из этого анализа опять можно невооруженным взглядом увидеть огромное количество дублирующих друг друга полномочий и предметов ведения, например, все те же вопросы транспорта, предупреждение терроризма, чрезвычайных ситуаций, гражданская оборона, мобилизационная подготовка, культура, физическая культура и спорт, работа с детьми и молодежью, поддержка сельскохозяйственного производства, охрана окружающей среды и т. п.

Из этого можно сделать однозначный вывод о целенаправленном встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, поскольку право самостоятельного осуществления полномочий по решению дублирующих друг друга предметов

ведения государства и местного самоуправления не может существовать в принципе. Тогда надо либо официально отменять ст. 12 Конституции РФ, вводить единство системы всех органов публичной власти, исключать принцип самостоятельности местного самоуправления, легально вводить давно напрашивающееся понятие «предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправлении», либо опять чётко разграничивать предметы ведения и полномочия между уровнями власти. Как говорится, опять всё сначала.

Исходя из такого подхода федерального законодателя и наличия дублирующих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправлении, на практике якобы под легендой конкретизации полномочий органов местного самоуправления по решению таких дублирующих полномочий очень часто стали появляться случаи возложения на органы местного самоуправления дополнительных полномочий, по сути своей являющихся государственными, без указания того, что в данном случае присутствует наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, например, в сфере сельскохозяйственного производства, содержания скотомогильников, регистрации граждан по месту жительства и пребывания, социальной защиты населения и т. п. Такое наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без специальной оговорки об этом, а фактически возложение на органы местного самоуправления дополнительных обязанностей, в том числе требующих дополнительных финансовых затрат, без передачи необходимых для осуществления этих полномочий материальных ресурсов и финансовых средств приобрело в нарушение ст. 132 Конституции РФ широкое распространение. Вместе с тем неправомерность указанных действий наконец-то подтверждается судебной практикой .

В связи с этим в последнее время всё чаще возникают предложения о перераспределении компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Например, предлагается освободить органы местного самоуправления от участия в решении несвойственных им

функций без финансовых гарантий со стороны государства, например, в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, охрана общественного порядка, предоставление жилья нуждающимся малоимущим гражданам. Все указанные вопросы относятся к числу важнейших государственных функций и поэтому должны решаться целенаправленно на государственном уровне. Напротив, к вопросам местного значения целесообразно дополнительно отнести отдельные вопросы социальной защиты и содействия занятости населения .

В чём причина ситуации с неразграни-ченностью компетенции в Федеральном законе № 184 и Федеральном законе № 131. Т. М. Бялкина отмечает: «Во-первых, в числе основной следует отметить отсутствие надлежащей теоретической проработанности вопроса о сущности местного самоуправления как особого субъекта, являющегося носителем определённого объёма общегосударственных дел, с тем, чтобы основополагающие его характеристики были адекватно учтены в процессе законодательного регулирования компетенции. Во-вторых, пока не разработаны четкие критерии разграничения компетенции между различными институтами публичной власти с учётом их особенностей, влияющих на способность эффективно решать те или иные вопросы. В-третьих, имеются существенные недостатки в подходах к правильной регламентации вопросов компетенции, в том числе в системе закрепляющих её актов, методам, способам изложения отдельных её элементов» . Автор полностью согласен с указанной точкой зрения.

IV. Возможность осуществления преимущественно полномочий по решению вопросов местного значения, а не отдельных государственных полномочий.

Здесь также следует остановиться на двух аспектах.

1. Определение самостоятельности местного самоуправления в условиях значительного объёма переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Сущностью деятельности местного самоуправления должно являться прежде всего осуществление собственных полномочий по

решению вопросов местного значения. Приоритетное осуществление именно указанных полномочий является, по нашему мнению, одним из признаков самостоятельности местного самоуправления.

Вместе с тем после принятия Федерального закона № 131 существенно возросла практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, всего по вопросу наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на конец 2006 г. принято 490 законов субъектов РФ . Таким образом, прослеживается общая тенденция роста количества законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По другим данным аналитической записки «Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения», подготовленной Институтом экономики города, большая часть решаемых органами местного самоуправления вопросов (68 %) является отдельными государственными полномочиями .

Таким образом, если до принятия Федерального закона № 131 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями являлось исключением из общего правила, то после принятия Федерального закона № 131 такое наделение становится правилом. Вместе с тем расширение сферы применения процедуры наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями влечёт ограничение самостоятельности органов местного самоуправления. Указанные тенденции вряд ли следует признать положительными. Во-первых, органы местного самоуправления всегда будут относиться к отдельным государственным полномочиям как к чужим и не обеспечивать их надлежащее осуществление. Во-вторых, органы государственной власти, как правило, занижают объёмы предоставляемых местному самоуправлению материальных ресурсов и финансовых средств. Таким образом, осуществление отдельных государственных полномочий будет находиться на низком качественном уровне. В-третьих, отдельные государст-

венные полномочия осуществляются под контролем органов государственной власти. Поэтому чем больше объём отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, тем масштабнее пределы контроля органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления и зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. В-четвертых, необходимость осуществления отдельных государственных полномочий отвлекает местное самоуправление от решения вопросов местного значения. Как правильно отметила Т. Н. Ер-кина: «. если объём передаваемых государственных полномочий будет слишком велик, то он даже при надлежащем материальнофинансовом обеспечении может отодвинуть вопросы местного значения на второй план и привести к фактическому огосударствлению местного самоуправления» . При низком уровне материально-технического и финансового обеспечения массированное наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями может вообще парализовать их деятельность и лишить органы местного самоуправления самостоятельности.

Конституция РФ и Федеральный закон № 131 упоминают о том, что органы местного самоуправления могут наделяться не всеми государственными полномочиями, а только отдельными. То есть органам местного самоуправления могут передаваться одно или несколько государственных полномочий. Передача значительного объёма отдельных государственных полномочий является серьёзным нарушением законодательства, поскольку создаёт препятствия для осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, фактически превращая их в зависимые от государственных органов структуры.

Конституционный Суд РФ считает противоправной практику передачи органам местного самоуправления большого объёма отдельных государственных полномочий. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октяб-

ря 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» было установлено, что должны быть отменены как противоречащие Конституции РФ положения отдельных законов Республики Коми, допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий.

В связи с этим отдельные государственные полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов местного самоуправления как таковых. Поэтому очень важно установить в федеральном или региональном законодательстве критерии, позволяющие достаточно точно определить максимальный объём отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления. По нашему мнению, таковыми являются организационные и финансовые критерии, например: количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий; размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, и т. п.

Например, необходимо предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объёмом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо необходимо закрепить правило, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться таким объёмом отдельных государственных полномочий, при котором размер

финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.

Ведь если с организационной или финансовой точки зрения в муниципальном образовании органы местного самоуправления будут заниматься преимущественно осуществлением отдельных государственных полномочий, то можно ли в этом случае говорить о самостоятельности муниципального образования в частности и местного самоуправления в общем? Указанные критерии позволят органам местного самоуправления на практике оспаривать в судебном порядке законы о наделении органов местного самоуправления значительным и порой непосильным объёмом государственных полномочий. Кроме того, у органов государственной власти также появится объективный критерий при выборе одного из двух возможных вариантов: создавать ли для осуществления соответствующего отдельного государственного полномочия территориальный орган федерального органа государственной власти или органа государственной власти субъекта РФ, либо принимать решение о наделении органов местного самоуправления соответствующими отдельными государственными полномочиями.

2. Определение самостоятельности местного самоуправления в условиях участия в осуществлении не переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Помимо полномочий по решению вопросов местного значения и отельных государственных полномочий, которые органы местного самоуправления обязаны реализовывать, ст. 14.1, 15.1, 16.1, ч. 4 ст. 20 Федерального закона № 131 предусматриваются так называемые права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения или на осуществление не переданных государственных полномочий. Кроме того, формулируется правило, согласно которому органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномо-

чий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131), если это участие предусмотрено федеральными законами с осуществлением расходов только за счёт собственных доходов местного бюджета. Исходя из данных положений, Федеральным законом № 131 предусматривается разновидность осуществления органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий, именуемая им как «участие органов местного самоуправления в осуществлении не переданных государственных полномочий» .

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по общему правилу происходит на основании закона о соответствующем наделении, который должен соответствовать требованиям ч. 6 ст. 19 Федерального закона № 131, в том числе предусматривать передачу органам местного самоуправления необходимых и достаточных материальных ресурсов и финансовых средств. Участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий возможно, если такое участие прямо предусмотрено федеральным законом, который не является законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и не предусматривает передачу органам местного самоуправления необходимых и достаточных материальных ресурсов и финансовых средств.

Участие органов местного самоуправления в осуществлении не переданных государственных полномочий в соответствии с Федеральным законом № 131 является исключительно правом указанных органов и реализуется ими по своему усмотрению. Вместе с тем такое право может истолковываться по-разному. Так, органы государственной власти при осуществлении собственных полномочий заинтересованы в дополнительном участии органов местного самоуправления в их осуществлении, у органов государственной власти всегда будет соответствующий резон, желание или необходимость предложить либо взвалить часть государственных полномочий на плечи муниципальных образований, причём без передачи каких-либо дополнительных финансовых средств. Это часто приводит к вынужденно-

му участию органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий без оглядки на финансовые ресурсы органов местного самоуправления. Право на участие в осуществлении государственных полномочий фактически трансформируется в обязанность органов местного самоуправления, поскольку на участие или неучастие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий очень легко влиять с помощью такого механизма, как межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ. В качестве санкции за бездействие органов местного самоуправления, выразившееся в неучастии в осуществлении государственных полномочий, может выступать, как правило, последующее недофинансирование или угроза недофинансирования различных муниципальных проектов, отказ в предоставлении финансовой помощи, лишение органов местного самоуправления определённых преференций и т. п. Кроме того, на практике имеют место случаи, когда контролирующие органы стали требовать от муниципальных образований обязательного выполнения не переданных государственных полномочий (например, по ведению капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до

1 марта 2005 г.), но уже без необходимости соблюдения процедур, установленных ст. 19-21 Федерального закона № 131, т. е. без государственного финансирования.

Таким образом, институт участия органов местного самоуправления в осуществлении не переданных государственных полномочий породил две разнонаправленные тенденции. С точки зрения органов государственной власти данный институт - несомненное благо, так как он позволяет органам государственной власти привлекать к осуществлению своих полномочий органы местного самоуправления, фактически оказывать на них своё влияние и контролировать их текущую деятельность. Органы местного самоуправления, напротив, видят в данном феномене скорее дополнительное бремя, так как участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий на практике приводит к увеличению их функций без передачи материально-финансовых средств, а право на участие в осуществ-

лении государственных полномочий под нажимом органов государственной власти фактически становится обязанностью органов местного самоуправления. Тем самым органы местного самоуправления фактически лишаются свободы выбора: осуществлять или не осуществлять указанные факультативные полномочия. Таким образом, от этого опять серьёзным образом ограничивается право на самостоятельность местного самоуправления.

В связи с этим в науке предлагается внести в Федеральный закон № 131 изменения, предусматривающие чёткое разграничение всех вопросов местного значения на обязательные и факультативные. К обязательным вопросам местного значения должны быть отнесены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципальных образований соответствующего вида. В факультативный же список вопросов местного значения необходимо перевести и значительную часть ныне закрепленных в Федеральном законе № 131 вопросов местного значения, и основные права органов местного самоуправления по участию в осуществлении не переданных государственных полномочий. Важно отметить, что обязательный список должен быть закрытым, а факультативный, с соблюдением законодательных рамок, - открытым. Факультативные вопросы местного значения, потребность в решении которых может возникнуть у муниципального образования, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

Сокращение перечня обязательных вопросов местного значения избавит органы местного самоуправления от необходимости нести ответственность за вопросы, решать которые на данном этапе развития им не под силу. Напротив, факультативный список должен стать ориентиром для перспективного развития муниципалитета, а возможность его дополнения представительным органом муниципального образования должна послужить учёту специфических интересов местных жителей и защитить муниципалитет от нажима органов государственной власти по обязательному решению указанных вопросов.

Таким образом, именно реализация заявленных предложений создаст условия для

более свободного определения спектра оказываемых публичных услуг финансово обеспеченными и передовыми муниципальными образованиями с одновременной гарантией создания хотя бы минимально достаточных условий для жизни населения депрессивных, экономически и социально отсталых территорий . Кроме того, это позволит обеспечить фактическую самостоятельность муниципальных образований при осуществлении собственных полномочий по факультативным вопросам местного значения, которые больше не будут рассматриваться как не переданные органам местного самоуправления государственные полномочия.

V. Право муниципального образования на достаточность финансовых и материальных ресурсов, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Безусловно, обеспеченность муниципальных образований достаточными материальными и финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, является одной из основных гарантий, обеспечивающих самостоятельность местного самоуправления. Отсутствие необходимых финансов для решения вопросов местного значения - одна из первопричин попадания муниципальных образований в зависимость от государства.

В современный период развития российской государственности финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом муниципальных образований самостоятельно формировать и использовать собственные материально-финансовые ресурсы. Таким образом, финансовая самостоятельность производна от конституционного принципа самостоятельного осуществления местного самоуправления . Финансовая самостоятельность местного самоуправления обусловлена тем, что органы местного самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которые принадлежат им на праве муниципальной собственности.

Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования стали очень зависимы от субъектов РФ в части финансового обес-

печения, причём такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает: доля налоговых доходов местных бюджетов постоянно снижается, в то время как доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы постоянно растет. Поэтому уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей. В целом по стране в 2005 г. доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня.

Местные налоги явно недостаточны для покрытия основных расходов бюджетов муниципальных образований, а нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов также не решают эту проблему. В структуре налоговых доходов муниципальных образований доля местных налогов остаётся незначительной, в то время как превалируют отчисления от федеральных и региональных налогов, особенно сильно возрастает роль налога на доходы физических лиц; доля неналоговых доходов хоть и имеет тенденцию к постоянному росту, однако по-прежнему невелика (9,95 % доходов местных бюджетов в 2007 г.). Учитывая, что 80,4 % таких доходов связаны с продажей и сдачей в аренду муниципального имущества, этот ресурс может носить «иссякаемый» характер, в будущем возможна тенденция к снижению таких доходов. В плане безвозмездных поступлений наметилась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, к субсидиям, т. е. долевому участию вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые он считает необходимыми. Очевидной закономерностью является сокращение у муниципальных образований собственных доходных источников на фоне постоянного расширения перечня «собственных» вопросов местного значения в результате поправок, систематически вносимых законодательством в течение последних лет. Поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств. В связи с сокращением перечня налоговых источников местных

бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными - даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92 % .

Кроме того, у муниципальных образований возникают проблемы при получении субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий. Например, отсутствие в субвенциях средств на финансирование отдельных статей расходов (например, передаются средства только на оплату труда, но не на содержание помещений, канцелярские товары, транспорт, связь и т. п.); недостаточный объём средств по расходным статьям (например, средства на оплату труда закладываются по отдельному нормативу, а не по установленным для муниципальных служащих ставкам; количество штатных единиц недостаточно для работы и не соответствует отраслевым стандартам); отсутствие у муниципалитета возможности не только согласования, но даже обжалования размера субвенций, передаваемых на исполнение государственных полномочий (например, ввиду неясности методики).

В связи с вышеизложенным движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

В целях повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления, по

Практически повсеместным сегодня является предложение о введении местного налога на недвижимость, закрепленного за поселениями и городскими округами, при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан. Необходимо рассмотрение вопроса о придании статуса местных некоторым другим налогам (например, транспортному налогу; налогам, связанным с применением специальных налоговых режимов, например, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности) . Только реальная финансовая обеспеченность местного самоуправления может гарантировать фактическую самостоятельность местного самоуправления.

Процессу обеспечения муниципальных образований муниципальной собственностью серьёзно препятствует уже отмечавшееся выше дублирование вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также дублирование полномочий по решению вопросов местного значения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Указанное дублирование очень мешает правильному установлению объектов, подлежащих передаче в муниципальную собственность из собственности субъектов РФ, разграничению муниципального имущества между муниципальными районами и поселениями. В результате получатся, что обеспеченность муниципального образования муниципальной собственностью находится в прямой зависимости не от полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов значения, а от усмотрения органов власти вышестоящего уровня власти. Так, муниципальные районы крайне неохотно передают поселениям имущество по таким дублирующим вопросам местного значения, как культура, спорт и т. п. Либо, наоборот, в муниципальную собственность поселений передаются аварийные объекты или объекты, требующие проведения капитального ремонта. Кроме того, осложняется возможность оспаривания произвольной по-

зиции указанных вышестоящих органов власти в судебном порядке.

Таким образом, оценивая все вышеперечисленные признаки самостоятельности местного самоуправления, можно с уверенностью сказать, что фактически самостоятельность местного самоуправления в РФ отсутствует.

Поэтому в заключение хотелось бы сказать о необходимости выстраивания современной российской муниципально-правовой политики на принципе самостоятельности местного самоуправления, что предполагает: во-первых, концептуальное определение понятия «самостоятельность местного самоуправления» и его отличительных признаков, причём с учётом критериев фиктивной или реальной самостоятельности;

во-вторых, обеспечение реализации права населения и органов местного самоуправления осуществлять собственное правовое регулирование порядка осуществления полномочий по решению вопросов местного значения;

в-третьих, определение чётких принципов и механизмов взаимодействия органов публичной власти в государстве, в том числе как между органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и внутри системы местного самоуправления между органами местного самоуправления различных уровней муниципальных образований;

в-четвертых, анализ целесообразности и эффективности решения тех или иных задач на уровне государства или местного самоуправления, в том числе чёткое разграничение компетенции как между органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и между органами местного самоуправления внутри системы местного самоуправления, исключение дублирующих полномочий и вопросов местного значения;

в-пятых, закрепление в федеральном законодательстве критериев, позволяющих определять максимальный объём отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления;

в-шестых, внести в Федеральный закон № 131 изменения, предусматривающие чёткое разграничение всех вопросов местного

значения на обязательные и факультативные с целью исключения осуществления органами местного самоуправления не переданных государственных полномочий;

в-седьмых, обеспечение реализации права муниципальных образований на достаточность финансовых и материальных ресурсов, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

1. Корсакова С. В. Муниципально-правовая политика в РФ: реализация принципа самостоятельности местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008.

2. См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «О проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”».

2. Суворов И. В. Правовое регулирование независимости и самостоятельности органов местного самоуправления в обеспечении общественной безопасности // Административное право и процесс. - 2008. - № 5.

5. Нанба С. Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. - 2008. - № 6.

6. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. : аналитический доклад Института современного развития. - иКЬ: http://www.riocenter.ru/ru/ programs/doc/3 928.

7. См., например: Российское местное само-

управление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. : аналитический доклад Института современного развития. - иКЬ:

http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.

8. См., например, определения Верховного Суда РФ от 22 июля 2002 г. по делу № 1-Г02-58, 4 февраля 2004 г. по делу № 47-Г03-30, 14 февраля 2007 г. по делу № 49-Г07-2 и т. д.

9. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. : аналитический доклад Института современного развития. - иЯЬ: http://www.riocenter.ru/ru/ programs/doc/3 928.

10. Бялкина Т. М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. - 2006. - № 10.

11. Сборник итогов реализации в РФ Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2006 году. - М., 2006. - С. 39.

12. См.: иКЬ: http://www.duma.gov.ru.

13. Еркина Т. Н. Сфера муниципальной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 6.

14. Более подробно об этом см.: Дитятковский М. Ю., Семков И. В. Проблемы участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий // Проблемы местного самоуправления в РФ: материалы VI научно-практической конференции. Омск, 26-27 ноября 2008 г. - Омск, 2008. -С. 132-147.

15. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. : ана-

литический доклад Института современного развития. - иКЬ: http://www.riocenter.ru/ru/ programs/doc/3 928.

16. Некенов А. В. О конституционном принципе финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансовое право. - 2004. -№ 5.

17. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. : аналитический доклад Института современного развития. - иКЬ: http://www.riocenter.ru/ru/ programs/doc/3 928.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюджетная самостоятельность муниципальных образований

Курсовая работа

Введение

1. Финансы муниципального образования

1.1 Понятие местного бюджета и его виды. Бюджетный процесс

1.2 Расходы и доходы местных бюджето в

2. Управление муниципальным бюджетом. Бюджетная самостоятельность

Заключение

Список литературы

Введение

Необходимым условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточной экономической и финансовой базы для его осуществления. Без этого какое_либо реальное, а не фиктивное, местное самоуправление невозможно. Не случайно, что значительное место финансовым и экономическим основам местного самоуправления отводится в международно_правовых актах и российском законодательстве.

Так, Европейская Хартия местного самоуправления, раскрывая в ст. 9 финансовые ресурсы органов местного самоуправления, указывает, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Предлагаемая работа раскрывает теоретические аспекты местных (муниципальных) бюджетов в РФ.

Работа состоит из введения, двух основных разделов, заключения и списка использованной литературы.

1. Финансы муниципального образования

Понятие финансов муниципального образования. Под муниципальными финансами, как правило, понимается совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. С этой точки зрения, муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.);

заемных средств или муниципального кредита.

Структура местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку доминирование первой или третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

1.1 Понятие местного бюджета и его виды. Бюджетный процесс

Наиболее полным отражением состояния финансовых ресурсов муниципального образования являются местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований). В связи с переходом к муниципальной системе управления, формированием полноценных органов местного самоуправления и выделением собственных предметов ведения возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. Бюджет выступает не только как опись доходов и расходов, но и как важнейший инструмент осуществления определенной политики, отражает реальные цели и задачи данного муниципального образования. Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.

Виды местных бюджетов. С точки зрения содержания деятельности, как правило, выделяют два вида бюджетов - текущий бюджет и бюджет развития.

Текущий бюджет представляет собой совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды городского хозяйства. Прежде всего сюда относятся расходы по финансированию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления. Другими словами, это средства для поддержания функционирования городского хозяйства.

Бюджет развития включает в себя совокупность доходов и расходов, направляемых на совершенствование и развитие городского хозяйства.

Планирование, утверждение, исполнение и оценка результатов исполнения бюджета выступают как определенный процесс, который получил название бюджетного процесса.

Согласование бюджетных интересов происходит прежде всего между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Как правило, наиболее широкие полномочия органов местного самоуправления в области бюджета предусмотрены в странах с федеративной системой организации власти, поскольку в основу построения финансовой системы также положен бюджетный федерализм. Роль центральных органов власти, как правило, сводится к установлению общих принципов налогообложения и предельных норм налогообложения.

Грамотно построенный бюджетный процесс должен прежде всего исходить из тщательно организованного хозяйственного планирования развития территории муниципального образования, поскольку сам бюджет - лишь механизм реализации целей развития территории.

1.2 Расходы и доходы местных бюджетов

Составление любого бюджета начинается с планирования расходов, поскольку в них отражается цель деятельности органа власти. Соответственно классификация видов расходов прежде всего исходит из того, на какие цели будут направлены бюджетные средства.

Обычно бюджетные классификации различных стран, несмотря на их различие, выделяют две основные группы расходов:

Обязательные расходы. К этой группе относят расходы на финансирование отраслей городского хозяйства, связанные с поддержанием определенного уровня его развития. Как правило, первоочередность финансирования данных расходов закрепляется нормативно, и выполнение этих работ законодательно отнесено к предметам ведения органов местного самоуправления.

Необязательные расходы. К этой группе расходов относят расходы на мероприятия краткосрочного характера, и в большинстве случаев эти обязанности возлагаются на органы местного самоуправления населением или самими органами местного самоуправления, исходя опять же из интересов жителей, которых эти органы представляют.

Не менее важным является деление расходов на текущие расходы и расходы на развитие, так как данная классификация позволяет увидеть динамику развития муниципального образования.

Основная проблема, с которой сегодня сталкиваются руководители муниципальных образований, - это постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды. Причем это не является особенностью России, а присуще всем странам без исключения. Вопрос об удовлетворении финансовых потребностей муниципалитетов - это прежде всего вопрос о доходной базе местных бюджетов.

Основные доходные источники, которыми располагают органы местного самоуправления, могут быть отнесены к четырем категориям - налоги, неналоговые поступления, доходы от собственной хозяйственной деятельности и муниципальный кредит.

Первые две группы доходных источников являются в той или иной степени средствами, которые государство собирает с населения и предприятий.

Третья и четвертая группа напрямую зависят от ресурсов, имеющихся у муниципального образования, и способности муниципальных служб грамотно и рачительно ими распорядиться.

Все четыре источника дохода зависят также от состояния законодательства, в котором определяется правоспособность органов местного самоуправления.

Налоги. Для большинства стран мира налоги являются основным доходным источником. По своей природе налоги как инструмент хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода, а с другой стороны - как мощный регулятор определенных хозяйственных и общественных отношений. Изменение ставки налогообложения может стимулировать или, наоборот, тормозить определенные процессы, происходящие в обществе. Налоги позволяют также систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важно не только то, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и способность муниципалитетов влиять на формирование самой налоговой базы.

С точки зрения способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти можно выделить три основных вида:

Система надбавок и отчислений.

Система размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по конструкции налогов.

Система размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по видовому признаку.

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и распределение их долями между различными уровнями власти. Подобная система применяется сегодня в нашей стране и обладает рядом существенных недостатков. Прежде всего, она предусматривает наличие регулирования бюджетов на всех уровнях. Наиболее простым способом увеличения собственных доходов становится перераспределение доходных источников между уровнями власти, что в свою очередь неизбежно приводит к конфликтам между органами местного самоуправления и органами государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджета. При подобной системе исчезают всякие стимулы для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, поскольку инициатива наказывается регулированием бюджета. Наконец, данная схема не позволяет осуществлять долгосрочное планирование доходных источников.

Не улучшают данной системы и попытки ее совершенствования через разрешение введения региональных и местных надбавок, поскольку все вышеперечисленные недостатки при этом сохраняются.

Несколько модифицирует первую систему разграничение доходов между органами власти через различную конструкцию налогов вторая система. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы начисления и сбора могут быть различными.

Наиболее распространена в странах с развитым местным самоуправлением третья система, предполагающая разграничение и закрепление доходных источников за органами местного самоуправления по видовому признаку и на достаточно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыдущей системы устраняются, однако достаточно сложным оказывается механизм разграничения доходных источников по видовому признаку. Проблема состоит в том, что эффективность работы данной системы налогообложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреплены за вполне определенными уровнями власти.

В основу закрепления доходных источников за уровнями власти положены следующие критерии:

Желательно соответствие видов доходных источников предметам ведения органов местного самоуправления. Так, например, в большинстве стран земельный налог отнесен к доходным источникам местных властей.

Поскольку право на местное самоуправление выступает не как право личности, а как коллективное право, то за органами местного самоуправления должны закрепляться прежде всего налоги, связанные с регулированием общественно значимой деятельности для населения муниципального образования. Примером может служить налог с владельцев транспортных средств. В то же время, исходя из изложенного выше принципа, для регулирования лучше использовать личные налоги, которые взимаются государством с граждан. Так, в большинстве стран мира регулирующим является подоходный налог.

Неналоговые поступления. К неналоговым поступлениям обычно относят следующие источники дохода: городскую и земельную ренту, доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями, санкционные (прежде всего штрафы) различные виды пошлин и сборов.

Городская и земельная рента активно применяются во многих странах мира и являются достаточно весомой добавкой к бюджетам муниципальных образований. В нашей стране она, к сожалению, не применяется в связи с тем, что местные органы власти пока лишены права самостоятельно устанавливать виды налогов. Не менее проблематичным в нашей стране является и применение штрафов, поскольку установлением их видов и размеров занимаются органы государственной власти. Подобная практика приводит к тому, что штрафы (особенно взимаемые с граждан) практически не применяются, так как исчезает заинтересованность в них органов местного самоуправления.

Другим достаточно распространенным видом неналоговых поступлений являются тарифные платежи за услуги муниципальных предприятий. Отличает их от взаиморасчетов между другими субъектами хозяйственных отношений то, что тарифы на услуги утверждаются органами местного самоуправления. К этой же группе доходных источников относятся и сборы, которые также являются платой за услуги, оказываемые органами местного самоуправления.

Муниципальный кредит. По своей природе кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь на развитие муниципального образования. Источниками муниципального кредита могут выступать население, государство, частные кредитные учреждения, другие органы местного самоуправления (взаимный кредит).

Наиболее важной формой муниципального кредита является взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Однако применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий. Прежде всего от величины самого муниципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как взаимное кредитование производственной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. В ряде муниципальных образований уже сегодня формируются финансово-промышленные группы, где взаимное кредитование очень гибко учитывает все формы взаимного кредитования.

Для менее экономически сильных муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муниципальными образованиями и выступает как форма объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа, для которого требуются солидные гарантии. В случае, когда хозяйственной деятельностью занимаются не муниципальные предприятия, а община, субъектами кредитной кооперации могут выступать и сами органы местного самоуправления.

2. Управление муниципальным бюджетом. Бюджетная самостоятельность

Бюджетная самостоятельность муниципальных образований закреплена законодательно, однако в реальности собственных денег они почти не имеют. До сих пор нет четких юридических норм, которые гарантировали бы поступление ресурсов.

Статья 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установила, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Это не новое правило: все законы о местном самоуправлении, начиная с Российской Конституции (статья 132), говорят о том, что на местном уровне - работают местные бюджеты. Но эти нормы по сути своей - декларация. Как убедительно показала практика, недостаточно просто «провозгласить» самостоятельность местного бюджета для того, чтобы она действительно появилась. Недостаточно просто указать ряд источников доходов, чтобы был сформирован реальный местный бюджет. Прежде всего, необходим финансовый анализ - в разных муниципальных образованиях источники доходов имеют неодинаковое значение: например, рыночная стоимость недвижимости в муниципальных образованиях Московской области и за Полярным кругом отличается в тысячи раз. Очевидно, что в такой ситуации и поступления от местного налога на недвижимость (проект Федерального закона о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации предполагает определение ставки налога на основании рыночной стоимости имущества) в местные бюджеты будут отличаться в такое же количество раз.

Местные бюджеты должны быть сбалансированными: это означает, что количество расходов должно совпадать с общими доходами бюджета. Но местные бюджеты в более чем 90 процентов случаев являются дефицитными, поэтому появляются муниципальные долги, возникают обязательства по их погашению. Совершенно очевидно, что жесткий финансовый контроль за муниципалитетами, угроза применения ответственности в случаях разрастания долгов или дефицита бюджета приведет к тому, что требования Закона о сбалансированности будут исполняться формально. На бумаге можно «сравнять» доходы и расходы бюджета, но на практике это приведет к тому, что решение ряда важнейших вопросов местного значения не будет профинансировано.

Органы местного самоуправления самостоятельно организуют бюджетный процесс, который означает формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. Однако обеспечение самостоятельности и в этом вопросе проблематично: так, нормы Федерального закона о местном управлении требуют, чтобы органы местного самоуправления направляли в органы государственной власти отчеты об исполнении местных бюджетов.

Самостоятельность не может сочетаться с подотчетностью. Если орган местного самоуправления подотчетен, значит, он не самостоятелен, значит, его отчет может быть не утвержден и, как следствие, на орган местного самоуправления может быть возложена ответственность. Наличие данных механизмов нельзя назвать неоправданным: развитое местное самоуправление требует серьезного контроля за расходованием публичных средств. Так, например, в Великобритании отчеты об исполнении местных бюджетов официально публикуются, и любой житель британского муниципалитета вправе получить исчерпывающую информацию по поводу любых расходов, произведенных из местного бюджета. Очевидно, что в таких условиях контроль государства за местным самоуправлением может быть минимален. И, тем не менее, Великобритания от него не отказывается.

Механизм так называемого «контроля правительственных органов» охватывает весьма существенную часть вопросов расходования средств местных бюджетов: структурные планы, инвестиционные программы и т.д. Причем контроль носит так называемый предварительный характер: для расходования средств местных бюджетов органы местного самоуправления должны получить предварительное одобрение соответствующего министра.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать местные налоги. В этой сфере действенным инструментом, непосредственно влияющим на стимулирование экономического развития территории, является определение ставок налогов и сборов, взимаемых на территории муниципального образования. С одной стороны, чем ниже эти ставки, тем более эффективно развивается экономика муниципального образования, но, с другой стороны, острые социальные проблемы, требующие немедленного финансирования, часто вынуждают органы местного самоуправления увеличивать размеры ставок. Устанавливаются ставки местных налогов путем принятия решения представительным органом местного самоуправления.

В соответствии с положениями Налогового кодекса Российской Федерации представительными органами местного самоуправления в их правовых актах могут быть установлены исключительно налоговые ставки (и то в пределах, установленных кодексом), порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по налогу. Таким образом, органы местного самоуправления жестко ограничены в праве установления и изменения ставок местных налогов.

Положительная сторона такого подхода связана с охраной прав гражданина, четким определением рамок конституционно установленной обязанности платить налоги. Данные ограничения призваны обеспечить единство налоговой системы на всей территории Российской Федерации. В этом также состоит заслуга проекта Налогового кодекса. Отрицательная же сторона такого решения состоит в том, что местные бюджеты будут лишены дополнительных доходных источников, сократится налоговая база, средства местных бюджетов уменьшатся.

Согласно ст. 15 Налогового кодекса к местным налогам и сборам относятся только два вида налогов: земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Органы местного самоуправления далеко не во всем самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Это означает, что они имеют право самостоятельно определять лишь отдельные статьи расходов, которые могут включать какие-либо направления финансирования: промышленности, социальной инфраструктуры, системы транспорта и коммуникаций в муниципальном образовании и т.д. Но все основные параметры местных бюджетов подлежат согласованию с органами государственной власти (финансовыми управлениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), что существенным образом ограничивает принцип самостоятельности местной бюджетной системы, отдельные виды расходов местных бюджетов также требуют согласования. Наконец, Министерство финансов Российской Федерации и его территориальные подразделения осуществляют, о чем уже было сказано, постоянный контроль за процессом исполнения местного бюджета.

Таким образом, фактически местная бюджетная система тесно связана с другими уровнями бюджетной системы Российской Федерации, она не является самостоятельной, и процесс накопления и расходования денежных средств в ее рамках находится под жестким контролем со стороны государства. Несмотря на то, что данные положения фактически не соответствуют принципу самостоятельности местного самоуправления, их наличие следует признать разумным, поскольку неразвитость российских институтов гражданского общества не позволяет обеспечить надлежащий общественный контроль за расходованием ресурсов, взимание которых осуществляется в публично-правовом порядке.

Новое федеральное законодательство внесло ряд принципиальных изменений в регулирование бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Прежде всего, эти изменения связаны с тем, что в ряде случаев стало возможным осуществление местного бюджетного процесса непосредственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации или назначаемыми ими должностными лицами. Согласно ст. 75 Федерального закона 2003 года органы местного самоуправления, в сущности, могут быть лишены своих бюджетных прав. Это происходит в случае, если деятельность органов местного самоуправления привела к тому, что просроченные долги муниципального образования превышают его собственные доходы в отчетном финансовом году более чем на 30 процентов. Кроме того, те же последствия наступают, если бюджет муниципального образования не исполнен на 40 или более процентов (при условии, что оно получило соответствующие ассигнования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации). А еще - в случае нецелевого использования субвенций, выделенных на исполнение делегированных государственных полномочий, либо в случае установленного судом факта нарушения законодательства Российской Федерации.

Бюджетные права местных органов переходят к временной финансовой администрации, которая вправе разрабатывать и вносить в органы местного самоуправления проекты нормативных правовых актов по любым финансовым вопросам, включая и вопросы формирования нового проекта бюджета. В ряде случаев новый местный бюджет, подготовленный временной финансовой администрацией утверждает не представительный орган муниципального образования, а законодательный орган субъекта Российской Федерации. То есть законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает решение по важнейшему вопросу местного значения - утверждению местного бюджета. Это положение явно не соответствует Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют и утверждают местный бюджет.

Временная финансовая администрация вводится не произвольно, а только в чрезвычайных ситуациях - если местное самоуправление проявит себя как неэффективный субъект хозяйствования, деятельность которого наносит серьезный ущерб государственным финансам. Следует согласиться с тем, что в условиях недостаточно активно функционирующих систем общественного контроля (а зачастую и попросту отсутствующих) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, установление государственного контроля - практически, единственный способ обеспечения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в финансовой сфере. Хотя, с другой стороны, наличие таких механизмов может позволить органам государственной власти полностью контролировать местное самоуправление на соответствующей территории и даже фактически заменять его местным государственным управлением. Такая ситуация не может быть признана правильной, поскольку не соответствует ни нормам российского законодательства, ни международным обязательствам Российской Федерации, принятым ею при ратификации Европейской хартии местного самоуправления.

Помимо прямого участия органов местного самоуправления в решении финансовых вопросов на местном уровне, существует и другой ключевой механизм воздействия государства на местную финансовую систему - межбюджетные отношения.

Федеральный закон 2003 года предполагает изменение регулирования межбюджетных отношений на уровне: муниципальное образование - субъект Федерации. Концептуально новые отношения должны быть построены по следующей схеме: в целях осуществления полномочий за каждым уровнем власти закрепляются собственные источники доходов. В тех случаях, когда один уровень власти делегирует другому выполнение ряда полномочий, требуется и одновременная передача финансовых ресурсов для их реализации.

Цель введения такой системы - создание нормальных механизмов бюджетного финансирования расходов муниципальных органов. Обязанность по финансированию собственных полномочий муниципального образования будет возложена исключительно на местный бюджет, тогда как все иные расходы, связанные с осуществлением делегированных государственных функций, должны финансироваться за счет субвенций из бюджета субъекта федерации.

Тем не менее, формировать местные бюджеты исключительно за счет собственных источников доходов вряд ли возможно. Слишком велики различия между муниципальными образованиями, слишком разными доходами обладают разные территории, причем, по оценкам экспертов, эти доходы разнятся в десятки, а то и сотни раз. Если подойти к реализации данного принципа формально, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, а другие станут «сверхобеспеченными».

Чтобы этого избежать, государству необходимо изымать часть доходов в бюджеты более высокого уровня и перераспределять их между муниципальными образованиями с помощью дотаций, субсидий и субвенций. Соответственно выстраивается и целая система финансовых взаимоотношений государства и местного самоуправления, в которую в качестве подсистем включаются отношения «федеральный бюджет - местные бюджеты» и «бюджет субъекта Российской Федерации - местные бюджеты».

Одним из достоинств Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является то, что вводимая им система распределения дотаций и субвенций между муниципальными образованиями становится достаточно ясной и прозрачной. Вводится некий перечень объективных критериев, при соблюдении которых муниципальное образование получает право на дотации или субвенции в том или ином объеме.

Несмотря на систему федерального дотирования и субсидирования, проблемы с финансами на местном уровне, по-видимому, не исчезнут. По подсчетам экспертов, вся совокупность доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в настоящее время составляет 4,5 триллиона рублей. А расходные обязательства Российской Федерации (прежде всего социальные - пособия, пенсии, льготы и пр.) составляют 6,5 триллиона рублей. Отказ государства от социальных обязательств (отмена, приостановление действия законов См., например, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета от 31 августа 2004 г. №188.) в ходе реформы составит 500 миллиардов рублей. Таким образом, субъекты Российской Федерации получат около 40 полномочий (в их числе выплата детских пособий, пособий ветеранам, инвалидам, содержание техникумов и ПТУ), которые даже в принципе не могут быть обеспечены какими-либо доходными источниками.

Очевидно, что эти полномочия субъекты Российской Федерации немедленно делегируют органам местного самоуправления. Как показывает практика, предписания закона об обязательности передачи материальных и финансовых ресурсов вместе с расходными полномочиями, органы местного самоуправления вполне могут игнорироваться субъектами Российской Федерации. И местная власть, не получив соответствующих ресурсов (которым просто неоткуда взяться), оказываются в безвыходной ситуации: исполнять полномочия необходимо, в противном случае могут быть применены вышеперечисленные санкции, а обжаловать соответствующее решение органов государственной власти невозможно: межбюджетные споры неподведомственны ни одному суду.

Заключение

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

За последние годы экономические основы местного самоуправления подверглись весьма существенной трансформации, которая прежде всего затронула финансовые ресурсы муниципальных образований. Российское законодательство не нашло баланса между степенью государственного вмешательства и степенью самостоятельности муниципальных образований.

Органам местного самоуправления предоставлена свобода экономической деятельности, но лишь в области частноправовых отношений. В сфере публичного права органы местного самоуправления такую самостоятельность утратили. Это проявилось и в ограничении конституционного права местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, и в «заданности» многих параметров местного бюджета, и в новом, гораздо более жестком, регулировании межбюджетных отношений, и в возможности принятия местного бюджета законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти получили право прямого решения вопросов местного значения в финансовой сфере, при этом законно избранные органы и должностные лица местного самоуправления или временно отстраняются от выполнения своих полномочий, или распускаются (отрешаются от должности). Все экономические и финансовые полномочия в такой ситуации сосредоточиваются в руках временно назначенных представителей органов государственного власти.

В целом следует подчеркнуть, что основная задача реформы финансовых основ местного самоуправления - это создание эффективно работающей системы финансирования муниципальных нужд. Одно из главных условий ее построения - проведение на основе четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти справедливого распределения источников их финансирования. Этот процесс и происходит в настоящее время в Российской Федерации.

Список литературы

бюджет муниципальный доходный

Бюджетный Кодекс Российской Федерации.

Налоговый Кодекс Российской Федерации.

ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ от 06.10.2003

Васильева М.В. Местные бюджеты в современных условиях / М.В. Васильева. - М.: Финансы и статистика, 2005. - 110 с.

Качанова Е.А. Курс лекций "Государственные и муниципальные финансы". М.:Феникс, 2006.

Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - 4-е изд., испр. и доп. - Дашков и К, 2005 - 308 с.

Пешин Н.Л. Муниципальные финансы // Финансы, 2006, №5.

Силуанов А.Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006-2008 гг. // Финансы, 2006, №1.

Финансы и кредит // Под ред. М.В. Романовского, Г.Н. Белоглазовой. ЮРАЙТ-ИЗДАТ-2003 г.

1. Размещено на www.allbest.ru

Подобные документы

Система доходов местных бюджетов. Обеспечение финансовой устойчивости бюджетов и самостоятельности муниципальных образований. Доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов местного бюджета. Средства самообложения граждан и добровольных пожертвований.

статья , добавлен 14.08.2013


Рассмотрение сущности, законодательной основы, способов формирования, утверждения и исполнения органами местного самоуправления местных бюджетов. Определение влияния бюджетов муниципальных образований на социально-экономическое развитие районов.

реферат , добавлен 04.05.2010


Бюджет муниципального образования как основа финансовых ресурсов местного самоуправления, источники формирования его доходов. Виды финансируемых расходов муниципальных образований, установленные ограничения на них. Бюджет Республики Татарстан на 2005 год.

контрольная работа , добавлен 24.08.2010


Принципы организации муниципальных финансов и их формирование. Доходы местных бюджетов. Направления расходования средств муниципальных финансов. Проблемы взаимоотношений региональных и местных бюджетов. Финансовые проблемы местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 20.03.2015


Понятие местных бюджетов; их роль в социально-экономическом развитии муниципальных образований. Проведение анализа доходов и расходов бюджета муниципального образования г. Орск. Оценка эффективности применения метода программно-целевого бюджетирования.

дипломная работа , добавлен 18.11.2013


Понятие и роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии муниципальных образований. Анализ структуры доходов и расходов бюджеты муниципальных образований на примере МАУК КТК "Дом искусств". Основные проблемы финансирования в сфере культуры.

дипломная работа , добавлен 29.06.2015


контрольная работа , добавлен 31.05.2010


Роль и значение местного самоуправления в формировании муниципального бюджета. Характеристика и особенности формирования доходной части муниципального бюджета. Специфика основных путей и методов совершенствования использования средств местных бюджетов.

дипломная работа , добавлен 10.02.2018


Направления расходования средств местных бюджетов. Группы расходов бюджетов муниципальных образований. Роль бюджетных расходов в экономической жизни общества, их классификация по определенным признакам. Принцип разграничения расходов между бюджетами.

реферат , добавлен 13.10.2011


Структурные составляющие элементы бюджета. Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов. Налоговые и неналоговые доходы местных (муниципальных) бюджетов. Полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местного бюджета.

Муниципальное право. Шпаргалки Ольшевская Наталья

117. Гарантии самостоятельности местного самоуправления

Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:

Закрепляемое ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Развивая конституционные положения, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 14) устанавливает, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

Самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Население вправе непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности.

Субъекты Федерации, регулируя деятельность органов местного самоуправления, не вправе предусматривать обязательное формирование каких-либо иных органов местного самоуправления.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления», требуя в обязательном порядке лишь наличия выборных органов муниципальных образований. Образование других органов местного самоуправления ФЗ оставляет на усмотрение самих муниципальных образований. Это означает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований.

Федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ограничивать гарантированные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.